中國儲能網(wǎng)訊：穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)是深化電力體制市場化改革、實現(xiàn)我國電力市場公平有效競爭的必經(jīng)之路。對此，電改“9號文”明確提出，要“穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)”，即按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，逐步放開用戶選擇權(quán)，培育多元化售電主體，推動建立售電側(cè)有效競爭機制，完善電力價格的傳導(dǎo)機制，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。那么，作為本輪電力體制改革的重點之一，售電側(cè)市場該如何放開？改革的目標(biāo)和路徑是什么？哪些風(fēng)險和關(guān)鍵問題需要考慮？如何規(guī)避和解決上述問題？成為了社會各界普遍關(guān)注的焦點。
一、售電側(cè)改革的基本目標(biāo)和路徑
改革要以目標(biāo)為導(dǎo)向，不能為了改革而改革。而要厘清售電側(cè)改革目標(biāo)、模式、路徑等問題，首先必須明確售電側(cè)改革的原因是什么。放開發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的管制，對電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，是世界各國電力市場化改革的普遍選擇。上一輪電改，我國已初步放開發(fā)電側(cè)管制，但售電側(cè)仍處于高度管制狀態(tài)。時至今日，電力市場仍然存在一些問題：首先，電力消費者與電力生產(chǎn)者被制度化隔離，價格信號難以向用戶有效傳導(dǎo)，這導(dǎo)致了“煤電矛盾”、“周期性電力短缺”等一系列問題；其次，電力用戶普遍缺乏選擇權(quán)和議價權(quán)，廣大電力消費者自主調(diào)節(jié)、節(jié)能減排和創(chuàng)新能力難以充分發(fā)揮，電能利用效率偏低；最后，價格信號明顯扭曲，電力資源難以實現(xiàn)優(yōu)化配置，不利于我國經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展和企業(yè)競爭能力的提升。在此背景下，我們認(rèn)為，我國售電側(cè)改革的目標(biāo)是要通過構(gòu)建一個競爭性的售電市場，從而捋順電價機制、提高市場效率、優(yōu)化資源配置。深化電力市場化改革，提高電網(wǎng)運營效率和供電服務(wù)水平，應(yīng)考慮逐步放開售電側(cè)市場，在不同的發(fā)展階段采用相適應(yīng)的操作思路。通過售電側(cè)市場的逐步開放，構(gòu)建多個售電主體，放開用戶選擇權(quán)，形成“多買方-多賣方”的市場格局，構(gòu)筑“放開兩頭、監(jiān)管中間”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，建立政府監(jiān)管下的電力市場體系，進(jìn)而提高效率和服務(wù)質(zhì)量，最終實現(xiàn)增加全社會福利的目標(biāo)。通俗來說，就是要逐步將售電市場的“蛋糕”做大，然后根據(jù)主體間的市場化公平競爭，合理的、科學(xué)的分配“蛋糕”。這其中，如何將“蛋糕”做大，如何保證市場主體間的公平競爭等問題是關(guān)鍵。基于上述目標(biāo)，售電側(cè)市場化改革路徑可概括為“逐步放開用戶選擇權(quán)，分階段構(gòu)建多元化的售電主體”。一方面，為促進(jìn)售電側(cè)市場放開的有序推進(jìn)，用戶選擇權(quán)的放開應(yīng)分階段、分用戶類別有序進(jìn)行。根據(jù)國際經(jīng)驗，應(yīng)首先開放大用戶的購電選擇權(quán)作試點，其次建立合理的輸配電價形成機制，妥善處理銷售電價的交叉補貼問題，逐步放開中小用戶選擇權(quán)。另一方面，售電側(cè)市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，隨著售電側(cè)市場化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，不同售電主體的構(gòu)建或引進(jìn)還應(yīng)充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃的開展，降低改革風(fēng)險。
二、售電側(cè)改革的若干關(guān)鍵問題分析
從改革的目標(biāo)和路徑看，我國售電側(cè)改革最終應(yīng)該是實現(xiàn)一個多贏的、全局優(yōu)化的結(jié)果，但是，任何一場改革都會面臨多種多樣的潛在風(fēng)險。我國電力工業(yè)是國民基礎(chǔ)性行業(yè)，影響范圍廣，涉及層面高，牽扯主體多，因此，更應(yīng)該慎重考量，統(tǒng)籌兼顧。我們認(rèn)為，就目前的國情看，至少有以下幾個問題需要明確。
1、厘清售電側(cè)改革與增量配電業(yè)務(wù)放開的關(guān)系
“9號文”指出，“有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)”，社會上也經(jīng)常將“配售電業(yè)務(wù)”放在一起討論，其實這其中涉及兩個不同業(yè)務(wù)層面的內(nèi)容。售電側(cè)放開一般是指售電側(cè)市場化改革，其意義在于以競爭性的市場機制，為用戶提供更多元的用電優(yōu)化方案、促進(jìn)新能源消納發(fā)展、服務(wù)節(jié)能減排等。而對于業(yè)擴報裝、用電搶修、計量結(jié)算等傳統(tǒng)的供電營銷服務(wù)業(yè)務(wù)，不應(yīng)直接歸到售電側(cè)改革中，也就是說，未來的新進(jìn)售電公司不應(yīng)直接參與配電業(yè)務(wù)，即發(fā)電企業(yè)或者其他機構(gòu)等新進(jìn)入售電市場的主體不能建設(shè)除了用戶工程以外的配網(wǎng)系統(tǒng)。這是因為：第一，業(yè)擴報裝、抄表計量、用電搶修等是電網(wǎng)企業(yè)的屬性業(yè)務(wù)，無論存量還是增量配網(wǎng)，其業(yè)務(wù)都應(yīng)該歸屬到電網(wǎng)企業(yè)中，不會因為售電側(cè)放開而發(fā)生本質(zhì)變化；第二，配電和售電的分離可以防止配售一體或發(fā)配售化一體公司通過信息不對稱形成不公平競爭；第三，配售不分開，發(fā)電企業(yè)可能形成發(fā)配售一體化，從而出現(xiàn)小壟斷代替大壟斷、大網(wǎng)嵌套小網(wǎng)的情況，導(dǎo)致社會公平性失衡，以及社會資源的嚴(yán)重浪費；第四，售電公司的盈利模式應(yīng)該是通過優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，為電力用戶優(yōu)化用電行為、提高用電能效、促進(jìn)節(jié)能減排、降低綜合成本，從而獲取合理利潤的過程。其本身的業(yè)務(wù)都是競爭性的，與電網(wǎng)公司的責(zé)權(quán)劃分比較清晰，兩者沒有必要合并。鑒此，我們必須明確售電側(cè)的改革與增量配電業(yè)務(wù)的放開完全是兩個層面的問題，不可簡單的將配售電業(yè)務(wù)混為一談。對于新進(jìn)入售電市場的主體，不應(yīng)該直接參與配電設(shè)施的建設(shè)。而且在制定各自的細(xì)則和實施方案時，也應(yīng)仔細(xì)研究兩者之間的異同和關(guān)聯(lián)，既要區(qū)別對待又要關(guān)聯(lián)看待。
2、明確電網(wǎng)企業(yè)在售電市場的地位
我國售電側(cè)改革才剛剛起步，很多事情都是摸著石頭過河，對于一些主體的定位還未明確。前文已經(jīng)提出，我國售電側(cè)改革基本路徑的核心之一是“分階段構(gòu)建多元化的售電主體”。對于多元化的售電主體，我在《梯諾爾的電力市場理論對于我國電力市場改革的啟示》一文中已經(jīng)明確提出，至少包括以下幾類：一是負(fù)責(zé)“兜底”的傳統(tǒng)電網(wǎng)公司組建的售電公司；二是由發(fā)電企業(yè)組建的售電公司，這類售電公司具有較強的競爭力；三是由原來的節(jié)能公司或者電力設(shè)備建造、安裝公司組建的售電公司；四是依托用戶群組建的區(qū)域性售電公司；五是完全由社會資本成立的獨立售電公司，按照理想的市場結(jié)構(gòu)設(shè)計，這類售電公司在未來將扮演重要角色。后面四類售電公司都是改革后的新興主體，社會對它們是否進(jìn)入競爭性售電業(yè)務(wù)不存在明顯爭議。而作為傳統(tǒng)市場中唯一的售電企業(yè)，電網(wǎng)公司的定位和業(yè)務(wù)范圍備受關(guān)注。對此，我們認(rèn)為需要辯證的看待這一問題。從國際經(jīng)驗來看，電網(wǎng)公司在售電市場開展售電業(yè)務(wù)主要有兩種模式：一是“分離模式”；二是“兼營模式”。所謂“分離模式”是指將競爭性售電業(yè)務(wù)從電網(wǎng)公司完全分離出去，在售電側(cè)僅保留電網(wǎng)公司的“兜底”售電職能。這種模式下，將社會資本引入售電市場中，理論上即可實現(xiàn)售電市場的競爭，因為從電網(wǎng)公司分離而出的售電企業(yè)沒有電網(wǎng)資產(chǎn)，不具備原有的壟斷優(yōu)勢，其功能與其他新進(jìn)售電公司相同。而電網(wǎng)企業(yè)的競爭性售電業(yè)務(wù)被剝離，只負(fù)責(zé)“兜底”售電，完全回歸公共事業(yè)單位屬性。這一模式在2010年之前的新西蘭電力市場得到了實踐?！凹鏍I模式”主要是指售電側(cè)改革過程中，保留電網(wǎng)企業(yè)的競爭性售電業(yè)務(wù)，同時引入多元化市場主體，實現(xiàn)同一平臺上的競爭。這種模式下，由于電網(wǎng)企業(yè)同時被賦予了公共事業(yè)單位屬性（負(fù)責(zé)輸電和“兜底”售電）和市場化企業(yè)屬性（參與競爭性售電業(yè)務(wù)）的雙重屬性，容易造成不公平競爭。但是，這種模式下，電網(wǎng)企業(yè)可以在市場建設(shè)初期發(fā)揮他們在管理經(jīng)驗、客戶服務(wù)和技術(shù)研發(fā)等方面優(yōu)勢，樹立標(biāo)桿，從而帶動市場新進(jìn)售電公司降本增效，增強市場活力。事實上，國外多數(shù)進(jìn)行了售電側(cè)改革的國家，都允許電網(wǎng)企業(yè)參與，它們通過完善的監(jiān)管機制來抑制不公平競爭，如英國、法國等。上述兩種模式各有所長。結(jié)合我國實際國情來看，第一種“分離模式”一定程度上有利于電能交易多元化交易市場的形成，但也存在一些問題：一是在售電側(cè)放開的初期，由于市場信用體系尚未健全，市場標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)一，國有發(fā)電企業(yè)等影響力較大的主體進(jìn)入后，形成發(fā)售一體化，很可能形成區(qū)域市場的寡頭，從而阻礙其他主體進(jìn)入售電市場，嚴(yán)重影響市場效率。二是根據(jù)梯諾爾的研究成果，在信息不對稱、市場體系不完善等情況下，有力的市場主體容易形成“共謀壟斷”，從而導(dǎo)致終端電價上升、市場運營效率降低，不僅違背了改革初衷，還會給社會帶來不穩(wěn)定因素。就當(dāng)前階段來說，上述問題在我國售電市場化改革過程中是非?，F(xiàn)實的，也是需要重點考慮的。而第二種“兼營模式”最大的不足在于電網(wǎng)企業(yè)可能存在的不公平競爭問題。但在改革初期，這種模式的優(yōu)勢也比較明顯。電網(wǎng)企業(yè)組建的市場化售電公司參與競爭，可以為其他售電公司在服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范經(jīng)營、信譽保證、公益責(zé)任等方面樹立標(biāo)桿，激勵市場主體不斷創(chuàng)新、優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，改進(jìn)用戶服務(wù)體驗，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和效率持續(xù)提升，起到類似“鯰魚效應(yīng)”的作用。不過，這一模式開展還需一定的前提條件：一是要有單獨核定的輸配電價，二是交易機構(gòu)相對獨立，三是電網(wǎng)公平開放，四是交易信息的公開透明。對于不公平競爭問題，國外一般都是強化監(jiān)管來解決，這也是下面我們將重點說明的。鑒此，由于目前我國售電側(cè)改革還剛剛起步，市場機制尚不健全，電網(wǎng)公司在售電市場中宜考慮采用“兼營模式”，即在滿足上述前提條件下，在政府允許下可公平參與售電市場競爭。待售電市場逐步完善后，視情況過渡到“分離模式”。
3、構(gòu)建完善的監(jiān)管體系
國外發(fā)達(dá)國家的電力市場比較完善，主要原因之一在于它們有一套相對健全的監(jiān)管體系。競爭與監(jiān)管并不矛盾，促進(jìn)競爭并不等于放松監(jiān)管。引入競爭是電力改革基本取向，而監(jiān)管是保障公平競爭、維護(hù)市場秩序、提高競爭效率的重要手段。通過對美國、英國、巴西、俄羅斯等國電力監(jiān)管體系的分析，我們發(fā)現(xiàn)國外的監(jiān)管體系有以下特點：一是實行綜合監(jiān)管。除巴西、印度等個別國家外，絕大多數(shù)國家都設(shè)置綜合性的能源監(jiān)管機構(gòu)，如美國的FERC、英國的OFGEM、俄羅斯的FTS等。二是監(jiān)管相對獨立。在保證監(jiān)管機構(gòu)與政府行業(yè)管理部門信息互通的前提下，保持監(jiān)管的獨立性，實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)與行業(yè)政策目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，且在實施上保持相互配合又獨立運行。三是明確界定中央與地方的監(jiān)管事權(quán)。其實，上述監(jiān)管思維可以通過轉(zhuǎn)化引用到我國售電市場中來，概況來說就是：保持監(jiān)管的高度，監(jiān)管部門一定要夠頂層，減少尋租空間；維持監(jiān)管的深度，監(jiān)管規(guī)則要細(xì)致，要能落地并有深度，杜絕監(jiān)管真空；拓寬監(jiān)管的廣度，監(jiān)管部門要有監(jiān)管的延伸性，不可各個環(huán)節(jié)都獨立監(jiān)管，造成脫節(jié)；強化監(jiān)管的效度，要明確監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，同時要兼顧好中央監(jiān)管部門和地方監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)分工。此外，不同的市場結(jié)構(gòu)，其監(jiān)管重點也有差異。以上述兩種模式為例，由于電網(wǎng)企業(yè)的定位不同，對它的監(jiān)管性質(zhì)也發(fā)生了變化。“分離模式”下電網(wǎng)企業(yè)主要承擔(dān)公共事業(yè)單位的職責(zé)，監(jiān)管性質(zhì)側(cè)重于社會性監(jiān)管，監(jiān)管重點是安全和服務(wù)；而在“兼營模式”下，電網(wǎng)公司具有雙屬性，此時的監(jiān)管性質(zhì)應(yīng)該是社會性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管并舉，監(jiān)管重點除了安全和服務(wù)外，還包括電網(wǎng)業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性、業(yè)務(wù)界面、信息公開、利益輸送等，防止市場操縱、市場“串謀”和歧視性交易等行為的出現(xiàn)。而這也正是“兼容模式”能夠在當(dāng)前我國售電市場推行的重要保障。
三、結(jié)語
售電側(cè)改革作為本輪電力體制改革的核心之一，其成功與否直接關(guān)系著整個電力工業(yè)，乃至能源行業(yè)市場化改革的成效。當(dāng)前，社會上動則發(fā)出“劃分千億級凈利潤蛋糕”的聲音，大有時刻準(zhǔn)備涌入售電市場搶食“蛋糕”之勢。我們認(rèn)為，越是在改革的關(guān)鍵期，越是應(yīng)該保持冷靜，縷清改革過程中的一些關(guān)鍵問題，從而降低改革風(fēng)險，促進(jìn)售電市場的成功建立。第一，要明確改革的目標(biāo)和路徑。這里首先明確的就是售電側(cè)改革不是為了重新劃分“蛋糕”，而是要借助市場的力量將“蛋糕”做大做好，至于如何劃分，那是通過市場公平競爭來實現(xiàn)的；其次就是要注重實施路徑的階段性和循序性，切忌步子太大、太快。第二，要厘清售電側(cè)放開和增量配電業(yè)務(wù)放開的關(guān)系。要杜絕小壟斷代替大壟斷情況的出現(xiàn)，防止改革后退。第三，要明確電網(wǎng)企業(yè)在售電側(cè)改革進(jìn)程中的地位。根據(jù)售電市場化改革所處的階段不同，電網(wǎng)企業(yè)的地位也有差異。改革初期，市場機制還不完善，若四個前提條件都能滿足，可考慮執(zhí)行“兼營模式”，允許其適度參與競爭性售電；待市場條件成熟后，視情況轉(zhuǎn)換電網(wǎng)企業(yè)定位，過渡到“分離模式”。第四，要構(gòu)建完善的監(jiān)管體系。要讓市場發(fā)揮決定性作用，但是也不可讓市場任意發(fā)揮。售電市場是整個電力行業(yè)的終端，直接面對著電力用戶，改革的成效影響甚大。一方面，需要根據(jù)階段特征和市場模式制定監(jiān)管體系；另一方面，也要注重“監(jiān)管高度、監(jiān)管深度、監(jiān)管廣度、監(jiān)管效度”。
