中國儲能網(wǎng)訊：近年來，浙江電力市場持續(xù)通過設(shè)定零售封頂條款，引入風(fēng)險預(yù)警機(jī)制等手段，引導(dǎo)售電公司理性報價、穩(wěn)定用戶用能預(yù)期。青海、山東等地也在積極醞釀類似方案，試圖通過限價制度為競爭性市場“劃定邊界”。當(dāng)前，電力市場改革全面提速、零售側(cè)競爭逐步展開，零售限價在某些階段性條件下確實發(fā)揮了保障用戶權(quán)益、穩(wěn)定市場秩序的積極作用，但也應(yīng)看到，零售限價并非治本之策，其長期存在可能影響價格機(jī)制的有效性與市場活力。應(yīng)當(dāng)通過納入各類競爭主體、豐富交易品類和完善信息披露機(jī)制等方式進(jìn)一步建設(shè)市場，引導(dǎo)零售價格理性回歸、提升零售服務(wù)質(zhì)量，真正推動形成“優(yōu)勝劣汰”的競爭格局。
01
電力零售市場限價的理論基礎(chǔ)
在全球范圍內(nèi)的電力零售市場由計劃壟斷向競爭放開轉(zhuǎn)型的過程中，限價機(jī)制作為公共政策工具被廣泛采用。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架下，價格機(jī)制作為資源配置的核心手段，在完全競爭市場中能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)，即通過價格信號引導(dǎo)生產(chǎn)與消費達(dá)到均衡，最大化社會福利。然而，電力市場尤其是零售環(huán)節(jié)，通常難以滿足完全競爭的基本假設(shè)條件，其本身具有多個市場失靈特征，為價格干預(yù)提供了理論依據(jù)。
首先，由于零售用戶換約成本高、信息不對稱嚴(yán)重、品牌粘性強(qiáng)，容易形成局部市場勢力，出現(xiàn)零售商高價鎖定、消費者剩余受損的情形。其次，電力需求價格彈性低，導(dǎo)致價格上升難以通過抑制需求自動實現(xiàn)均衡。電力用戶，尤其是居民和中小工商用戶，其短期用電剛性強(qiáng)，面臨價格上漲時往往難以有效調(diào)整用能結(jié)構(gòu)或遷移至其他供應(yīng)商，從而在市場波動加劇、批發(fā)價格快速上漲的情況下受到價格沖擊，遭受效率與公平雙重?fù)p失。最后，從動態(tài)角度看，零售市場培育初期的準(zhǔn)入不對稱和定價策略博弈也可能帶來劣幣驅(qū)逐良幣的問題。部分售電商可能通過“掠奪性定價”爭奪客戶、擾亂價格信號，最終導(dǎo)致市場參與者信心喪失、有效供給減少。因此，適當(dāng)?shù)南迌r機(jī)制可作為外部性糾偏和制度穩(wěn)定器，在市場尚不成熟階段維護(hù)定價秩序，保障消費者權(quán)益。
在我國，“電改”不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，更承載著保障民生、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型等多重目標(biāo)。隨著電力零售市場的逐步放開，各類售電主體面向工商業(yè)用戶、居民用戶乃至公共機(jī)構(gòu)提供多樣化套餐服務(wù)，包括固定電價、價差分享、綠色電力合約等。電價成為用戶生產(chǎn)經(jīng)營與生活支出的核心變量之一。若電價水平長期高企，將直接推升制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的用能成本，侵蝕企業(yè)利潤空間，削弱其市場競爭力；同時也可能引發(fā)居民端電費負(fù)擔(dān)加重，特別是對中低收入家庭形成擠壓，影響能源公平與社會穩(wěn)定。因此，零售市場限價在關(guān)鍵環(huán)節(jié)通過制度設(shè)計對市場預(yù)期加以引導(dǎo)、對改革節(jié)奏進(jìn)行把控，是發(fā)揮“有為政府”調(diào)節(jié)功能的重要手段。通過科學(xué)設(shè)定價格上下限，有助于在“抑制市場失靈”與“維持價格信號功能”之間實現(xiàn)平衡，穩(wěn)住終端用戶的用能成本。
02
國際先行經(jīng)驗與得失分析
在全球電力市場化的進(jìn)程中，改革先行者如英國、美國、澳大利亞等的零售市場限價制度均經(jīng)歷了從過渡保護(hù)到放開，再到動態(tài)回調(diào)的螺旋式演進(jìn)路徑。這種“引入—放開—重啟”的周期性調(diào)節(jié)核心邏輯在于：以制度化的價格上限保障消費者權(quán)益、遏制市場勢力濫用，同時為零售市場培育初期的競爭機(jī)制提供穩(wěn)定環(huán)境。
（1）限價概況
英國自1998年零售市場全面放開初期，實施基于成本加成的區(qū)域限價機(jī)制，設(shè)定1.5%利潤率上限，推動居民電價下降13%–17%。2002年認(rèn)為市場競爭已成型，全面放開限價。2016年CMA調(diào)查顯示約50%居民滯留于高價合約，每年多支出電費14億英鎊。2019年重新引入動態(tài)價格上限，每半年調(diào)整一次，設(shè)定1.9%利潤率，首年為用戶節(jié)省電費10億英鎊。2021—2022年能源危機(jī)期間，天然氣批發(fā)價格急劇攀升，電價上限大幅調(diào)整，引發(fā)29家售電公司倒閉，400萬用戶受影響，政府通過財政補(bǔ)貼最終將能源價格漲幅控制在27%。
美國多州在1990年代末開放零售市場。加州1996年要求三大電企將零售價下調(diào)10%并凍結(jié)至2000年，卻直接導(dǎo)致太平洋煤氣電力公司因電力批發(fā)價暴漲300%而破產(chǎn)，全州輪流停電。此后，多數(shù)州轉(zhuǎn)向彈性限價機(jī)制，如德州允許80%燃料成本傳導(dǎo)，加州設(shè)定10.5%凈資產(chǎn)收益率上限，超出部分返還用戶。
澳大利亞自2002年起逐步放開零售市場，初期設(shè)有政府根據(jù)“基準(zhǔn)批發(fā)價+零售成本”核定的“標(biāo)準(zhǔn)零售價”。各州隨著競爭深化在2009—2015年相繼取消限價，但在2017年發(fā)現(xiàn)默認(rèn)用戶電價偏高，零售利潤過厚。2019年，聯(lián)邦政府重新引入“默認(rèn)市場報價”，為住宅和小工商用戶設(shè)置價格上限，使零售電價下降9%，但也使得零售商數(shù)量由32家降至21家，小企業(yè)行業(yè)平均ROE從8%降至5%，生存壓力加大。
（2）制度設(shè)計
從國際實踐看，限價機(jī)制大致可分為三類。
一是成本加成型動態(tài)價格上限機(jī)制，例如英國，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期測算售電成本構(gòu)成，如燃料成本、輸配電費用、環(huán)境義務(wù)與運營支出，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置利潤上限，提升政策透明度與價格可預(yù)測性。
二是利潤區(qū)間返還機(jī)制，如美國加州，通過設(shè)定“合理收益區(qū)間”允許企業(yè)獲得一定回報，但當(dāng)凈資產(chǎn)收益率（ROE）超過一定限制時，自動觸發(fā)超額利潤返還。這種機(jī)制兼顧了成本控制與效率激勵，有效地保護(hù)了消費者利益，是價格—利潤聯(lián)動的典型實踐。
三是參考電價機(jī)制，如澳大利亞，每年核定“合理成本+合理利潤”來制定標(biāo)準(zhǔn)零售價格，為不主動換約用戶提供價格“天花板”，在保障消費者權(quán)益同時，保留競爭空間。
從監(jiān)管彈性看，美國與澳大利亞機(jī)制相對更加市場化，鼓勵供應(yīng)商在價格區(qū)間內(nèi)靈活競爭；而英國機(jī)制強(qiáng)調(diào)保護(hù)功能，價格管制屬性更強(qiáng)。
（3）經(jīng)驗與反思
盡管限價政策在階段性目標(biāo)實現(xiàn)上有效，但其副作用亦值得警惕：一方面，在能源價格劇烈波動時，剛性限價可能阻斷成本傳導(dǎo)路徑，使零售商因利潤空間壓縮而集中退市，引發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)營風(fēng)險，甚至導(dǎo)致電力斷供危機(jī)。另一方面，長期限價抑制價格分化，可能弱化競爭活力、阻礙市場機(jī)制發(fā)育，使市場份額向大型企業(yè)集中，限價后的電價趨同也壓縮了用戶主動換約的激勵。
國際經(jīng)驗啟示我們，零售限價應(yīng)是階段性調(diào)節(jié)工具，而非永久性干預(yù)措施。其設(shè)計需遵循“彈性調(diào)整+預(yù)期明確+適時退出”的原則，既防止初期市場失序，又不抑制長期競爭機(jī)制的成長。
03
我國零售限價探索的前沿動向
（1）浙江經(jīng)驗
浙江作為電改先行省份，自2015年新一輪電改啟動以來為全國電改的探索提供過不少思路和參考，在零售限價方面逐步實踐出一套“封頂條款+風(fēng)險預(yù)警”的特色制度。2023年12月12日，浙江省發(fā)改委、省能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2024年度浙江省電力市場化交易相關(guān)工作的通知》，通知明確為固定價格的零售電量套餐綁定一個市場封頂價，用戶在簽訂套餐合約時若勾選了封頂條款，在最終結(jié)算時將支付套餐價格和封頂價格的低值。封頂價格每月調(diào)整，具體計算公式為（年度交易均價×0.8+月度交易均價×0.2）（1+X），其中X為上浮系數(shù)（X最大為0.6）。例如，某用戶與售電公司簽約了固定價格為0.46元/千瓦時的零售套餐，2023年2月市場封頂價為0.459元/千瓦時，則按后者結(jié)算；若3月份市場封頂價格為0.463元/千瓦時，則按套餐價0.46元/千瓦時結(jié)算。此種設(shè)計有利于進(jìn)一步增加用戶的知情權(quán)、選擇權(quán)，在保證售電公司合理收益的基礎(chǔ)上，使用戶電價就低不就商，權(quán)益得到有效保障。對于售電公司，也能夠引導(dǎo)其理性定價，有序參與市場競爭。
此種政策調(diào)整引發(fā)了業(yè)內(nèi)熱議，不同主體對其有不同解讀。有觀點認(rèn)為該機(jī)制將順價模式改回了價差傳導(dǎo)，可能削弱零售市場與批發(fā)現(xiàn)貨市場的價格銜接；也有聲音表達(dá)了封頂價格對售電商盈利和生存空間可能造成擠壓的擔(dān)憂。但總體來看，改革需要動態(tài)調(diào)整，尤其是在煤電聯(lián)動滯后、電力現(xiàn)貨尚未完全啟動背景下，保用戶、穩(wěn)預(yù)期是工作重點。浙江通過價格邊界和風(fēng)險提示制度實現(xiàn)了對市場的有效引導(dǎo)，在中小企業(yè)眾多、電價敏感性高的市場現(xiàn)狀下體現(xiàn)了政策的“公共服務(wù)導(dǎo)向”，為后續(xù)改革機(jī)制的引入和落地打下了堅實基礎(chǔ)。
（2）青海實踐
青海作為西部省份，在電力市場化改革中穩(wěn)步推進(jìn)，近年來也在探索適應(yīng)本地市場結(jié)構(gòu)和用戶特征的零售限價制度。2025年4月，青海電力市場管理委員會發(fā)布關(guān)于征求《青海省2025年電力零售市場零售套餐限價方案（征求意見稿）》意見建議的通知，提出了針對不同套餐類型設(shè)置價格上下限的限價框架，意在引導(dǎo)市場理性競爭、穩(wěn)定用戶預(yù)期、增強(qiáng)終端用電成本的可控性。對于固定服務(wù)費率套餐，規(guī)定2025年價格下限為0元/兆瓦時、上限為20元/兆瓦時；而對于更為市場化的固定價格+價差分成套餐，則根據(jù)2024年青海省批發(fā)市場平均交易價303元/兆瓦時，設(shè)置其零售電價區(qū)間為260元/兆瓦時（下浮15%）至350元/兆瓦時（上浮15%），確保價格機(jī)制既可反映市場波動，又有穩(wěn)定區(qū)間緩沖劇烈漲跌。特別值得注意的是，青海在綠色電力和普惠保障方面同步發(fā)力。綠色套餐延續(xù)了固定服務(wù)費率設(shè)計，設(shè)置為0–20元/兆瓦時區(qū)間，體現(xiàn)了政府在引導(dǎo)可再生能源消費上的政策導(dǎo)向。而微利套餐則對小微企業(yè)用戶實行普惠性支持，將費率壓縮在0–3元/兆瓦時之間。
總體來看，青海此次限價政策方案以“結(jié)構(gòu)清晰、分類施策、兼顧效率與公平”為特點，回應(yīng)了當(dāng)前市場中價格波動幅度加大、用戶價格敏感性增強(qiáng)的現(xiàn)實背景。在現(xiàn)階段電力現(xiàn)貨市場尚未全面啟動、電價傳導(dǎo)機(jī)制仍在完善的情況下，此類政策嘗試體現(xiàn)出政府在“防劇烈波動、保底線公平、促機(jī)制過渡”三方面的取向。未來，隨著現(xiàn)貨價格形成機(jī)制的進(jìn)一步落地，這類限價政策也有望逐步與市場化定價邏輯實現(xiàn)更緊密對接。
04
政策啟示
從國際經(jīng)驗與本土探索來看，零售限價機(jī)制本質(zhì)上是一種階段性調(diào)節(jié)工具，主要在電力市場轉(zhuǎn)軌期、競爭尚不充分時發(fā)揮定價兜底與行為規(guī)范的功能。在當(dāng)前我國電力市場改革不斷深化、電力現(xiàn)貨試點穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，限價制度對于穩(wěn)定終端用電預(yù)期、引導(dǎo)理性競爭行為仍具有現(xiàn)實意義。尤其是在售電主體結(jié)構(gòu)尚未多元化、用戶自主換約比例偏低、價格波動對中小用戶沖擊較大的情況下，適當(dāng)?shù)膬r格干預(yù)有助于平衡效率與公平，增強(qiáng)社會對市場化改革的信心。
但應(yīng)看到，限價機(jī)制并非越嚴(yán)越好，更不能演變?yōu)閴褐剖袌龌盍Φ拈L期行政工具。在我國當(dāng)前批發(fā)價格逐步反映邊際成本、零售市場逐漸形成價差競爭格局的基礎(chǔ)上，限價政策應(yīng)更多承擔(dān)“保底線、穩(wěn)預(yù)期”的角色，而非替代市場發(fā)現(xiàn)價格的功能。這要求在設(shè)計價格上限時，兼顧售電企業(yè)正常運營所需的合理利潤空間，防止“利潤擠壓”效應(yīng)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)主體退出、市場服務(wù)能力下降。同時，要為差異化定價和多元化合約提供制度空間，讓價格機(jī)制成為激勵企業(yè)創(chuàng)新、引導(dǎo)用戶理性決策的重要抓手。
此外，伴隨我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和電力系統(tǒng)運行方式的深刻變革，傳統(tǒng)靜態(tài)限價模式已難以應(yīng)對日益頻繁的價格波動和結(jié)構(gòu)性供需錯配問題。應(yīng)當(dāng)充分借鑒國外經(jīng)驗，推動構(gòu)建包括燃料成本聯(lián)動、批發(fā)市場均價浮動、風(fēng)險預(yù)警信號反饋等在內(nèi)的動態(tài)機(jī)制。尤其在新能源出力不穩(wěn)定、區(qū)域負(fù)荷差異顯著、天氣等外部變量顯著增強(qiáng)的背景下，限價機(jī)制本身也要具備“隨行就市”的彈性，增強(qiáng)制度本身的抗沖擊能力。
更為關(guān)鍵的是，零售限價亦應(yīng)明確階段性定位與退出路徑。在我國現(xiàn)貨市場尚未全面鋪開、用戶側(cè)響應(yīng)機(jī)制尚不健全的階段，可以通過限價機(jī)制托底定價秩序；但隨著市場制度日趨完善，應(yīng)結(jié)合用戶換約率提升、價格信息透明度增強(qiáng)等進(jìn)程，逐步淡化限價政策的市場影響，推動其從“兜底干預(yù)”有序轉(zhuǎn)向“事后監(jiān)管”。同時，要強(qiáng)化對售電行為的常態(tài)化監(jiān)測，防止頭部企業(yè)濫用市場地位，確保放開后的市場仍具備足夠的可競爭性與服務(wù)多樣性。
簡言之，電力零售限價政策的關(guān)鍵，在于找到市場機(jī)制與公共利益之間的平衡點。唯有動態(tài)調(diào)整、合理預(yù)期與制度性退出相結(jié)合，才能真正實現(xiàn)以限促放、以管促建，為我國電力市場高質(zhì)量發(fā)展夯實制度基礎(chǔ)。
