中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：“9號(hào)文”這一客觀上將指導(dǎo)未來若干年（盡管具體時(shí)間表仍不清楚）電改“頂層設(shè)計(jì)”的文件已經(jīng)沒有懸念。那么懸念就變成：基于9號(hào)文意見，新電改如何從方向變成行動(dòng)，作用于電力體系的產(chǎn)業(yè)組織、行業(yè)管理、運(yùn)行機(jī)制與政策？在這一過程中，需要秉承何種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)？有哪些需要進(jìn)一步明確或者討論的問題，將影響電力改革推進(jìn)的成效與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？
“9號(hào)文”包含了體制改革之外的諸多內(nèi)容。9號(hào)文包含的內(nèi)容林林總總，覆蓋的不僅是體制機(jī)制，而幾乎是整個(gè)電力行業(yè)發(fā)展的全面問題，特別是明確了很多鼓勵(lì)與限制性的政策措施，解決市場(chǎng)失靈或者市場(chǎng)臨時(shí)缺位的問題，更像一個(gè)“大規(guī)劃”。相當(dāng)部分內(nèi)容，嚴(yán)格講，跟電力體制改革（組織、運(yùn)行與規(guī)制）并沒有直接關(guān)系。比如對(duì)分布式能源的鼓勵(lì)政策、各種可再生能源與高效機(jī)組的優(yōu)先上網(wǎng)問題、高耗能產(chǎn)業(yè)合理布局問題、節(jié)能減排目標(biāo)與政策實(shí)施問題，以及規(guī)劃的角色與作用問題等。
電改可能有助于這些體制改革之外問題的解決，或可能與這些問題完全無關(guān)，抑或可能會(huì)使這些問題變得棘手而必須輔以額外或者補(bǔ)充性的政策措施。但是，電力體制改革之于這些問題，最多只能算伴生影響。
電改可能帶來一些新的問題，但這些問題的解決需要額外的政策，也并不意味著改革本身是有問題的，需要推倒重來。體制機(jī)制的改革，主要在于建立市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)則與監(jiān)管能力；而不同的政策措施，著眼于解決市場(chǎng)失靈或臨時(shí)缺失條件下不同的政策目標(biāo)。相比動(dòng)輒就需要“統(tǒng)籌”的說法，這一“分工”與著力點(diǎn)的明確，更能接近市場(chǎng)與政府運(yùn)行的合理邊界。
改革的實(shí)施路徑、工作組與時(shí)間表待明確。電力改革涉及到發(fā)電、輸電、配電、調(diào)度、售電與用電等多個(gè)方面，改革的實(shí)施路徑、工作組與時(shí)間表將陸續(xù)建立。可以預(yù)見的，這將持續(xù)比較長(zhǎng)的時(shí)間。
開放電網(wǎng)、公平接入無疑是這一改革文件的亮點(diǎn)之一，但是這一工作更像是個(gè)過程，并沒有明確的目標(biāo)。
電價(jià)形成機(jī)制、市場(chǎng)化交易涉及到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，需要很高的能力與細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，并且受到諸多電力行業(yè)內(nèi)外因素的影響，就此設(shè)定成功的標(biāo)準(zhǔn)很難。
售電側(cè)放開單獨(dú)本身可能力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其市場(chǎng)發(fā)育的競(jìng)爭(zhēng)者——電網(wǎng)同時(shí)具有輸、配電業(yè)務(wù)與售電業(yè)務(wù)，關(guān)聯(lián)交易的存在可能性很難保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。對(duì)輸電網(wǎng)資產(chǎn)實(shí)施財(cái)務(wù)核算、功能與所有權(quán)方面的分離改革現(xiàn)在看來還比較遙遠(yuǎn)。
那么有沒有一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單、容易被決策者與公眾理解的目標(biāo)？筆者的研究團(tuán)隊(duì)過去兩年對(duì)我國(guó)電價(jià)水平及其形成中燃料、發(fā)電、輸配端、稅負(fù)等因素的貢獻(xiàn)進(jìn)行全面分解研究，并進(jìn)行了國(guó)際比較，筆者傾向于認(rèn)為，將總體電價(jià)水平的實(shí)質(zhì)性下降作為電改成果的標(biāo)準(zhǔn)將是合適的。從操作上講，美國(guó)的電價(jià)水平和各種稅負(fù)比例較低，市場(chǎng)發(fā)達(dá)流動(dòng)性強(qiáng)，是一個(gè)很好的參考指標(biāo)?？紤]到世界能源價(jià)格日益具有聯(lián)動(dòng)性，我國(guó)電改的成功標(biāo)準(zhǔn)，似乎可以設(shè)定為上網(wǎng)電價(jià)低于美國(guó)5%-10%左右，終端稅前電價(jià)水平始終低于美國(guó)10%-20%左右。基于投入要素的價(jià)格水平，這也是完全可以做到的。而稅后的電價(jià)水平，取決于稅負(fù)與各種基金的大小，不具時(shí)間上的穩(wěn)定性，不宜作為標(biāo)準(zhǔn)。
連續(xù)區(qū)間的指標(biāo)如何基于明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確定。9號(hào)文中出現(xiàn)了諸多的原則性表述，比如跨省跨期電力交易要“經(jīng)濟(jì)、節(jié)能、環(huán)保、安全”等等。這些指標(biāo)有非常高密度的體現(xiàn)。但是，由于這些指標(biāo)并不存在二值選擇，而是在一個(gè)連續(xù)的區(qū)間上，這些指標(biāo)全部都需要參考性，以表達(dá)明確的意義與信息含量。參考系的選擇，比如相對(duì)于歷史水平的變化，發(fā)達(dá)國(guó)家的水平等等。這些都需要進(jìn)一步明確，以確定相應(yīng)的“政治性”標(biāo)準(zhǔn)。
在這個(gè)方面，明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，也就是判斷什么是好，什么是不好的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)必須顯性化，以最大程度減少自由量裁。明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)需要應(yīng)用在各種原則上，確定相應(yīng)的“政治性”標(biāo)準(zhǔn)或者目標(biāo)。這需要體現(xiàn)在9號(hào)文提及的“具備條件的地區(qū)”、“公平規(guī)范”、“價(jià)格合理”等等表述中。
新的市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)環(huán)境下如何做規(guī)劃。綜合資源規(guī)劃是應(yīng)用于電力行業(yè)的一種基于系統(tǒng)成本最低的整體規(guī)劃方法。我國(guó)開展綜合資源規(guī)劃以及與之相關(guān)的電力需求側(cè)管理等工作的時(shí)間非常早，經(jīng)驗(yàn)豐富。
目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開的改革，廠與網(wǎng)、廠與廠已經(jīng)是各自獨(dú)立決策的市場(chǎng)主體。最高程度的“大一統(tǒng)”在產(chǎn)業(yè)組織上已經(jīng)不存在，電網(wǎng)環(huán)節(jié)的“大一統(tǒng)”也將打破。
在這種情況下，在多大程度范圍內(nèi)，用何種規(guī)劃的方法，來制定并實(shí)施電力規(guī)劃，無疑是個(gè)開放的問題。要使規(guī)劃變得科學(xué)，與市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制相容，能夠解決市場(chǎng)存在的失靈問題，但又不干涉各利益群體的正當(dāng)權(quán)益，以下幾個(gè)問題是亟待進(jìn)一步討論的：
其一，本質(zhì)上，一個(gè)獨(dú)立市場(chǎng)主體的決策為什么需要讓渡給規(guī)劃者？這是需要明確的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃的統(tǒng)一程度，完全應(yīng)該基于獨(dú)立決策的成本與收益是否與社會(huì)的成本與收益一致的標(biāo)準(zhǔn)。如果二者是一致的，那么就沒有必要將獨(dú)立決策讓渡給社會(huì)決策。過去的很多規(guī)劃，尤其是產(chǎn)量方面的規(guī)劃，往往成為侵犯企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政干預(yù)。這種規(guī)劃是亟待廢除的。
其二，限于時(shí)間與精力，統(tǒng)一規(guī)劃如何保證合理性，如何充分利用信息？但與此同時(shí)，規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)不確定性是固有的。如何在規(guī)劃的合理性與規(guī)劃的嚴(yán)肅性之間取得平衡？
其三，從規(guī)劃的制定、頒布、實(shí)施、更新以及可能爭(zhēng)議的解決，需要怎么樣的公眾、利益相關(guān)群體的參與？
（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)系教授）
