本文嘗試從宏觀的層次來探討此次電力改革的步驟和順序，是筆者根據(jù)自己在美國電力咨詢業(yè)和加州ISO（CAISO）工作的經(jīng)驗而得出的一些初步想法。筆者希望借此拋磚引玉，與大家一起展開更深入的討論。
1.近期電力體制改革的重點任務(wù)
9號文件提出了七個重點任務(wù)，包括：
（一）有序推進電價改革，理順電價形成機制
分步實現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價格由市場形成。…其他沒有參與直接交易和競價交易的上網(wǎng)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價。
（二）推進電力交易體制改革，完善市場化交易機制
（三）建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺
電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運行、電力傳輸配送，負責電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放。
（四）推進發(fā)用電計劃改革，更多發(fā)揮市場機制作用
（五）穩(wěn)步推進售電側(cè)改革，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)
（六）開放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機制
（七）加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學監(jiān)管，提高電力安全可靠水平
這七個重點任務(wù)覆蓋了從發(fā)電、輸電、配電、批發(fā)、零售、到最終用電的各個環(huán)節(jié)。但在具體實施的過程中，為了使電力改革能平穩(wěn)順利地進行，這些任務(wù)應(yīng)該分步驟按一定的順序來完成。
2.電力改革步驟和順序的設(shè)想
圖一是一個電力市場主體結(jié)構(gòu)的示意圖，包括了發(fā)電、批發(fā)市場、零售市場和終端用戶。零售電商可以直接與發(fā)電公司簽訂購電合同，大型終端用戶也可以直接從發(fā)電公司通過合同購電。剩余電量進入批發(fā)市場，與零售電商以及部分大型終端用戶和中小型終端用戶的組合（類似美國的municipals 和 Community Aggregation programs等）進行交易。零售電商則為其它終端用戶提供售電服務(wù)。以下把七個重要任務(wù)聯(lián)系到這四個市場主體來討論。
（一）電力改革的契入點：批發(fā)市場
電力改革應(yīng)該從建立一個無歧視、公開、透明的批發(fā)市場入手。
批發(fā)市場是一個以現(xiàn)貨市場為主體（將來可以加入容量和其它市場）的獨立交易機構(gòu)，它是連接發(fā)電和零售及部分終端用戶的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。批發(fā)市場應(yīng)該對市場的進入和退出保證無歧視，市場規(guī)章制度和操作環(huán)節(jié)要公開透明。這個批發(fā)市場為發(fā)電側(cè)提供一個公平競爭的平臺，也為展開零售側(cè)競爭創(chuàng)造必要的條件。沒有這個關(guān)鍵的連接環(huán)節(jié)，其兩端的改革都無法進行，因而市場化交易機制和資源的優(yōu)化配置必然難以實現(xiàn)。
在電力改革的初期，物理和金融合同電量應(yīng)該占全部電量的較大比重，但是所有的合同電量以及剩余電量都要通過批發(fā)市場來制定發(fā)電和輸電計劃。物理合同要通過批發(fā)市場來實施輸電阻塞管理。金融合同（例如Contract for Difference等）需要通過批發(fā)市場來制定發(fā)電和輸電計劃、根據(jù)批發(fā)市場電力價格進行結(jié)算。剩余電量要通過批發(fā)市場來制定發(fā)電和輸電計劃、要實時平衡系統(tǒng)的發(fā)電和用電。
讓所有的合同和剩余電量都經(jīng)過批發(fā)市場來制定計劃可以保證市場有足夠大的規(guī)模，能防止小部分市場參與者操縱和壟斷市場。同時，這個獨立、公開、透明的批發(fā)市場也便于政府有關(guān)部門、外部獨立機構(gòu)以及市場參與者對市場運行狀況進行監(jiān)管。
總的說來，沒有現(xiàn)貨市場是不能算是有真正完整的電力市場。只有現(xiàn)貨市場的價格能準確反映電力的實時供求關(guān)系、能正確計算出電力和輔助服務(wù)相耦合的市場價格、能有效地利用發(fā)電和輸電資源、能實施系統(tǒng)調(diào)度中的阻塞管理。現(xiàn)貨市場的價格是簽訂中長期購電合同的基礎(chǔ)，而且也是金融合同（CFD）結(jié)算的依據(jù)。如果只有包括中長期購電合同的期貨市場，合同電量和實際需求電量之間會有較大差距，這會給調(diào)度員（operator）在平衡系統(tǒng)時太大的余地和太多的自主權(quán)。調(diào)度員的自主決定是一種非市場行為，很難保證這種行為的公平性和經(jīng)濟性（如采用最低成本方案）。大量的非市場行為不僅會直接傷害到發(fā)電和用電方的利益，還會扭曲電力市場價格信號，誤導購電合同的簽訂，是應(yīng)該盡量避免的。CAISO在市場設(shè)計和運行中要求盡量減少調(diào)度員的自主決定的空間，對必要的自主決定，調(diào)度員也必須嚴格執(zhí)行CAISO的操作規(guī)程。
9號文件提出建立相對獨立的電力交易機構(gòu)。大家一種比較共同的解讀是在電網(wǎng)公司內(nèi)成立的一個相對獨立的交易結(jié)構(gòu)。由于電網(wǎng)公司擁有的電網(wǎng)資產(chǎn)會影響到系統(tǒng)調(diào)度、電網(wǎng)規(guī)劃和投資決定等環(huán)節(jié)（稍后討論），這個交易結(jié)構(gòu)要真正做到獨立、無歧視、公開和透明是有一定難度的，需要改變當前電網(wǎng)公司的運營模式，以便讓市場參與者直接介入市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品的設(shè)計、市場法規(guī)的制定，以及讓政府有關(guān)部門、外部獨立機構(gòu)以及市場參與者對市場運行進行有效的監(jiān)管。
至于市場和系統(tǒng)調(diào)度的關(guān)系，一種理想的模式是將批發(fā)市場與系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃合為一體，如美國的ISO/RTO。
首先，市場與調(diào)度是不宜分離的。市場制定出反映系統(tǒng)狀態(tài)，包括負荷、阻塞、維修和故障等，的實時發(fā)電和輸電計劃，調(diào)度員根據(jù)這些計劃去平衡系統(tǒng)的發(fā)電和用電。同時連續(xù)變化的系統(tǒng)狀態(tài)需要及時反饋到市場，以制定出準確的發(fā)電和輸電計劃。如果市場與調(diào)度分離，這種信息的循環(huán)反饋會受到影響，缺乏準確的系統(tǒng)信息會降低市場的效率和影響資源的優(yōu)化配置。
電網(wǎng)規(guī)劃，包括電網(wǎng)接入，在發(fā)電和電網(wǎng)資源的發(fā)展中起著舉足輕重的作用。為了吸引外部資金進入電力行業(yè)，必須要給發(fā)電和電網(wǎng)投資創(chuàng)造一個公平合理的競爭環(huán)境。要做到這一點，電網(wǎng)規(guī)劃的過程也必須做到獨立、公開和透明。由于這直接涉及到電網(wǎng)公司的利益，如果把電網(wǎng)規(guī)劃與批發(fā)市場和調(diào)度合為一體，就可以同時解決批發(fā)市場、系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃的獨立性問題。從另外一個角度來講，做電網(wǎng)規(guī)劃的機構(gòu)必須充分了解電網(wǎng)運行的情況，因此將電網(wǎng)規(guī)劃與批發(fā)市場和系統(tǒng)調(diào)度合為一體是完全合理的。CAISO就是合這三種功能為一體的一個完全獨立的結(jié)構(gòu)，其年度電網(wǎng)規(guī)劃是有市場參與者參加的一個公開過程，最后批準的電網(wǎng)項目也是由CAISO進行公開招標的。
總之，一個完全獨立的集批發(fā)市場、系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃為一體的交易和運行機構(gòu)是最為理想的。考慮到中國的具體情況，將一個相對獨立的一體化結(jié)構(gòu)設(shè)立在電網(wǎng)公司內(nèi)也許還是可行的，前提是電網(wǎng)公司不得涉及買電和賣電，電網(wǎng)項目的招標不由電網(wǎng)公司進行，電網(wǎng)公司也不得將從電網(wǎng)規(guī)劃過程中獲得的未公開信息用于電網(wǎng)項目投標。此相對獨立機構(gòu)的交易、運行和規(guī)劃活動要透明和公開，要接受政府有關(guān)部門、外部獨立機構(gòu)以及市場參與者的監(jiān)管。
（二）發(fā)電側(cè)改革
在一個公開的電力市場中，影響市場競爭性的最大威脅是來自發(fā)電側(cè)的壟斷能力（也叫市場力）。當某一個發(fā)電廠或者發(fā)電集團的市場份額大到一定程度時，此廠或者集團可以通過對其發(fā)電或者報價的控制來操縱市場的供給平衡和電力價格，以達到牟取非法利潤的目的。這樣的行為會傷害到終端用戶以及其它發(fā)電廠和集團的利益，降低資源配置的有效性。所以電力改革的下一步就是對發(fā)電側(cè)進行改革。
中國現(xiàn)在絕大多數(shù)的發(fā)電資源掌握在幾大發(fā)電集團手中，大部分省份的發(fā)電資源集中程度都比較高，不利于發(fā)展競爭性的電力市場。解決的方法大致有幾種，一是擴大市場的規(guī)模，如建立區(qū)域性市場而不是省級市場，這樣可以在一個市場中包括更多的發(fā)電公司和集團，稀釋各公司和集團的市場份額，同時還可以充分利用各省資源的差異和互補性。第二種是在發(fā)電集團之間進行資產(chǎn)置換，這樣做可能比較復(fù)雜。第三種方法是進一步分解發(fā)電集團，減小每個集團的規(guī)模。第三種方法也許不在此次電力改革的考慮之內(nèi)，但的確是一種行之有效的方法，在美國的電力改革過程中就采用了這種方法。第四是從長期的角度考慮，創(chuàng)造公平的投資機會，吸引外部資金投資發(fā)電資源以降低現(xiàn)有發(fā)電集團和公司的市場份額。
（三）售電側(cè)（零售）改革
電力是一種特殊的商品，它的發(fā)、輸和用都必須遵循特定的物理規(guī)律，要實時平衡供需。在短期內(nèi)，電力儲存的規(guī)模會非常有限，在售電側(cè)的儲能能力更是微乎其微。而近些年來安裝的智能電表迄今仍然未能明顯增加電力需求的彈性，需求側(cè)響應(yīng)也不是隨時都可以用來改變電力需求的工具。所以短期電力需求總是呈現(xiàn)剛性的。如在CAISO，除IFM外的所有市場都是根據(jù)點預(yù)測來出清，沒有需求曲線。從這個角度講，售電方在批發(fā)市場中的壟斷能力是非常弱的。加上9號文件講的“其他沒有參與直接交易和競價交易的上網(wǎng)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價”，以及部分大中型終端用戶可以直接從發(fā)電廠和批發(fā)市場購電，所以零售市場并沒有要馬上進行大改革的必要性。只要建立起一個充分競爭的批發(fā)市場，資源配置的效率就可以大大提高。
根據(jù)以上的討論，零售市場的大改革并不必需一開始就進行，可以滯后一段時間，等批發(fā)市場建成和穩(wěn)定后再進行。
在改革零售市場的過程中要防止利用零售市場來影響批發(fā)市場的情況。例如在2013年和2014年美國地方法院和聯(lián)邦第三和第四上訴巡回法院分別推翻了馬里蘭州和新澤西州的用Contract for Difference（CDF）來扶持當?shù)匕l(fā)電廠的計劃。法院認為這兩個州試圖利用CDF來影響PJM批發(fā)市場的價格，侵犯了聯(lián)邦政府法授予FERC的管轄權(quán)，所以是違法的。
（四）終端用戶
終端用戶包括大型工商業(yè)用戶、中小型以盈利為目的的用戶、和其他用戶。
大型工商業(yè)用戶應(yīng)該直接進入批發(fā)市場購電，他們有能力承受批發(fā)市場的價格波動，也可以通過產(chǎn)品轉(zhuǎn)嫁一部分增加的電力成本（如果平均電力價格上升的話）。
中小型以盈利為目的的用戶對電力價格波動的承受能力有限，但可以轉(zhuǎn)嫁部分增加的電力成本。這類用戶在電力改革的初始階段（一年或者多年）不適合直接進入批發(fā)市場，而應(yīng)該通過售電公司購電，電價應(yīng)該實行由（當?shù)兀┱鶕?jù)每年售電公司的實際成本加一定的利潤來核定。這樣年度平均價格可以過濾掉實時價格的波動，使價格顯得平穩(wěn)。
第三類用戶包括居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等。按9號文件重點任務(wù)（一），這類用戶的代價繼續(xù)執(zhí)行政府定價，這樣可以保證價格的平穩(wěn)，還可以進行必要的交叉或者財政補貼。
在電力改革的初始階段一定要特別注意保護終端用戶，尤其是第二和第三類用戶。他們對價格的變化會很敏感，處理不好可能引起強烈反彈，影響電力改革的進程和成敗。而改革的紅利可以慢慢的、逐步的釋放給這些終端用戶。
這里舉個消費者對價格反應(yīng)的例子。美國加州2015年是連續(xù)第四年嚴重干旱。加州每年水的來源是冬季的降雨和降雪，根據(jù)州政府的測量，到2015年4月初，加州水庫和雪山的儲水只有正常年份的5%。根據(jù)經(jīng)濟學的原理，當供給減少時，價格應(yīng)該上升來遏制需求。但是州政府這方面的努力沒有取得任何明顯的進展，居民的抵觸異常強烈，提高水價幾乎是不可能的。州政府只能通過補貼的方式來鼓勵節(jié)約用水和用行政的方式來限制用水（例如規(guī)定每周可以給草地澆幾次水等，違反者會受到處罰），后者顯然是一種無奈的選擇。
3.總結(jié)
（一）在電力改革的初始階段一定要特別注意保護終端用戶，然后改革的紅利可以慢慢的、逐步的釋放給終端用戶。
（二）建立批發(fā)市場、系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃一體的相對獨立結(jié)構(gòu)是電力改革的契入點，改革應(yīng)該從這里開始。
（三）其后是對發(fā)電側(cè)的改革，要限制發(fā)電廠和發(fā)電集團在批發(fā)市場中的壟斷能力。
（四）售電側(cè)（零售）改革可以而且應(yīng)該滯后一段時間，需要穩(wěn)步推進。
