中國儲能網(wǎng)訊：由電監(jiān)會時代的“政監(jiān)分離”到“政監(jiān)合一”，目前，我國正進(jìn)入能源行業(yè)管理與市場監(jiān)管融合的新階段。監(jiān)管領(lǐng)域也從單一的電力監(jiān)管向整個能源系統(tǒng)拓展，監(jiān)管范圍延伸到能源規(guī)劃、政策、安全和重大項目的后續(xù)監(jiān)管。在能源管理形態(tài)上，我國形成國家能源局、派出機(jī)構(gòu)、地方能源局“三條腿”走路的新模式。
然而，現(xiàn)行能源管理體制和監(jiān)管制度還不能很好適應(yīng)未來能源可持續(xù)發(fā)展的需要，在監(jiān)管法律構(gòu)建、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職能配置、監(jiān)管力量建設(shè)、監(jiān)管政策協(xié)調(diào)等方面仍存在諸多問題，表現(xiàn)在：
能源監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)體系不完備。首先，缺乏能源基本法，能源法律體系不健全。其次，能源立法的速度跟不上實際發(fā)展的需要，立、改、廢三種立法方式不能很好地結(jié)合。第三，能源立法比較粗糙，可操作性差。此外，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)和法律地位并不統(tǒng)一。
能源監(jiān)管職能與政策制定職能混淆。大部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然沿用傳統(tǒng)政府管理部門的模式，受到政府行政管理部門的強(qiáng)有力制約。在實際執(zhí)行中，能源監(jiān)管和政策制定職能仍然存在混淆，政監(jiān)不分。
能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置分散。一方面，我國能源行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散。另一方面，我國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性。能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散必然導(dǎo)致職能配置的分散。
能源監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，監(jiān)管力量薄弱。表現(xiàn)在以下幾方面：一、政策執(zhí)行能力不夠，存在“重審批、輕監(jiān)督”現(xiàn)象。二、社會性監(jiān)管不夠，造成重生產(chǎn)輕消費、重供應(yīng)輕節(jié)約的現(xiàn)象。三、專業(yè)監(jiān)管人員嚴(yán)重短缺，不能適應(yīng)監(jiān)管專業(yè)化的需要。
隨著能源行業(yè)不斷發(fā)展、能源管理體制改革不斷推進(jìn)，能源監(jiān)管成為大勢所趨。中國不僅需要借鑒國外的成功經(jīng)驗，更需要從現(xiàn)實出發(fā)，以提高政府能源管理效能和監(jiān)管能力為目標(biāo)，通過不斷的體制和機(jī)制創(chuàng)新，逐步建立起符合能源可持續(xù)發(fā)展要求的現(xiàn)代管理體制和監(jiān)管制度。
完備能源監(jiān)管法律體系，規(guī)范監(jiān)督行為。從國際經(jīng)驗來看，能源立法是確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法性的普遍做法，統(tǒng)一的能源法對能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位和監(jiān)管體系的建設(shè)具有綱領(lǐng)性的作用。在我國的能源立法的建設(shè)和完善中，需要對國家的能源管理體制、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、能源管理部門及其職責(zé)、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、能源市場等有一個明確的定位，也就需要一部既有綜合型又突出重點、既有政策指導(dǎo)性又有法律規(guī)范性的、具有中國特色的能源基本法。在能源基本法之下，需要制定下位的能源管理法規(guī)、監(jiān)管法規(guī)和能源市場發(fā)展條例，從而構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的能源監(jiān)管法律體系，提高能源監(jiān)管的執(zhí)法能力和執(zhí)行效力。然而，由于法律制定程序復(fù)雜、時間較長，在完善能源監(jiān)管立法的過程中，可以參照已經(jīng)實施的電力監(jiān)管辦法，先從制定相關(guān)的監(jiān)管條例開始，待時機(jī)成熟再逐步過渡到國家基本法。與此同時，能源監(jiān)管立法需要緊緊把握能源監(jiān)管及其立法的發(fā)展規(guī)律，借鑒世界發(fā)達(dá)國家能源監(jiān)管立法的先進(jìn)經(jīng)驗。
優(yōu)化能源監(jiān)管職能配置，調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置。能源監(jiān)管是基于確保國家能源安全、促進(jìn)能源市場化改革、節(jié)約能源、提高能源效率和保持能源可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。在現(xiàn)階段，我國能源監(jiān)管職能的配置應(yīng)當(dāng)處理好以下三對關(guān)系：第一，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)和能源政策部門之間的職能配置關(guān)系；第二，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能配置關(guān)系；第三，中央能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能配置關(guān)系。
基于此，筆者認(rèn)為，我國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本思路如下：首先，設(shè)立獨立、專業(yè)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)是大勢所趨，符合能源市場進(jìn)一步發(fā)展的需要。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性是核心，是其有效履行監(jiān)管職責(zé)的前提條件。第二，采取循序漸進(jìn)的改革思路。我國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)具有長期性和艱巨性，設(shè)置不同過渡方案是比較務(wù)實的，也需注重改革方案的可操作性。第三，根據(jù)能源監(jiān)管的基本分類設(shè)置不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并充分考慮不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的優(yōu)劣。第四，理想的方案是綜合的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式。大多數(shù)學(xué)者意識到了對能源行業(yè)實施統(tǒng)一監(jiān)管的重要性，因為這有利于形成和執(zhí)行統(tǒng)一的能源監(jiān)管政策，避免行業(yè)分割、監(jiān)管職能相互沖突現(xiàn)象的發(fā)生。
提升能源監(jiān)管格局體系，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。我國現(xiàn)代能源監(jiān)管體系建設(shè)滯后，監(jiān)管規(guī)則不完善，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，從而延緩了能源行業(yè)有效競爭格局的形成，使能源市場發(fā)展總體效率低下、服務(wù)價格不合理、行業(yè)發(fā)展受制約、消費者權(quán)益受損等問題得不到有效解決。只有建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，制定統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入規(guī)則和行業(yè)行為規(guī)范，才能夠從根本上推進(jìn)政府能源管理體制改革。
有效的能源監(jiān)管還需要完善能源監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各能源利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)。我國各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不均衡，能源開發(fā)、生產(chǎn)和消費也處于不同的發(fā)展階段，需要科學(xué)確定能源監(jiān)管權(quán)力的橫向和縱向劃分，在不同監(jiān)管部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合理分配監(jiān)管權(quán)力。其次，更要加強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工協(xié)作，特別是加強(qiáng)能源領(lǐng)域的上下游監(jiān)管協(xié)調(diào)、加強(qiáng)能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管的協(xié)調(diào)。再次，需要建立多層次、全方位的協(xié)作機(jī)制，如建立一些合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和會議制度，來協(xié)調(diào)各方的利益，解決可能會出現(xiàn)的矛盾和沖突。此外，還可以以不同門類能源的共性為基礎(chǔ)、以不同門類能源之間的相互關(guān)系為協(xié)調(diào)的紐帶，利用一體化的綜合管理運行機(jī)制對不同門類的能源實行統(tǒng)一監(jiān)管，以提高效率、降低成本。
促進(jìn)能源監(jiān)管工具革新，全面提高監(jiān)管能力。黨的十八屆三中全會為能源市場化改革指明了方向，也對能源監(jiān)管工作提出了更高要求。國家能源局在轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的同時，必須加強(qiáng)對政策法規(guī)執(zhí)行情況和市場行為的監(jiān)管，及時矯正市場失靈，維護(hù)市場秩序，確?！皺?quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步加強(qiáng)”。
促進(jìn)能源監(jiān)管工具的革新、實施多樣化的管理手段是提高能源年監(jiān)管能力的重要環(huán)節(jié)。為了科學(xué)、合理、髙效地實施能源監(jiān)管，許多國家的政府都采用了強(qiáng)制與引導(dǎo)相結(jié)合，監(jiān)管與開放相統(tǒng)一，立法、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段并用的監(jiān)管方式。如加拿大政府在能源開發(fā)領(lǐng)域，監(jiān)管政策的基本目標(biāo)是構(gòu)建開放的市場框架，堅持效率與公平的原則，注重健康、安全和環(huán)保。在這一目標(biāo)下，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)頒發(fā)市場準(zhǔn)入許可證，并對所涉及的土地征用、環(huán)境保護(hù)、地下資源所有權(quán)收益、礦區(qū)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及相關(guān)居民利益等問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，而對開發(fā)投入、價格形成等則實行市場化運作。
除了監(jiān)管工具的革新之外，加強(qiáng)能源監(jiān)管能力建設(shè)還可以從以下方面展開：第一，進(jìn)一步建立和完善能源監(jiān)管法律法規(guī)體系，及時修訂相關(guān)規(guī)章制度，完善能源監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，探索開展能源監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化工作，促進(jìn)監(jiān)管工作規(guī)范化。第二，理清監(jiān)管工作程序，健全閉環(huán)監(jiān)管工作機(jī)制，在規(guī)劃、政策和項目核準(zhǔn)等方面，形成制定、檢查、反饋、處理、完善的閉環(huán)，實現(xiàn)能源管理與監(jiān)管的有效銜接。第三，完善能源監(jiān)管報告制度，定期發(fā)布年度基本監(jiān)管報告和重點專項監(jiān)管報告，披露問題，實施處罰，督促整改。第四，加強(qiáng)能源監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，建立能源企業(yè)定期報送能源供需信息制度，準(zhǔn)確掌握能源供需情況。第五，加大能源監(jiān)管學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，切實提高監(jiān)管人員素質(zhì)。
（鄭新業(yè)系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院能源與資源戰(zhàn)略研究中心主任、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長）
