中國儲能網(wǎng)訊：新電力體制改革的9號文件很多人都看了，但是你確定自己真的都看到并且看懂了么?其中有些句子背后的深意，都足夠單獨寫個分析報告了。參與9號文件方案討論的華北電力大學(xué)曾鳴教授首次公開深度解讀文件背后的潛臺詞。如果當(dāng)年你錯過了5號文件，這次難道還要錯過9號文件么?
9號文件相比5號文件有哪些繼承、調(diào)整和超越?
總體而言，本輪電改方案是比較務(wù)實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于12年的“5號文”，更具有現(xiàn)實意義。雖然兩個文件都是圍繞“放開兩頭、管住中間”這條基本路徑展開討論，但9號文件體現(xiàn)的核心價值取向與當(dāng)年的5號文件具有本質(zhì)的不同，因而不是其簡單延伸。
與上輪電改不同的一個重大前提是，本輪電改的大背景已經(jīng)發(fā)生了歷史性的根本變化。變化的兩個重要標(biāo)志：一是國家已經(jīng)明確了“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想，二是中央已經(jīng)決定全面建設(shè)“法治社會”。
電改9號文
9號文件在如下幾方面有所超越當(dāng)年的5號文件：
第一，核心價值取向的不同。本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應(yīng)能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。而上輪電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關(guān)聯(lián)交易，加快擴大電力供給規(guī)模。
第二，暫時不考慮輸配分開和電網(wǎng)調(diào)度獨立。當(dāng)年的5號文并沒有達到預(yù)期的改革目標(biāo)，此次方案制定過程中也進行了反思。我也曾經(jīng)在多個場合、多個研究報告中提出，調(diào)度獨立和輸配分開并不是科學(xué)合理的選擇。
第三，明確提出要加強規(guī)劃。12年后，最大變化就是可再生能源并網(wǎng)的比例越來越大，使發(fā)電側(cè)和用電側(cè)具有雙側(cè)隨機性，電力系統(tǒng)的整體規(guī)劃必須強化。從這個方面來講，此次電改絕對不是12年前5號文的延續(xù)，應(yīng)當(dāng)形成一套新的電力體制規(guī)劃方法體系。
第四，本輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設(shè)計，其中政府能否在改革的政策激勵和法制環(huán)境設(shè)計上有所作為至關(guān)重要。政府在改革的頂層設(shè)計階段對于如何運用市場杠桿，以及如何用“看得見的手”對市場化體制、機制、政策措施、法律法規(guī)、監(jiān)管等方面進行設(shè)計、建立和引導(dǎo)，激勵改革目標(biāo)的實現(xiàn)等方面，必須能夠發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用。
如何理解三個“有序放開”?
三個“有序放開” 是為了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)能夠建立電力市場而提出的，就是要將發(fā)電側(cè)原有的發(fā)電計劃，發(fā)電廠的上網(wǎng)電價放開;售電側(cè)的終端用戶電價以及用電計劃放開。這樣利于形成發(fā)電用電市場。當(dāng)然，放開的是可以進入市場的電量和服務(wù)，經(jīng)營性之外的電量和服務(wù)不能放開。
方案中特意強調(diào)了“有序放開”，這意味著這幾個方面要循序漸進，分階段的放開，不能短時間內(nèi)徹底放開。具體地，對于每一個“放開”，有序有不同的意義。
對于輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，用戶選擇權(quán)的放開應(yīng)分階段、分用戶類別有序進行。根據(jù)國際經(jīng)驗，應(yīng)首先開放大用戶的購電選擇權(quán)作試點，其次建立合理的輸配電價形成機制，妥善處理銷售電價的交叉補貼問題，逐步放開中小用戶選擇權(quán)。
對于向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，應(yīng)分階段構(gòu)建多元化的售電主體。售電側(cè)市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，隨著售電側(cè)市場化改革的穩(wěn)步推進，不同售電主體的構(gòu)建或引進還應(yīng)充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃的開展，降低改革風(fēng)險。
對于公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，不能短時間內(nèi)徹底放開，需要一個循序漸進的過程。在供應(yīng)側(cè)，各機組的初始投資，使用壽命以及機組狀況都不盡相同，各電廠不太可能站在同一起跑線上參與市場競爭，現(xiàn)階段完全依靠市場可能會造成資源浪費，甚至國有資產(chǎn)流失，對于清潔能源發(fā)電尤其如此。在用電側(cè)，一些特殊時段區(qū)域電力系統(tǒng)仍會出現(xiàn)一定的電力缺口，需要對用戶用電進行計劃，保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。
交叉補貼未來是否要通過逐步漲價解決?
交叉補貼機制的改革應(yīng)循序漸進，不可一蹴而就。在我國現(xiàn)有國情下，短期內(nèi)完全取消交叉補貼是不現(xiàn)實的，更是不可行的。因此在改革交叉補貼機制的過程中應(yīng)秉持效率優(yōu)先的原則，充分考慮各地區(qū)工商業(yè)用戶和居民的電價承受能力，在維持現(xiàn)有銷售電價水平的基礎(chǔ)上，以明補代替暗補、少補代替多補，逐漸提高居民電價、適當(dāng)降低工業(yè)用戶電價，逐步減少銷售電價中交叉補貼。
另外，交叉補貼機制改革應(yīng)保護民生，不可盲目提價。我們之前已經(jīng)做過相關(guān)研究，以西南某省為例測算，取消交叉補貼可提高GDP及人均可支配收入。然而，作為居民而言，百姓最關(guān)心的是電價的上漲會“增加百姓負(fù)擔(dān)”。因此，在交叉補貼改革的過程中不應(yīng)盲目提價，對居民電價的調(diào)整可以通過生命線電價的方式實現(xiàn)，具體而言，就是規(guī)定居民用戶每人每月用電量在一定標(biāo)準(zhǔn)以下時，仍按現(xiàn)行的優(yōu)惠電價予以收費，超出此規(guī)定范圍的電量除收取其電費外可以征收適量的電力普遍服務(wù)基金。在以后條件成熟時，再逐漸提高居民用電價格。
如何有效監(jiān)管和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)成本?
按成本加收益方式對電網(wǎng)輸配電業(yè)務(wù)實行獨立定價，監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)的輸配電總收入，這是政府加強對網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管的重要舉措和有益探索。為了有效監(jiān)管和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的成本，應(yīng)在電網(wǎng)有效資產(chǎn)的具體核定方面下工夫。但確實存在一定難度。
原因有多方面，例如電網(wǎng)的有效資產(chǎn)包括哪些?每個省電網(wǎng)公司的情況都不一樣，電網(wǎng)有效資產(chǎn)核定起來比較困難，尤其是存量部分歷史形成因素比較復(fù)雜;又例如普遍服務(wù)所需要的交叉補貼，怎么有效核定?采用什么模式實施?怎么配合兩頭電價進入市場?這些問題可能要比較長時間逐步解決，因此目前還是以試點為主。
輔助服務(wù)分擔(dān)共享新機制和輔助服務(wù)市場有什么異同?
建立輔助服務(wù)分擔(dān)共享新機制是一個解決老問題的新方法。要實現(xiàn)市場化交易，解決好輔助服務(wù)是關(guān)鍵。在原來的體制機制下，切實有效的輔助服務(wù)責(zé)任分擔(dān)機制可以說幾乎是沒有的。在本輪改革思路下，配售電業(yè)務(wù)要放開引入社會資本，對此，電網(wǎng)將不再無條件保障用戶的用電需求，此時建立新的輔助服務(wù)機制非常關(guān)鍵。
輔助服務(wù)分擔(dān)機制是一種被動承擔(dān)的模式，而輔助服務(wù)市場則是制度框架下主體主動通過市場來承擔(dān)的模式，兩者之間還是有差別的。但是，就目前的國情來看，通過分擔(dān)機制作為過渡，應(yīng)當(dāng)是理性的、合理的選擇。而《意見》中按照“誰受益、誰承擔(dān)”的原則，建立用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機制，主要通過合約方式由發(fā)電企業(yè)或者電網(wǎng)企業(yè)來提供，應(yīng)該說符合實際情況和大眾思想。但是，未來還是應(yīng)該探索建立“輔助服務(wù)市場”等更加靈活的形式。
未來的電力期貨和電力場外衍生品交易需要滿足什么條件?
未來，隨著電力市場化改革的推行，競爭環(huán)境下的電力生產(chǎn)和消費方式將發(fā)生根本性變化，以電價劇烈波動為首的市場風(fēng)險凸顯，因此電力期貨和電力場外衍生品交易還是有可能會產(chǎn)生的，這類衍生交易可規(guī)避電力市場的價格風(fēng)險，優(yōu)化資源配置，進而有利于電力體制改革深化及電力系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展，但是目前來看，可能距離這種交易還比較遠(yuǎn)。
電力場外衍生品交易
當(dāng)前，我國正在進行電力體制改革，電價依然由國家實行監(jiān)管，電力現(xiàn)貨市場尚未完全放開，對于建立何種模式的電力期貨未有定論，但電力市場化改革和電力期貨上市二者之間相輔相成的關(guān)系將成為未來電力市場發(fā)展的動力之一。鑒于國外成熟電力市場相繼引入了金融衍生品交易，有的成功運營至今并不斷完善，有的則以失敗告終，在建立我國電力期貨及衍生品交易時，有必要結(jié)合我國電力市場發(fā)展的進程和特點，對我國電力金融衍生品交易的可行性和有效性進行探討和論證，尤其需要剖析國外成功市場的經(jīng)驗，探尋其交易機制和模式上的優(yōu)勢。
如何理解“繼續(xù)完善主輔分離"?
“主輔分離”是2002年電改提出來的主要任務(wù)之一，此次電改再次提到“繼續(xù)完善主輔分離”，在我看來不應(yīng)當(dāng)是上次電改的簡單延續(xù)，而應(yīng)當(dāng)具有新的含義。
在此次電改中，節(jié)能減排、綠色低碳再次被擺到了一個更重要的位置上，因此這里的“主輔分離”的新含義應(yīng)當(dāng)是充分調(diào)用各類輔助服務(wù)資源，包括分布式發(fā)電、需求側(cè)響應(yīng)、負(fù)荷優(yōu)化等技術(shù)，為清潔能源發(fā)電提供輔助服務(wù)，從而降低清潔能源發(fā)電對電網(wǎng)安全穩(wěn)定運營的不利影響、提高清潔能源發(fā)電并網(wǎng)比例、促進清潔能源的高效開發(fā)利用。
在此次電改中，節(jié)能減排、綠色低碳再次被擺到了一個更重要的位置上
電力交易機構(gòu)如何產(chǎn)生?相對獨立如何理解?
要實現(xiàn)電力交易機構(gòu)的獨立，必須具備三個方面的市場基礎(chǔ)條件：一是靈活合理的價格機制，二是嚴(yán)格完善的監(jiān)管體系，三是堅強統(tǒng)一的大電網(wǎng)平臺。只有在以上三個條件同時具備時，電力市場競爭的公正、公平和透明度才能更好的實現(xiàn)，才能為供需兩側(cè)市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造條件。
但就目前我國電力市場運行狀況來看，交易機構(gòu)獨立的三個條件并不具備。在這種情況下，不宜將電力交易機構(gòu)獨立。但是我國未來售電側(cè)放開、大用戶直購電交易是改革的重點方向、同時也是改革需要，因此電力交易機構(gòu)的“相對獨立”仍然是比較可取的過渡手段。
社會資本進入增量配電業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)，需要滿足什么條件?
社會資本投資增量配電業(yè)務(wù)，技術(shù)條件和資質(zhì)條件肯定要過關(guān)，這是必須要滿足的。這里想多談一些關(guān)于社會資本的投資責(zé)任問題。電網(wǎng)的投資建設(shè)，尤其是配電網(wǎng)的投資建設(shè)不僅是一項經(jīng)濟行為，更多的是要承擔(dān)社會普遍服務(wù)的責(zé)任。我國還有很多地方，尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村、山區(qū)、落后地區(qū)，網(wǎng)架結(jié)構(gòu)還很薄弱，在這些地方進行配電網(wǎng)投資是很難收回成本的，投資者不應(yīng)當(dāng)只顧為大用戶、工業(yè)用戶增加配電網(wǎng)投資而忽視了社會普遍服務(wù)的責(zé)任。同時，既然引入市場機制，那么未來如何刺激市場參與者為這些落后用戶提供配電網(wǎng)建設(shè)，也值得我們深思。
要進入售電領(lǐng)域，技術(shù)水平、技術(shù)指標(biāo)也必須要過關(guān)，關(guān)鍵在于要保證進入售電市場的售電主體必須滿足節(jié)能減排的要求。在這方面，應(yīng)綜合考慮國家的環(huán)保要求與能耗標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先開放污染排放低的發(fā)電企業(yè)參與直購電，鼓勵煤耗低、排放少、節(jié)水型火電機組參與直購電，限制能耗高、污染大的機組，已到關(guān)停期限或違反國家有關(guān)規(guī)定的機組，不得開放。從目前情況來看，傳統(tǒng)燃煤發(fā)電在大用戶直購中的優(yōu)勢明顯，風(fēng)電、光伏發(fā)電等低碳化電源的先天劣勢在短期內(nèi)無法彌補。因此，這就需要設(shè)立碳減排標(biāo)準(zhǔn)，通過行政手段強制發(fā)電企業(yè)提高發(fā)電低碳化水平，確保大用戶直購的電是符合國家要求的、低碳的電。
社會資本進入需要注意什么?
進入售電市場被認(rèn)為看起來很美，實際上很難，企業(yè)需要注意什么?
只能提供一些售電側(cè)市場建設(shè)需要注意的地方，但是這些建議也是將來想要進入售電行業(yè)的企業(yè)必須重點關(guān)注的。此次售電側(cè)改革必須要研究解決以下幾個具體問題：
第一，研究需求側(cè)響應(yīng)資源如何引入到售電側(cè)市場中來，使得終端用戶真正有能力、有可能、有動力選擇供電商，充分利用不斷進步的智能電網(wǎng)技術(shù)，為用戶提供更為個性化的用電方式;
第二，研究如何讓新售電機構(gòu)有激勵并且有義務(wù)為用戶提高用電效率、優(yōu)化用電模式、增加清潔能源消費比例，并且優(yōu)化整個電力系統(tǒng)用電負(fù)荷曲線。未來新的售電機構(gòu)不能通過采用增供促銷的手段來盈利，重點應(yīng)放在競爭出售用電(節(jié)電)服務(wù)方面。政府對于售電機構(gòu)的監(jiān)管與考核應(yīng)該是用戶的用電效率、用戶單位用電的效益等指標(biāo)，而不是用電量。對于提高用電效率的售電機構(gòu)要給予獎勵，反之則要懲罰。如果通過售電側(cè)放開，引入競爭機制能夠促進用戶節(jié)電、提高用電效率、節(jié)能減排，比目前壟斷下的節(jié)能減排更有效率，那么電改才算成功了;
第三，提出售電側(cè)放開的各階段目標(biāo)和措施，明確售電機構(gòu)的盈利機理和模式，同時要保證普遍服務(wù)，并且能最低限度影響售電側(cè)市場的經(jīng)濟效率。同時，要有嚴(yán)格的監(jiān)督保障機構(gòu)來保證這套機制的執(zhí)行，最關(guān)鍵是保證用戶的正當(dāng)權(quán)益得到保障，要充分保護用戶的選擇權(quán)、知情權(quán)、市場定價的參與權(quán)等基本權(quán)利，也要保障新成立的售電公司的正當(dāng)權(quán)益。
第四，電力的稀缺性、安全性、短期價格無彈性、普遍服務(wù)要求、對于環(huán)境的影響、投資的專一性等等，將使得建立一個公平充分競爭、消費者利益有保證的市場比較困難，因此未來如何在市場中規(guī)避市場力，盡可能降低其寡頭特征，提高市場競爭效率等，是亟需研究解決的問題。
如果上述問題不能獲得有效解決，就會是這樣一種前景：只管住了中間，而兩頭放開將遲遲實現(xiàn)不了。也就是說，12年前廠網(wǎng)分開一夜之間實現(xiàn)，競價上網(wǎng)等了12年還沒有到來的情況將再次重演。
還有哪些方面改革會在條件合適時繼續(xù)推進?
電改還需貫徹落實售電側(cè)市場改革、加強電力系統(tǒng)規(guī)劃和法律法規(guī)制定三個方面。
改革繼續(xù)推進
對于規(guī)劃層面，必須實現(xiàn)電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接，同時提升規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。在這方面，綜合資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在電力體制改革過程中占有重要的戰(zhàn)略地位。滿足電力需求增長的傳統(tǒng)思維模式是單純注重增加資源供應(yīng)，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理建立了以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應(yīng)方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入，同時提高需求側(cè)用電效率，當(dāng)未來大規(guī)模的間歇性隨機性的新能源電力接入電網(wǎng)之后，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理及需求側(cè)響應(yīng)對于實現(xiàn)電網(wǎng)電力的瞬間平衡具有重大的意義。
在法律法規(guī)建設(shè)層面，主要有以下幾個關(guān)鍵點：第一，重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應(yīng)、消費、技術(shù)、體制諸方面的電力法規(guī)體系。第二，新《電力法》的核心價值取向應(yīng)由過去的“加快發(fā)展、保障供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而應(yīng)作“革命性”的重塑。第三，應(yīng)當(dāng)在新《電力法》中做到四個明確：明確建設(shè)能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔(dān)的法律義務(wù);明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃設(shè)計主體的法律定位;明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強化公用事業(yè)的性質(zhì)以及作為IRP實施主體的功能定位;明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。第四，盡快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制和實施保障機制。
(新浪財經(jīng)首席能源記者劉麗麗根據(jù)對曾鳴教授的采訪資料整理)
原標(biāo)題:參與討論者首次深度解讀新電改
