中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：自《中華人民共和國(guó)能源法》于2025年1月1日生效后，國(guó)家能源局啟動(dòng)了《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱電力法）的修訂工作，多次召集發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、能源法研究會(huì)、華北電力大學(xué)等單位就電力法的修訂進(jìn)行討論。與其他法律的修訂一樣，討論中有共識(shí)，也有分歧；分歧既涉及宏觀問(wèn)題也涉及微觀問(wèn)題。如何消除分歧，盡可能達(dá)成共識(shí)，是一個(gè)必須攻克的難題。本文就電力法修訂中的三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討，以期拋磚引玉。
PART 01
處理好電力法與周邊法律的關(guān)系
把電力法置于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系之中，就可以發(fā)現(xiàn)其修改必須要處理好外部關(guān)系。之所以要處理好外部關(guān)系，是因?yàn)殡娏Ψㄅc其他法律存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。外部關(guān)系可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是電力法與其他部門(mén)法的關(guān)系；一類(lèi)是電力法與其他領(lǐng)域法的關(guān)系。
我國(guó)龐大的法律體系按照調(diào)整對(duì)象是某類(lèi)社會(huì)關(guān)系還是某一特定領(lǐng)域大致可以分為部門(mén)法和領(lǐng)域法。部門(mén)法按照所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，如平等主體或不平等主體之間的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行制定，最后形成如民法、土地管理法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等部門(mén)法。領(lǐng)域法則以特定領(lǐng)域作為調(diào)整對(duì)象，綜合運(yùn)用各部門(mén)法中制定的規(guī)范解決特定領(lǐng)域的問(wèn)題，如能源法、教育法、鐵路法等。由于二者對(duì)調(diào)整對(duì)象的分類(lèi)方式不同，必然會(huì)存在交叉之處。
當(dāng)電力行業(yè)的某一社會(huì)關(guān)系落入部門(mén)法的調(diào)整范圍時(shí)，就要接受部門(mén)法的調(diào)整。部門(mén)法在制定時(shí)不針對(duì)特定行業(yè)，自然不會(huì)考慮特定行業(yè)的特殊情況，只會(huì)就共同問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，由此可能帶來(lái)以下一些問(wèn)題：一是對(duì)共性問(wèn)題的規(guī)定過(guò)于抽象宏觀，適用于特定行業(yè)時(shí)不具有可操作性；二是對(duì)特定行業(yè)的個(gè)性考慮不夠，部分規(guī)定難以在特定行業(yè)適用；三是可能出現(xiàn)多個(gè)法律對(duì)特定行業(yè)的某一問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致重復(fù)或沖突。因此，修訂電力法時(shí)必須認(rèn)真處理其與部門(mén)法的關(guān)系。處理方式主要有四種：
一是對(duì)部門(mén)法關(guān)于電力行業(yè)的過(guò)于抽象的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。例如，《中華人民共和國(guó)民法典》第1240條規(guī)定，從事高空、高壓、地下挖掘活動(dòng)或者使用高速軌道運(yùn)輸工具造成他人損害的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；但是，能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承擔(dān)責(zé)任。被侵權(quán)人對(duì)損害的發(fā)生有重大過(guò)失的，可以減輕經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任。該條中的“高壓”肯定包括高壓電。但在電力行業(yè)，電壓包括很多等級(jí)，如220伏、380伏、10千伏、220千伏等。具體多少伏以上的電壓屬于高壓民法典沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致可操作性差。對(duì)此電力法應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐將其明確為1千伏以上。
二是基于電力行業(yè)的特殊情況，做出與部門(mén)法不一樣的規(guī)定。例如，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條規(guī)定，為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的。具體到電力行業(yè)，長(zhǎng)距離的架空電力線路通常需要通過(guò)分屬于不同農(nóng)民集體所有的土地，按照前述規(guī)定，可以實(shí)施征收。但由于權(quán)利主體眾多，在實(shí)施過(guò)程中，征收成本會(huì)非常高。考慮到架空電力線路所占土地很少，對(duì)土地所有權(quán)人或使用權(quán)人影響不大，權(quán)利人可以在線路之下繼續(xù)耕作或種植，完全可以不征收，對(duì)受到影響的部分給與適當(dāng)補(bǔ)償即可。對(duì)此，電力法完全可以基于這一行業(yè)特點(diǎn)作出有別于土地管理法的規(guī)定，即架空電力線路不征地。日后在適用時(shí)，電力法的規(guī)定系特別規(guī)定，土地管理法的規(guī)定系一般規(guī)定，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的適用原則，優(yōu)先適用電力法。
三是當(dāng)部門(mén)法對(duì)某一問(wèn)題有規(guī)定時(shí)，電力法基于電力行業(yè)的特性，可以作出另一種并存但不沖突的規(guī)定，做好銜接形成完美閉環(huán)。例如，當(dāng)架空電力線路下的樹(shù)木過(guò)高時(shí)，會(huì)危及電力線路的安全。對(duì)此的處理方法有二：一是采伐，二是修剪。如果采伐，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》第56條規(guī)定，采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。一旦采伐許可證沒(méi)有申請(qǐng)下來(lái)，問(wèn)題就無(wú)法解決。而對(duì)過(guò)高的樹(shù)木進(jìn)行修剪既可以去除對(duì)架空電力線路的危險(xiǎn)，也可以保持樹(shù)木的生態(tài)價(jià)值。對(duì)此，電力法完全可以規(guī)定，當(dāng)架空電力線路下的樹(shù)木危及線路安全時(shí)，樹(shù)木所有權(quán)人或管理人首先應(yīng)當(dāng)對(duì)樹(shù)木進(jìn)行修剪。當(dāng)修剪不能解除危險(xiǎn)時(shí)，縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)樹(shù)木所有權(quán)人或管理人的申請(qǐng)及時(shí)核發(fā)采伐許可證，對(duì)樹(shù)木進(jìn)行采伐。樹(shù)木所有權(quán)人或管理人拒不申請(qǐng)采伐許可證時(shí)，架空電力線路的所有權(quán)人或管理人可以提出申請(qǐng)，對(duì)樹(shù)木進(jìn)行采伐，費(fèi)用由樹(shù)木所有權(quán)人或管理人承擔(dān)。
四是充分借鑒其他領(lǐng)域法的制定經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)制定的領(lǐng)域法越來(lái)越多，如鐵路法、財(cái)稅法、環(huán)境法等。如果其他行業(yè)存在與電力行業(yè)類(lèi)似問(wèn)題且其他領(lǐng)域法已有成熟制度，電力法也可以予以借鑒。當(dāng)然，借鑒時(shí)不能盲從，需要認(rèn)真分析和甄別。例如，《中華人民共和國(guó)民法典》第1240條規(guī)定，從事高空、高壓、地下挖掘活動(dòng)或者使用高速軌道運(yùn)輸工具造成他人損害的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；但是，能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承擔(dān)責(zé)任。被侵權(quán)人對(duì)損害的發(fā)生有重大過(guò)失的，可以減輕經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任。該條規(guī)定的就是一種高度危險(xiǎn)責(zé)任。第1244條同時(shí)規(guī)定，承擔(dān)高度危險(xiǎn)責(zé)任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定，但是行為人有故意或者重大過(guò)失的除外。
那電力法能否對(duì)高壓電造成他人損害規(guī)定限額賠償責(zé)任呢？學(xué)界認(rèn)為實(shí)行限額賠償?shù)睦碛芍饕卸阂皇切袠I(yè)保護(hù)；二是緩和嚴(yán)格責(zé)任（注：嚴(yán)格責(zé)任指行為人只要實(shí)施特定行為并造成損害后果即需承擔(dān)法律責(zé)任，無(wú)論主觀過(guò)錯(cuò)是否存在）。如果高壓電僅是對(duì)個(gè)別人或少部分人造成了損害，畢竟損失有限，適用限額賠償?shù)睦碛刹⒉怀渥恪Ｈ艨紤]電力行業(yè)需要把發(fā)電設(shè)備、輸配電設(shè)備以及用電設(shè)備進(jìn)行連結(jié)，屬于典型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，一個(gè)地方出問(wèn)題，極容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成大面積停電，如一個(gè)城市或一個(gè)省全部停電，最后造成大規(guī)模損失，這種情況下可以采用限額賠償。此外，大面積停電時(shí)既包括高壓電也包括低壓電，但低壓電不適用嚴(yán)格責(zé)任，緩和嚴(yán)格責(zé)任的理由也用不上。如果站在行業(yè)保護(hù)的角度，從損害結(jié)果有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)供電企業(yè)賠償能力的實(shí)情出發(fā)，一旦受害者都要求賠償，可能摧毀該市或該省的電力行業(yè)，因此，對(duì)這種情形造成的損害實(shí)行限額賠償完全有必要。
那該借鑒哪個(gè)法律中的限額賠償制度呢？目前，規(guī)定有限額賠償制度的法律有鐵路法、郵政法和核安全法等?！吨腥A人民共和國(guó)鐵路法》第17條規(guī)定，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)承運(yùn)的貨物、包裹、行李自接受承運(yùn)時(shí)起到交付時(shí)止發(fā)生的滅失、短少、變質(zhì)、污染或者損壞，承擔(dān)賠償責(zé)任。未按保價(jià)運(yùn)輸承運(yùn)的，按照實(shí)際損失賠償，但最高不超過(guò)國(guó)務(wù)院鐵路主管部門(mén)規(guī)定的賠償限額；如果損失是由于鐵路運(yùn)輸企業(yè)的故意或者重大過(guò)失造成的，不適用賠償限額的規(guī)定，按照實(shí)際損失賠償。此條是對(duì)貨物損害賠償限額的規(guī)定。2007年制定的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》第33條對(duì)旅客人身?yè)p害的賠償限額作了規(guī)定，但被國(guó)務(wù)院2012年第682號(hào)令廢止?！吨腥A人民共和國(guó)郵政法》第47條規(guī)定，郵政企業(yè)對(duì)給據(jù)郵件的損失依照下列規(guī)定賠償：未保價(jià)的給據(jù)郵件丟失、損毀或者內(nèi)件短少的，按照實(shí)際損失賠償，但最高賠償額不超過(guò)所收取資費(fèi)的三倍；掛號(hào)信件丟失、損毀的，按照所收取資費(fèi)的三倍予以賠償。易言之，這兩個(gè)法律規(guī)定的限額賠償僅適用于財(cái)產(chǎn)。大面積停電導(dǎo)致的他人損害既包括人身也包括財(cái)產(chǎn)，似乎難以借鑒。
《中華人民共和國(guó)核安全法》第90條規(guī)定，因核事故造成他人人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家核損害責(zé)任制度承擔(dān)賠償責(zé)任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、暴亂等情形造成的除外。《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函〔2007〕64號(hào)）規(guī)定，核電站的營(yíng)運(yùn)者和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)者，對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣；其他營(yíng)運(yùn)者對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。核事故損害的應(yīng)賠總額超過(guò)規(guī)定的最高賠償額的，國(guó)家提供最高限額為8億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償。
核事故造成的損害既包括人身，也包括財(cái)產(chǎn)，還包括環(huán)境，與大面積停電可能會(huì)造成的損害類(lèi)似，因此，大面積停電的限額賠償可以借鑒核事故的限額賠償。考慮到造成城市供電用戶停電的比例是判斷電力安全事故等級(jí)的重要指標(biāo)之一，也可以根據(jù)大面積停電造成的事故等級(jí)——特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故分別規(guī)定一次電力大面積停電的最高賠償限額。
PART 02
協(xié)調(diào)好電力法內(nèi)部各制度之間的關(guān)系
對(duì)電力法中的某些制度，不論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界均存在分歧，有些分歧甚至還很?chē)?yán)重。原因之一在于沒(méi)有統(tǒng)籌考慮多個(gè)制度之間的協(xié)調(diào)，只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林。如果把多個(gè)制度統(tǒng)籌起來(lái)看，就能看出各種觀點(diǎn)的優(yōu)劣。
例如，在有了配電營(yíng)業(yè)區(qū)后，是否可以取消供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度。一個(gè)配電營(yíng)業(yè)區(qū)是否可以設(shè)兩個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。單獨(dú)看，似乎都行，都能找到理由。但與保底義務(wù)制度聯(lián)系起來(lái)，要想讓保底制度落到實(shí)處，就可發(fā)現(xiàn)供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度必須保留。配電營(yíng)業(yè)區(qū)是在供電營(yíng)業(yè)區(qū)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，在一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)增設(shè)一個(gè)配電營(yíng)業(yè)區(qū)后，相當(dāng)于把原來(lái)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)分成了兩個(gè)配電營(yíng)業(yè)區(qū)。其中新設(shè)的配電營(yíng)業(yè)區(qū)可能由民營(yíng)企業(yè)或混合所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)，另一配電營(yíng)業(yè)區(qū)則繼續(xù)由原來(lái)的國(guó)有供電公司經(jīng)營(yíng)。新設(shè)的配電營(yíng)業(yè)區(qū)可能會(huì)經(jīng)營(yíng)得很好，能一直持續(xù)下去，但也有可能經(jīng)營(yíng)不下去。當(dāng)經(jīng)營(yíng)不下去且通過(guò)市場(chǎng)方式也無(wú)法找到繼任者的時(shí)候，就得有人來(lái)保底?？梢猿袚?dān)保底供電服務(wù)的企業(yè)雖然不止電網(wǎng)企業(yè)，具體由誰(shuí)來(lái)保底也需要提前做好分工，不能臨時(shí)抱佛腳。供電營(yíng)業(yè)區(qū)就是一個(gè)現(xiàn)成的很好的制度設(shè)計(jì)。特定供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的國(guó)有供電企業(yè)就是該區(qū)內(nèi)所有配電營(yíng)業(yè)區(qū)的保底義務(wù)人。
關(guān)于配電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)能否設(shè)兩個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題也是如此，從保底制度的角度看就能輕松得出結(jié)論：不可行。配電營(yíng)業(yè)區(qū)的供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)該區(qū)內(nèi)的所有用戶負(fù)有保底供電義務(wù)，如果只有一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，保底服務(wù)義務(wù)就只能是它。如有兩個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)保底服務(wù)義務(wù)就成了問(wèn)題，還得再設(shè)計(jì)諸如雙方協(xié)商、協(xié)商不成由能源管理機(jī)構(gòu)裁決等制度來(lái)解決，導(dǎo)致制度疊床架屋，徒增復(fù)雜性。
PART 03
設(shè)計(jì)好電力法的體系結(jié)構(gòu)
電力法的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)按照電力建設(shè)、電力生產(chǎn)和電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電價(jià)與電費(fèi)、農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電、電力設(shè)施保護(hù)的順序進(jìn)行編排，可以說(shuō)基本上是以電力生產(chǎn)的流程為依據(jù)。在電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)與使用界限分明的時(shí)代，這一結(jié)構(gòu)很好，但在今天卻不再合適。原因之一是隨著新型電力系統(tǒng)的發(fā)展，除了規(guī)劃與建設(shè)相對(duì)獨(dú)立外，源網(wǎng)荷儲(chǔ)已經(jīng)從界限分明走向了一體化。原因之二是在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的計(jì)劃時(shí)代，不存在電力市場(chǎng)，今天雖然是計(jì)劃和市場(chǎng)雙軌運(yùn)行，但電力市場(chǎng)的地位越來(lái)越凸顯，份額越來(lái)越大。原因之三是隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)的推進(jìn)，電力安全越來(lái)越重要，一旦出現(xiàn)大面積停電，后果將非常嚴(yán)重。
電力法之結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)反映這些變化。建議按下列順序安排架構(gòu)：第一章是總則；第二章是電力規(guī)劃與建設(shè)；第三章是電力運(yùn)行，包括電力生產(chǎn)、調(diào)度、輸配、儲(chǔ)能、需求側(cè)響應(yīng)等，體現(xiàn)源網(wǎng)荷儲(chǔ)的一體化；第四章是電力市場(chǎng)和交易；第五章是電力供應(yīng)與使用；第六章是電力安全，包括電力安全性和可靠性、電力設(shè)施保護(hù)、電力應(yīng)急、電力安全事故處置與調(diào)查等；第七章是電力監(jiān)督與管理；第八章是法律責(zé)任；第九章是附則。
上述設(shè)想相較于現(xiàn)有篇章結(jié)構(gòu)，以電力市場(chǎng)和交易取代第五章電價(jià)與電費(fèi)，刪除了第六章農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電。刪除第六章的原因在于該章條文太少，僅有4條，與其他章節(jié)的體量不匹配。此外，農(nóng)村電力的特殊之處越來(lái)越少。對(duì)于的確特殊的地方，相關(guān)內(nèi)容可以放在其他章節(jié)里，如規(guī)劃問(wèn)題可以放在第二章，電力優(yōu)先供應(yīng)問(wèn)題可以放在第五章。因此，刪除原第六章并不等于刪除所有有關(guān)農(nóng)村電力的規(guī)定或完全不對(duì)農(nóng)村電力的特殊之處加以規(guī)定。
