中國儲能網(wǎng)訊：新方案更具現(xiàn)實(shí)意義
當(dāng)下,推進(jìn)新一輪電改至少有以下幾方面優(yōu)勢：一是政策推動。十八屆三中全會明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)。會議不僅制定了全面深化改革的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)，還明確了改革方向和改革重點(diǎn)，表明改革從“口號”走向操作。而電力是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，此時(shí)推動電力體制改革，促使市場在電力資源配置中起決定性作用，正當(dāng)其時(shí);二是環(huán)境允許。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，電力發(fā)展也不會像過去那樣出現(xiàn)大幅度波動和規(guī)模性短缺的現(xiàn)象。這為改革創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境條件;三是技術(shù)提升。隨著交易平臺、智能電網(wǎng)等技術(shù)平臺的建設(shè)和完善，為電改提供了相對較好的技術(shù)支撐;四是社會訴求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展，電力工業(yè)目前的體制機(jī)制已經(jīng)無法完全滿足市場需求，加上電力行業(yè)本身也存在著一些問題，使得改革的社會共識不斷增加，社會各界對推進(jìn)加快電力體制改革的訴求也越來越高。因此，選擇這個時(shí)間重啟電改，應(yīng)該說是“大勢所趨”。
通過對9號文的解讀，筆者認(rèn)為新方案的總體思想還是符合預(yù)期的。9號文中對于深化電力體制改革的總體思路比較符合我國國情和國家戰(zhàn)略方針，也符合十八屆三中全會的改革思路和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件精神，所提出的“建立健全電力行業(yè)‘有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價(jià)格合理、監(jiān)管有效’的市場機(jī)制”的基本目標(biāo)也契合實(shí)際需求，滿足可操作性原則。文件中對于改革的重點(diǎn)和基本路徑可以概括為“三放開、三加強(qiáng)、一獨(dú)立”，體制框架設(shè)計(jì)為“放開兩頭，管住中間”，跟預(yù)期基本相同?？傮w而言，本輪電改方案是比較務(wù)實(shí)的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于“5號文”，更具有現(xiàn)實(shí)意義。
當(dāng)然，9號文只是一個綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，真正落實(shí)還需要各方面的政策法規(guī)、操作文件來配套，很多問題也還有待解決。3月20日，國家發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》，業(yè)內(nèi)視其為第一個配套文件。此文件促進(jìn)清潔能源高效利用，說明節(jié)能減排重要性，同時(shí)也反映了以計(jì)劃為基礎(chǔ)逐步走向市場而不是一步邁向市場的基本路徑是促進(jìn)我國清潔能源發(fā)展的合理途徑。此外，這個配套措施也符合筆者一貫強(qiáng)調(diào)的節(jié)能減排、提高用電效率、促進(jìn)集中式和分布式清潔能源發(fā)電等觀點(diǎn)。因此，目前來看從宏觀指導(dǎo)層面的新方案到操作層面的配套措施，都比較契合預(yù)期。(曾鳴)
實(shí)施細(xì)則比方案更重要
新一輪電力體制將按照“三放開、一相對獨(dú)立、三強(qiáng)化”的原則重啟深化改革，涉及七大重點(diǎn)任務(wù)28個子任務(wù)：電價(jià)改革、電力交易體制改革、組建相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)、推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃改革、售電側(cè)改革、建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制、加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管等。
更加注制度和機(jī)制建設(shè)，采取漸進(jìn)而非激進(jìn)的改革方式。從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國家電力市場改革的方式主要有兩種模式可以借鑒，一種是以調(diào)整電力市場結(jié)構(gòu)為主的“激進(jìn)式”改革模式，以英國為典型，主要特點(diǎn)是：對現(xiàn)有電力體制進(jìn)行大規(guī)模結(jié)構(gòu)重組、拆分和產(chǎn)權(quán)私有化改革;只要技術(shù)上允許的領(lǐng)域如發(fā)電側(cè)、銷售側(cè)甚至包括輸電建設(shè)上面都引入市場競爭機(jī)制，構(gòu)造一個全新的機(jī)制。另一種是以建立制度或市場機(jī)制為主的“自然發(fā)育式改革”(或叫“漸進(jìn)式改革”)，以美國為典型，主要特點(diǎn)是以頒布和實(shí)施一系列法案為標(biāo)志，通過政府引導(dǎo)推動電力市場的自然形成和發(fā)展。以此比較，新電改方案并未涉及現(xiàn)有電網(wǎng)拆分等業(yè)內(nèi)認(rèn)為的頑疾，也未涉及“調(diào)度獨(dú)立”、“輸配分開”等內(nèi)容，但準(zhǔn)確界定了電力行業(yè)各環(huán)節(jié)性質(zhì)，正確區(qū)分競爭性和壟斷性環(huán)節(jié)，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)形成有效競爭，重在建立電力市場制度和市場機(jī)制。另外，電力體制改革涉及各方面的利益調(diào)整，不同利益主體在改革中的獲益不同，電力市場的利益格局將重新劃分。因此，在保證電力安全及社會穩(wěn)定的目標(biāo)指引下，管理層融合了各方的訴求，采取的是一種系統(tǒng)的、妥協(xié)、漸進(jìn)的改革方案，選擇一條推動相對容易的方案，折射出其穩(wěn)妥、審慎的改革策略。這也說明新電改方案不是以拆分來實(shí)現(xiàn)市場化，而是通過構(gòu)建有效競爭的電力市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定電力價(jià)格的機(jī)制。
主要亮點(diǎn)：界定電網(wǎng)性質(zhì)和放開售電側(cè)。上一輪電力體制改革，除了發(fā)電側(cè)電源項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)多主體競爭之外，全產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)仍然為行政命令和壟斷企業(yè)把持，市場競爭并未形成，尤其是電網(wǎng)企業(yè)，集電力輸送、統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體，內(nèi)部運(yùn)作封閉，成本不透明，靠吃購銷差價(jià)“躺著掙錢”，企業(yè)始終存在擴(kuò)大投資規(guī)模、追求過高利潤的沖動。如今，新電改方案對電網(wǎng)企業(yè)的職能有了新的定義：電網(wǎng)企業(yè)未來主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送、負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)。即從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送的平臺提供商，起到“電力輸送通道”作用。可見，在重新界定電網(wǎng)性質(zhì)后，新電改方案對電網(wǎng)行業(yè)最大的沖擊將是其盈利模式的改變，即讓電網(wǎng)公司從以往的購售電差價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞秃侠砝麧櫹嘟Y(jié)合的模式，將壓縮電網(wǎng)的高額利潤，讓其回歸到合理利潤水平。也就是說，未來電網(wǎng)企業(yè)將失去其本不該有的、非企業(yè)的、非市場的職能，其盈利模式將由之前營利性單位變?yōu)楣檬聵I(yè)單位，只收政府核定的輸配電價(jià)，即“過路費(fèi)”。
另外，新增售電業(yè)務(wù)放開也是新電改方案中最大亮點(diǎn)之一。在電力系統(tǒng)發(fā)、輸、配、售四環(huán)節(jié)中，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)是屬于競爭性環(huán)節(jié)。盡管此次新電改也只是開放了新增售電業(yè)務(wù)，屬于增量部分，并未如市場預(yù)期的那樣放開原有售電，即存量部分。但無論如何，在電力系統(tǒng)全面引入市場交易機(jī)制已是大勢所趨。只有讓各利益相關(guān)方在電力市場中充分競爭，才能最大程度的還原電力在保供前提下的商品屬性，讓市場真正發(fā)揮配置電力資源的決定性作用。
具體實(shí)施細(xì)則比方案更重要。當(dāng)然，新電改方案只是一個大的框架，只是指明未來改革的基本方向和思路，不可能涉及到具體的實(shí)施細(xì)節(jié)問題，也留下了一些后續(xù)待解決的問題，例如，如何保證電力交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立?如何強(qiáng)化政府監(jiān)管?居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電價(jià)格不屬于放開之列，所以公益性和調(diào)節(jié)性的發(fā)用電計(jì)劃不放開，如何保證發(fā)電企業(yè)不折不扣落實(shí)這些發(fā)用電計(jì)劃?在網(wǎng)售仍未完全分開的條件下，如何保證電網(wǎng)的公平輸送?取消發(fā)用電計(jì)劃后，電力調(diào)度怎么協(xié)調(diào)?放開競爭性電價(jià)后，標(biāo)桿電價(jià)怎么定?售電側(cè)放開，進(jìn)入售電領(lǐng)域的主體應(yīng)該具備怎樣的標(biāo)準(zhǔn)?這些問題只能靠配套的N個實(shí)施細(xì)則解決，這些細(xì)則至少應(yīng)包括穩(wěn)步推進(jìn)電力改革工作、有序售用電計(jì)劃、促進(jìn)電力市場化交易、電力交易機(jī)構(gòu)組建和運(yùn)營辦法、配售電業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法、售電側(cè)體制改革、社會資本進(jìn)入增量配電領(lǐng)域和輸配電價(jià)核定辦法等指導(dǎo)意見。這些實(shí)施細(xì)則對電改的推動作用更為強(qiáng)大、更重要，更應(yīng)引起社會關(guān)注和重視。(劉滿平)
如何從方向變成行動有待明確
“9號文”這一客觀上將指導(dǎo)未來若干年(盡管具體時(shí)間表仍不清楚)電改“頂層設(shè)計(jì)”的文件已經(jīng)沒有懸念。那么懸念就變成：基于9號文意見，新電改如何從方向變成行動，作用于電力體系的產(chǎn)業(yè)組織、行業(yè)管理、運(yùn)行機(jī)制與政策?在這一過程中，需要秉承何種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)?有哪些需要進(jìn)一步明確或者討論的問題，將影響電力改革推進(jìn)的成效與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?
“9號文”包含了體制改革之外的諸多內(nèi)容。9號文包含的內(nèi)容林林總總，覆蓋的不僅是體制機(jī)制，而幾乎是整個電力行業(yè)發(fā)展的全面問題，特別是明確了很多鼓勵與限制性的政策措施，解決市場失靈或者市場臨時(shí)缺位的問題，更像一個“大規(guī)劃”。相當(dāng)部分內(nèi)容，嚴(yán)格講，跟電力體制改革(組織、運(yùn)行與規(guī)制)并沒有直接關(guān)系。比如對分布式能源的鼓勵政策、各種可再生能源與高效機(jī)組的優(yōu)先上網(wǎng)問題、高耗能產(chǎn)業(yè)合理布局問題、節(jié)能減排目標(biāo)與政策實(shí)施問題，以及規(guī)劃的角色與作用問題等。
電改可能有助于這些體制改革之外問題的解決，或可能與這些問題完全無關(guān)，抑或可能會使這些問題變得棘手而必須輔以額外或者補(bǔ)充性的政策措施。但是，電力體制改革之于這些問題，最多只能算伴生影響。
電改可能帶來一些新的問題，但這些問題的解決需要額外的政策，也并不意味著改革本身是有問題的，需要推倒重來。體制機(jī)制的改革，主要在于建立市場運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)則與監(jiān)管能力;而不同的政策措施，著眼于解決市場失靈或臨時(shí)缺失條件下不同的政策目標(biāo)。相比動輒就需要“統(tǒng)籌”的說法，這一“分工”與著力點(diǎn)的明確，更能接近市場與政府運(yùn)行的合理邊界。
改革的實(shí)施路徑、工作組與時(shí)間表待明確。電力改革涉及到發(fā)電、輸電、配電、調(diào)度、售電與用電等多個方面，改革的實(shí)施路徑、工作組與時(shí)間表將陸續(xù)建立?？梢灶A(yù)見的，這將持續(xù)比較長的時(shí)間。
開放電網(wǎng)、公平接入無疑是這一改革文件的亮點(diǎn)之一，但是這一工作更像是個過程，并沒有明確的目標(biāo)。
電價(jià)形成機(jī)制、市場化交易涉及到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，需要很高的能力與細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，并且受到諸多電力行業(yè)內(nèi)外因素的影響，就此設(shè)定成功的標(biāo)準(zhǔn)很難。
售電側(cè)放開單獨(dú)本身可能力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其市場發(fā)育的競爭者——電網(wǎng)同時(shí)具有輸、配電業(yè)務(wù)與售電業(yè)務(wù)，關(guān)聯(lián)交易的存在可能性很難保證市場競爭的公平性。對輸電網(wǎng)資產(chǎn)實(shí)施財(cái)務(wù)核算、功能與所有權(quán)方面的分離改革現(xiàn)在看來還比較遙遠(yuǎn)。
那么有沒有一個相對簡單、容易被決策者與公眾理解的目標(biāo)?筆者的研究團(tuán)隊(duì)過去兩年對我國電價(jià)水平及其形成中燃料、發(fā)電、輸配端、稅負(fù)等因素的貢獻(xiàn)進(jìn)行全面分解研究，并進(jìn)行了國際比較，筆者傾向于認(rèn)為，將總體電價(jià)水平的實(shí)質(zhì)性下降作為電改成果的標(biāo)準(zhǔn)將是合適的。從操作上講，美國的電價(jià)水平和各種稅負(fù)比例較低，市場發(fā)達(dá)流動性強(qiáng)，是一個很好的參考指標(biāo)。考慮到世界能源價(jià)格日益具有聯(lián)動性，我國電改的成功標(biāo)準(zhǔn)，似乎可以設(shè)定為上網(wǎng)電價(jià)低于美國5%-10%左右，終端稅前電價(jià)水平始終低于美國10%-20%左右?；谕度胍氐膬r(jià)格水平，這也是完全可以做到的。而稅后的電價(jià)水平，取決于稅負(fù)與各種基金的大小，不具時(shí)間上的穩(wěn)定性，不宜作為標(biāo)準(zhǔn)。
連續(xù)區(qū)間的指標(biāo)如何基于明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確定。9號文中出現(xiàn)了諸多的原則性表述，比如跨省跨期電力交易要“經(jīng)濟(jì)、節(jié)能、環(huán)保、安全”等等。這些指標(biāo)有非常高密度的體現(xiàn)。但是，由于這些指標(biāo)并不存在二值選擇，而是在一個連續(xù)的區(qū)間上，這些指標(biāo)全部都需要參考性，以表達(dá)明確的意義與信息含量。參考系的選擇，比如相對于歷史水平的變化，發(fā)達(dá)國家的水平等等。這些都需要進(jìn)一步明確，以確定相應(yīng)的“政治性”標(biāo)準(zhǔn)。
在這個方面，明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，也就是判斷什么是好，什么是不好的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)必須顯性化，以最大程度減少自由量裁。明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)需要應(yīng)用在各種原則上，確定相應(yīng)的“政治性”標(biāo)準(zhǔn)或者目標(biāo)。這需要體現(xiàn)在9號文提及的“具備條件的地區(qū)”、“公平規(guī)范”、“價(jià)格合理”等等表述中。
新的市場與產(chǎn)業(yè)環(huán)境下如何做規(guī)劃。綜合資源規(guī)劃是應(yīng)用于電力行業(yè)的一種基于系統(tǒng)成本最低的整體規(guī)劃方法。我國開展綜合資源規(guī)劃以及與之相關(guān)的電力需求側(cè)管理等工作的時(shí)間非常早，經(jīng)驗(yàn)豐富。
目前我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開的改革，廠與網(wǎng)、廠與廠已經(jīng)是各自獨(dú)立決策的市場主體。最高程度的“大一統(tǒng)”在產(chǎn)業(yè)組織上已經(jīng)不存在，電網(wǎng)環(huán)節(jié)的“大一統(tǒng)”也將打破。
在這種情況下，在多大程度范圍內(nèi)，用何種規(guī)劃的方法，來制定并實(shí)施電力規(guī)劃，無疑是個開放的問題。要使規(guī)劃變得科學(xué)，與市場的運(yùn)行機(jī)制相容，能夠解決市場存在的失靈問題，但又不干涉各利益群體的正當(dāng)權(quán)益，以下幾個問題是亟待進(jìn)一步討論的：
其一，本質(zhì)上，一個獨(dú)立市場主體的決策為什么需要讓渡給規(guī)劃者?這是需要明確的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃的統(tǒng)一程度，完全應(yīng)該基于獨(dú)立決策的成本與收益是否與社會的成本與收益一致的標(biāo)準(zhǔn)。如果二者是一致的，那么就沒有必要將獨(dú)立決策讓渡給社會決策。過去的很多規(guī)劃，尤其是產(chǎn)量方面的規(guī)劃，往往成為侵犯企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的行政干預(yù)。這種規(guī)劃是亟待廢除的。
其二，限于時(shí)間與精力，統(tǒng)一規(guī)劃如何保證合理性，如何充分利用信息?但與此同時(shí)，規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)不確定性是固有的。如何在規(guī)劃的合理性與規(guī)劃的嚴(yán)肅性之間取得平衡?
其三，從規(guī)劃的制定、頒布、實(shí)施、更新以及可能爭議的解決，需要怎么樣的公眾、利益相關(guān)群體的參與?(張樹偉)
突破體制瓶頸方可步入坦途
自 “5號文”頒布以來，盡管改革邏輯已非常清晰，但進(jìn)程極其緩慢。高層提出電改12年后的今天，電改頂層設(shè)計(jì)的上述目標(biāo)依舊未能如愿實(shí)現(xiàn)，輸配環(huán)節(jié)和銷售的壟斷力量反倒更加堅(jiān)固和強(qiáng)大：電網(wǎng)企業(yè)通過低買高賣獲得收益的模式并未得到改變，主輔分離仍不徹底，輸配分開尚無時(shí)間表，競價(jià)上網(wǎng)以及電價(jià)市場化還是遙遙無期，用電價(jià)格猶如芝麻開花。電力行業(yè)專家普遍認(rèn)為，電網(wǎng)公司坐吃價(jià)差的盈利模式已經(jīng)成為深化電力改革的攔路虎。而新電改正努力進(jìn)一步促進(jìn)電力市場化改革，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)加強(qiáng)管理、提高效率，引導(dǎo)電網(wǎng)合理投資，引導(dǎo)用戶合理使用電力資源。
“9號文”明確提出，逐步向符合條件的市場主體開放增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式改革配電業(yè)務(wù)。要打破電改面臨的困境，必須擺脫條塊束縛，進(jìn)行兼顧電力行業(yè)各方面的全方位的改革，一方面，明確改革目標(biāo)，形成新的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制。不僅避免傳統(tǒng)模式下改革的片面性，更能夠明確改革目標(biāo)，使改革方案更加具有針對性。另一方面，從全局出發(fā)，形成科學(xué)合理的綜合改革方案。電力系統(tǒng)具有“發(fā)輸配售”四部分瞬間完成、瞬間平衡的物理特性，電力體制改革應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)這四個環(huán)節(jié)的全局最優(yōu)，以實(shí)現(xiàn)全行業(yè)的整體優(yōu)化為主要目標(biāo)，從而使改革政策的兼容性更好、適用性更強(qiáng);此外，更新改革思路，與當(dāng)前改革的內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)。中國電改的現(xiàn)實(shí)環(huán)境與2002年已有很大不同，在目前電力市場供需寬松的情況下，隨著輸配電價(jià)的明確和競爭性電力市場的形成，整個社會平均電價(jià)可能會有所下降。但隨著后期經(jīng)濟(jì)回暖、電力需求增加，電價(jià)則會出現(xiàn)上漲的態(tài)勢，新電價(jià)改革更大壓力在于城鄉(xiāng)居民用電領(lǐng)域，這種普遍服務(wù)所需要的交叉補(bǔ)貼怎么有效核定，成本如何在各用戶之間分?jǐn)偟榷际切枰鉀Q的問題。
按照國家能源局副局長王禹民的說法，電改的節(jié)點(diǎn)還是落在電網(wǎng)。而圍繞電網(wǎng)高度一體化的壟斷經(jīng)營模式，衍生出是否拆分和是否輸配分離兩個焦點(diǎn)問題。一度，圍繞上述問題的爭論甚囂塵上，亦成為電改艱難步進(jìn)的縮影。最終，9號文確定的電改路徑是“放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，放開配售電業(yè)務(wù)，放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計(jì)劃，交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立、加強(qiáng)政府監(jiān)管，強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃”。至于電網(wǎng)拆分和輸配分開等破除壟斷問題，文件表述為“深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究”，事實(shí)上回避了這一問題。
值得關(guān)注的是，9號文明確提出，有序推進(jìn)售電側(cè)市場改革，允許符合條件的高新產(chǎn)業(yè)區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)組建獨(dú)立的售電主體直接購電、允許社會資本投資成立獨(dú)立的售電企業(yè)、符合條件的發(fā)電企業(yè)投資和組建售電公司進(jìn)入售電市場，允許擁有分布式電源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易，鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司從事售電業(yè)務(wù)。雖然售電側(cè)放開的具體細(xì)則還有待明確，但投資者的想象空間早已打開。業(yè)界普遍認(rèn)為，售電側(cè)市場開放后的總收入是萬億級別，而凈利潤將是千億級別，市場空間極大。時(shí)下，一些從事輸配電業(yè)務(wù)的公司都在密集準(zhǔn)備在中國啟動新一輪電改后搶入售電行業(yè)分一杯羹。(吳學(xué)安)
