中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的概念，在社會(huì)管理逐漸由泛化向分化轉(zhuǎn)變的大背景下，能源領(lǐng)域國(guó)企改革將對(duì)推動(dòng)能源革命起到巨大作用。能源央企在沿著放開競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化改革這一思路前行同時(shí)，應(yīng)如何履行社會(huì)責(zé)任及保障國(guó)家能源安全，引起思考與探索。近日本報(bào)記者專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員宣曉偉，聽他談?wù)剬?duì)能源革命的理解。
“化石能源體系向可再生能源體系轉(zhuǎn)變”
筆者：您怎樣理解能源革命?
宣曉偉：我所理解的能源革命包括三個(gè)層面，既包括物質(zhì)層面，如具體的能源生產(chǎn)、消費(fèi)和技術(shù)的進(jìn)步，也包括制度層面，能源體制機(jī)制方面的改革，還包括觀念層面的變遷，很大程度上正是觀念決定著人們采取怎樣的行為、推進(jìn)何種制度變革。所以，要完整理解能源革命，不僅要關(guān)注物質(zhì)層面和制度層面的變革，更要探討觀念層面的變化，要關(guān)心應(yīng)該采用怎樣的理念來(lái)指導(dǎo)能源革命下的具體實(shí)踐。
從觀念層面看，過去30多年來(lái)指導(dǎo)我們能源領(lǐng)域改革實(shí)踐的是“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的理念。而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，推動(dòng)改革的根本邏輯是根據(jù)產(chǎn)品的公共屬性來(lái)劃分不同企業(yè)所從事的領(lǐng)域。
如果是非公共產(chǎn)品，就應(yīng)該由充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定供求和價(jià)格，國(guó)企不應(yīng)參與;如果是公共產(chǎn)品，私人企業(yè)不愿參與，應(yīng)該由國(guó)企負(fù)責(zé)生產(chǎn)和提供。目前這個(gè)理論在指導(dǎo)能源領(lǐng)域深化改革上遇到很大困難，因?yàn)槟茉瓷a(chǎn)供給牽涉的所謂國(guó)家能源安全、保障民生、國(guó)有資產(chǎn)等一系列議題，它被認(rèn)為既有公共產(chǎn)品屬性，又有非公共產(chǎn)品的屬性。所以，純粹依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論并不足以推動(dòng)能源領(lǐng)域的改革，這也是過去這些年來(lái)能源領(lǐng)域改革沒有得到根本轉(zhuǎn)變的原因。同樣，僅僅利用“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的理念做指導(dǎo)，也不足以產(chǎn)生我們所希望的能源革命。
筆者：您的觀點(diǎn)是?
宣曉偉：十八屆三中全會(huì)提出了推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的概念。就是說(shuō)不同的社會(huì)，治理方式是不一樣的，政府、企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系也不一樣，這里的變化實(shí)際也可稱為一場(chǎng)“革命”。我們需要用“國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的理念指導(dǎo)下一步能源領(lǐng)域改革，以期產(chǎn)生能源革命。
具體而言，過去社會(huì)治理是一種功能泛化模式，即一個(gè)人、一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)團(tuán)體，它可能有很多身份混在一起。例如在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府與企業(yè)不分，政府決定著企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，像一個(gè)大企業(yè);同時(shí)企業(yè)又承擔(dān)著各種公共服務(wù)，像個(gè)小政府。能源領(lǐng)域狀況亦是如此。而現(xiàn)代社會(huì)的治理是一種功能分化的模式，政府是政府，企業(yè)是企業(yè);與此同時(shí)整個(gè)社會(huì)逐步分化成彼此界限清晰、互相間隔的各個(gè)領(lǐng)域，人們不可以憑借政治權(quán)力在不同領(lǐng)域串來(lái)串去了，如一個(gè)人不能在當(dāng)官的同時(shí)又在做生意，如果出現(xiàn)這種情況就是產(chǎn)生了所謂的腐敗。對(duì)于一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)組織亦如此，各有各的功能和使命。
筆者：您提到物質(zhì)層面、體制層面和觀念層面的革命，您怎樣看這三者關(guān)系?
宣曉偉：實(shí)際上三個(gè)都是同時(shí)在變化，互相影響的。有時(shí)物質(zhì)層面的因素最重要，例如一項(xiàng)革命性的能源技術(shù)創(chuàng)新會(huì)帶來(lái)天翻地覆的變化;有時(shí)制度層面的因素是決定性的，因?yàn)橛檬裁礃拥募夹g(shù)手段就會(huì)需要有什么樣的制度安排作支撐;有時(shí)理念的變化才最根本，沒有理念的合理指導(dǎo)，人們根本難以找出制度變革的方向。
目前，我們是以化石能源為主的能源體系，未來(lái)將轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕履茉础⒖稍偕茉礊橹鞯捏w系，它們背后的支撐條件、技術(shù)、觀念都是不一樣的。一個(gè)模式出來(lái)以后，就會(huì)沖擊原有的制度安排和利益格局，比如我們現(xiàn)在會(huì)出現(xiàn)棄風(fēng)、棄光的問題，一個(gè)重要原因是現(xiàn)有電力系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)很少考慮這種能源形式，當(dāng)它出現(xiàn)時(shí)，不適應(yīng)就是自然而然的。
“能源改革須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”
筆者：隨著我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，這種“新常態(tài)”似乎給能源改革提供了一個(gè)比較好的契機(jī)。
宣曉偉：過去經(jīng)濟(jì)一直高速發(fā)展，能源領(lǐng)域首要是解決供應(yīng)不足的問題，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這塊我們做得還是不錯(cuò)的。但在這種追求供應(yīng)數(shù)量的時(shí)代，我們對(duì)于很多優(yōu)化問題比如結(jié)構(gòu)問題、環(huán)境成本方面就考慮的相對(duì)少一些。
事實(shí)上原來(lái)的那套體制是適合解決經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展那個(gè)根本矛盾的，現(xiàn)在我們要解決新常態(tài)下的矛盾，也需要體制上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這也是能源革命一個(gè)大的背景。
筆者：能源體制革命的要義是還原能源的商品屬性，您怎樣看待能源市場(chǎng)的建設(shè)?
宣曉偉：我們說(shuō)能源價(jià)格改革的時(shí)候，很多人就會(huì)站出來(lái)反對(duì)，認(rèn)為價(jià)格改革就意味著漲價(jià)。事實(shí)上合理的能源價(jià)格很大程度上是與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和政府監(jiān)管有關(guān)，有了充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和有效的政府監(jiān)管，才會(huì)有合理的能源價(jià)格。在發(fā)達(dá)國(guó)家能源市場(chǎng)的一些領(lǐng)域，也有寡頭壟斷的狀況，這里一方面需要保證市場(chǎng)是開放的，也就是這種壟斷狀況是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成而非行政干預(yù)形成的;另一方面政府要加強(qiáng)對(duì)壟斷企業(yè)的監(jiān)管。
說(shuō)到根上還是需要政府與企業(yè)有一個(gè)合理的關(guān)系，按照功能分化的現(xiàn)代社會(huì)治理的理念，企業(yè)是企業(yè)、政府是政府，然后政府再通過各種手段來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)。
“治霾需中央政府發(fā)揮核心作用”
筆者：對(duì)于國(guó)有企業(yè)或能源企業(yè)來(lái)講，如何協(xié)調(diào)好促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值與履行社會(huì)責(zé)任之間的關(guān)系?
宣曉偉：隨著社會(huì)功能的逐漸分化，這種功能應(yīng)該分開，也就是有的企業(yè)專門是以贏利為目的的，有的企業(yè)則主要是履行社會(huì)責(zé)任。
從能源領(lǐng)域來(lái)看也是一樣，要根據(jù)功能分化的現(xiàn)代治理理念推動(dòng)相關(guān)的改革，首先要區(qū)分不同能源企業(yè)的功能，一個(gè)企業(yè)不能既具有經(jīng)濟(jì)職能、又承擔(dān)社會(huì)職能;其次要完善相應(yīng)的監(jiān)管，不能把能源企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能混淆在一起，而是要實(shí)施分類監(jiān)管;再次要實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理人員的市場(chǎng)化，政府對(duì)企業(yè)的控制和管理應(yīng)該通過控股和董事會(huì)的方式來(lái)進(jìn)行。
筆者：從國(guó)家的角度來(lái)看，我們應(yīng)該如何保障能源安全?
宣曉偉：保障能源安全的責(zé)任根本上是在政府，一個(gè)企業(yè)的任務(wù)還是要贏利。不能認(rèn)為將一個(gè)企業(yè)冠以國(guó)有的稱號(hào)，它一定會(huì)承擔(dān)起政府的公共責(zé)任，肩負(fù)起保障能源安全的責(zé)任。當(dāng)然，政府可以通過一系列的制度安排，設(shè)立專門擔(dān)負(fù)國(guó)家職能的企業(yè)，但也不意味著這種企業(yè)的經(jīng)營(yíng)人員必須要由國(guó)家任命，具有行政級(jí)別。國(guó)外也有能源安全，也有國(guó)有企業(yè)，但企業(yè)的經(jīng)營(yíng)人員不會(huì)是政府官員。比如法國(guó)電力公司有董事會(huì)，政府派人參加董事會(huì)，重大決策受到控股方也就是國(guó)家的影響。企業(yè)的主要職責(zé)是經(jīng)營(yíng)并落實(shí)董事會(huì)的決策，企業(yè)如何承擔(dān)社會(huì)責(zé)任也通過董事會(huì)來(lái)安排制定。
筆者：最近我們也在推進(jìn)央企負(fù)責(zé)人的薪酬改革。
宣曉偉：這就是要從功能泛化的治理變成功能分化的治理，使得行政人員是行政人員、企業(yè)家是企業(yè)家。某種意義上，當(dāng)薪酬改革完成時(shí)，才有可能進(jìn)行分流。如果一個(gè)人既是部級(jí)干部，又拿著市場(chǎng)化的年薪，本身就說(shuō)明了它的不合理性。只有招聘來(lái)的職業(yè)經(jīng)理人才可以拿高薪酬，同時(shí)又不承擔(dān)行政職能。
筆者：您認(rèn)為未來(lái)法治在推動(dòng)能源革命方面應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用?
宣曉偉：法治對(duì)應(yīng)的就是功能分化的治理模式，它意味著在上述界限清晰的不同領(lǐng)域之間，主要通過規(guī)范化的法律手段來(lái)調(diào)節(jié)各個(gè)主體的關(guān)系。而在傳統(tǒng)的治理模式下，主要通過一種行政手段來(lái)調(diào)節(jié)不同主體間的關(guān)系。在以行政為主的行政治理模式下，缺乏法律的調(diào)節(jié)余地。因?yàn)榉烧{(diào)節(jié)的前提是不同群體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系要明確。你擁有什么權(quán)利，具有什么責(zé)任，都有較為明確的法律規(guī)范。不同主體之間打交道，遵循一種統(tǒng)一的、規(guī)范化的方式來(lái)進(jìn)行，而不是通過一種私下協(xié)商的、因人而異的不確定性方式。
筆者：似乎能源革命的當(dāng)務(wù)之急是要解決日益加劇的環(huán)境問題特別是霧霾問題，以《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》為例，短期內(nèi)這也是一個(gè)很重要的目標(biāo)。
宣曉偉：可以看到，現(xiàn)在能源的核心矛盾轉(zhuǎn)移了，不是原來(lái)?yè)?dān)心不夠用的問題了，而是變成沒有好環(huán)境好空氣了。未來(lái)我們不可能用奧運(yùn)會(huì)那種階段性關(guān)停企業(yè)的手段去做，治標(biāo)不治本。因此表面上看是減少污染，但根本上要涉及制度的調(diào)整，像西方國(guó)家在治理污染的時(shí)候也遇到過地方政府負(fù)責(zé)還是中央政府負(fù)責(zé)的問題，環(huán)境污染的區(qū)域是不以行政區(qū)域?yàn)榻绲?，因此中央政府是要發(fā)揮核心作用的，這也是一個(gè)理念的變化。
原標(biāo)題:央企改革將帶動(dòng)能源革命
