中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”)，標(biāo)志著自2002年《電力體制改革方案》(5號(hào)文)以來(lái)，市場(chǎng)化改革終于再度起航。
9號(hào)文的突出特征是放棄了5號(hào)文以來(lái)以“輸配分離”為代表的結(jié)構(gòu)分拆路線，轉(zhuǎn)向以促進(jìn)市場(chǎng)交易為目標(biāo)的機(jī)制改革路線，這無(wú)疑成為一項(xiàng)重要進(jìn)步。不過(guò)也要注意到，9號(hào)文主要是原則性規(guī)定，其實(shí)施需依靠眾多配套文件的支撐。然而配套文件卻遲遲未能完全出臺(tái)，反映出電力體制改革的復(fù)雜與難解，更重要的是，反映出9號(hào)文中存在的隱患。
首先，9號(hào)文未對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)形成正確判斷。
盡管以往的輸配分離觀點(diǎn)誤解了結(jié)構(gòu)分拆的環(huán)節(jié)與成本，但其初衷之一，即形成批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)卻具有合理性。然而9號(hào)文提出的售電側(cè)改革卻迅速倒向另一個(gè)極端，即適宜結(jié)構(gòu)分拆的環(huán)節(jié)保持原狀，轉(zhuǎn)而引入難以奏效的競(jìng)爭(zhēng)，從而忽略了批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。理論和實(shí)踐均表明，若無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性電力批發(fā)市場(chǎng)支撐，電力零售競(jìng)爭(zhēng)不可能實(shí)現(xiàn);即使批發(fā)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，零售市場(chǎng)是否適宜引入競(jìng)爭(zhēng)仍取決于零售側(cè)的需求特征和規(guī)制政策。因此，現(xiàn)有的售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)政策著實(shí)令人費(fèi)解。
實(shí)際上，政策界對(duì)售電側(cè)與理論界對(duì)售電側(cè)的理解并不一致。政策界的理解根源于對(duì)計(jì)劃體制下電力企業(yè)“發(fā)、輸、配、售”職能的傳統(tǒng)定位。由于計(jì)劃體制并不關(guān)注這些功能間的技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性劃分，因此沿革下來(lái)的傳統(tǒng)思路自然把“售”側(cè)重理解為面向最終用戶的零售功能，而忽略了批發(fā)交易功能。但是推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革的根本技術(shù)因素主要來(lái)自于供給側(cè)，即發(fā)電和電網(wǎng)的技術(shù)進(jìn)步改變了供給側(cè)成本結(jié)構(gòu)，而需求側(cè)的根本特征——缺乏價(jià)格響應(yīng)、無(wú)法實(shí)時(shí)結(jié)算和無(wú)法跟蹤潮流等卻難有明顯改觀。因此，“售”的真實(shí)職能不但從發(fā)電側(cè)就已經(jīng)開(kāi)始，而且在目前及可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，也主要集中于供給側(cè)——這恰恰構(gòu)成了批發(fā)市場(chǎng)改革的主要內(nèi)容。
由于9號(hào)文缺乏對(duì)批發(fā)市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的謀劃，售電側(cè)改革很難取得成效，零售競(jìng)爭(zhēng)面臨走入歧途的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于目前各地蜂擁而起的售電公司成立浪潮，需要政府保持冷靜的認(rèn)識(shí)，因?yàn)檫@些所謂售電公司的長(zhǎng)期利潤(rùn)很難來(lái)自零售環(huán)節(jié)，而只可能來(lái)自于目前仍未出現(xiàn)的批發(fā)環(huán)節(jié)。針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題，必須調(diào)整售電側(cè)改革方向，即通過(guò)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施法人分離，將售電業(yè)務(wù)與電網(wǎng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的財(cái)務(wù)分離和功能分離，這是進(jìn)一步推進(jìn)改革的必要基礎(chǔ)。
其次，9號(hào)文未對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性電力交易模式形成明確定位。
盡管9號(hào)文提出了關(guān)于電價(jià)形成機(jī)制、電力交易體制、電力交易機(jī)構(gòu)和發(fā)用電計(jì)劃等多方面的改革任務(wù)，但紛繁分散的任務(wù)設(shè)置并未反映出統(tǒng)一的目標(biāo)和明確的目的——完成這些任務(wù)要達(dá)到什么，以及為了什么?從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，雖然各國(guó)之間并不存在電力交易的標(biāo)準(zhǔn)模式，但其改革進(jìn)程和成效卻有相似的理論判斷標(biāo)準(zhǔn)——構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力現(xiàn)貨市場(chǎng)，向市場(chǎng)主體傳遞電力商品的真實(shí)社會(huì)價(jià)值，有效地引導(dǎo)生產(chǎn)、消費(fèi)和投資。9號(hào)文指出的各項(xiàng)改革任務(wù)雖各有側(cè)重，卻未能指向同一個(gè)中心，掣肘局面恐將不可避免。9號(hào)文并未理清現(xiàn)貨交易與遠(yuǎn)期交易的關(guān)系，側(cè)重鼓勵(lì)遠(yuǎn)期的雙邊交易，根本上缺乏效率考量，利益調(diào)整的色彩非常突出。
當(dāng)然，對(duì)現(xiàn)貨交易和遠(yuǎn)期交易兩種組織形式的選擇而言，不但理論上存在著爭(zhēng)論，實(shí)踐上的差異更大。但無(wú)論如何中國(guó)電力體制改革都需要在一體化形式和分離形式兩種基本的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)組織形式中做出方向性的抉擇。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，所謂一體化和分離是針對(duì)電量、輸電容量和備用容量等是否分別定價(jià)，以及系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)遠(yuǎn)期市場(chǎng)的控制程度而言。在一體化形式下，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)往往通過(guò)市場(chǎng)主體報(bào)價(jià)和系統(tǒng)優(yōu)化的方法控制所有交易;在分離形式下，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)則主要管理電網(wǎng)阻塞和實(shí)時(shí)平衡，最小限度地干預(yù)各類遠(yuǎn)期交易。盡管兩種組織形式在特定理論條件下具有相同效果，但現(xiàn)實(shí)差異明顯。一體化形式包括美國(guó)的新英格蘭、紐約，以及2001年之間的英格蘭和威爾士等，分離化形式則包括澳大利亞和美國(guó)德州等。
9號(hào)文的努力方向似乎是直接向分離形式邁進(jìn)：既主張擴(kuò)大雙邊交易，又主張對(duì)電網(wǎng)使用采取成本加成定價(jià)，還主張備用的雙邊交易或補(bǔ)償機(jī)制。但多管齊下的措施背后是對(duì)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的誤解，及對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的偏離，結(jié)果將是既損害原有的協(xié)作經(jīng)濟(jì)性，又無(wú)法釋放市場(chǎng)激勵(lì)。實(shí)際上，進(jìn)入21世紀(jì)后，各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的組織形式出現(xiàn)了一定程度的融合，其本質(zhì)是各國(guó)根據(jù)實(shí)際情況在系統(tǒng)協(xié)作性和市場(chǎng)激勵(lì)間重新尋求最佳權(quán)衡。
這一過(guò)程得益于機(jī)制設(shè)計(jì)理論的支撐，但本身性質(zhì)上屬于契約關(guān)系的發(fā)展。理論上，如果契約關(guān)系足夠充分，那么選擇一體化和分離形式并無(wú)顯著差異，但現(xiàn)實(shí)契約關(guān)系總是不充分的。中國(guó)目前尚不具備競(jìng)爭(zhēng)性的一體化組織形式下的基本契約關(guān)系。在這種條件下，直接向更自由化的組織形式過(guò)渡，難度極高，風(fēng)險(xiǎn)極大。因此，無(wú)論從理論還是實(shí)際來(lái)看，中國(guó)都應(yīng)適宜選擇側(cè)重于系統(tǒng)協(xié)作性的一體化組織形式，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上可借鑒電力庫(kù)的組織特征。
最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，電力商品的獨(dú)特技術(shù)特征決定了電力市場(chǎng)比任何其他商品市場(chǎng)都更加需要機(jī)制設(shè)計(jì)，也正因?yàn)槿绱?，改革方案的系統(tǒng)思維才更加重要。9號(hào)文配套方案必須要進(jìn)一步澄清模糊認(rèn)識(shí)，明確改革思路，消除改革隱患。
(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員)
