中國儲能網(wǎng)訊：“深圳的電價(jià)太貴了，不僅遠(yuǎn)高于全國平均水平，也高于長江三角洲，高于上海，堪比香港。深圳不改不行了。”2014年12月26日，深圳市發(fā)改委價(jià)格處副處長譚茂芹對財(cái)新記者說。
此時(shí)下午2點(diǎn)剛過，譚茂芹匆匆吃過中午飯，正準(zhǔn)備趕去參加深圳輸配電價(jià)改革會議。這是她這一天里的第二場關(guān)于電價(jià)改革的會議。根據(jù)國家能源局2013年的監(jiān)管報(bào)告，深圳平均銷售電價(jià)為每千瓦時(shí)0.792元，商業(yè)企業(yè)的電價(jià)高到每千瓦時(shí)1元以上。
比譚茂芹更著急解決電價(jià)問題的是深圳市市長許勤。深圳早年的競爭優(yōu)勢已經(jīng)所剩無幾，居高不下的電價(jià)成為發(fā)展阻礙。此時(shí)恰逢中國重啟停滯多年的電力改革，深圳再次被推到改革前沿。這一次要做的是被業(yè)內(nèi)公認(rèn)最難、改了12年都未能推動(dòng)的電價(jià)改革。
2002年，國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》（即一般所稱的“5號文件”），啟動(dòng)電改，目標(biāo)是通過拆分當(dāng)時(shí)廠網(wǎng)一體的國家電力公司，打破壟斷，引入競爭，最終實(shí)現(xiàn)由市場形成電價(jià)。其后，國家電力公司被拆分成國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及華能等五大國有發(fā)電集團(tuán)。但在完成了廠網(wǎng)分開第一步后，中國的電力改革就漸行漸緩，至2008年陷入停滯，主輔分離改革至今未能完成，輸配分離則未及展開便飽受爭議。
電力從生產(chǎn)到銷售，分為發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)。初步改革之后，中國在發(fā)電側(cè)已形成競爭局面，終端消費(fèi)市場亦是由眾多企業(yè)和個(gè)人構(gòu)成，但中間的送電（包括長距離輸送和城市配送）以及售電環(huán)節(jié)均由電網(wǎng)公司壟斷，電網(wǎng)是惟一的買家和賣家，也因此，政府只能對電價(jià)高度管制，電力市場遠(yuǎn)未形成。
2014年10月，國家發(fā)改委提出深圳“先行一步”，進(jìn)行輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，即通過核定和監(jiān)管電網(wǎng)成本來確定輸配電價(jià)，也即過網(wǎng)費(fèi)。
在自2012年重啟的新一輪電改中，一個(gè)普遍的共識是：只有在厘清輸配電資產(chǎn)的情況下核定輸配電價(jià)，使居于壟斷地位的電網(wǎng)公司的經(jīng)營模式從收取購售電差價(jià)向收取過網(wǎng)費(fèi)轉(zhuǎn)變，才能打開電改突破口。這是推進(jìn)電力市場化改革的關(guān)鍵一步。下一步用戶直購電試點(diǎn)、競價(jià)上網(wǎng)、聯(lián)動(dòng)形成銷售電價(jià)支付、開放輸配電網(wǎng)、允許獨(dú)立售電商參與競爭等改革，均要以此為前提。
“這只是萬里長征的第一步。接下來要放開電力市場，讓用戶和電廠直接交易形成電力市場價(jià)格?！边@已經(jīng)在參與深圳電改的上下層達(dá)成了共識。此外，深圳之后，國家發(fā)改委也已批準(zhǔn)蒙西展開類似試點(diǎn)，接下來是南方電網(wǎng)，最后會推向全國。在改革后，電網(wǎng)將不再是電力壟斷買家和賣家的角色，而會成為一條“高速公路”，使用者只需根據(jù)使用情況支付過網(wǎng)費(fèi)即可。
這是理想的場景。從第一步走到最后一步，仍然路途遙遠(yuǎn)。中國的電網(wǎng)不僅壟斷，且資產(chǎn)龐雜。以國家電網(wǎng)為例，這些年來因投資缺乏約束，已發(fā)展成一個(gè)跨越金融、制造、礦業(yè)、地產(chǎn)等多領(lǐng)域、總資產(chǎn)2.57萬億元的超級帝國。要核定其資產(chǎn)并嚴(yán)格監(jiān)管成本談何容易。
中國努力了12年，一直未能確立一套合理的輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及核定方法?！吧钲谠趺锤模芨牡侥囊徊?，全國都在看?！倍辔浑娏I(yè)內(nèi)人士在接受財(cái)新記者采訪時(shí)表示，深圳電改最大的意義就在于摸索“在壟斷資產(chǎn)下怎么改革”。
1月15日，國家發(fā)改委批復(fù)深圳改革試點(diǎn)首個(gè)監(jiān)管周期（2015年-2017年）電網(wǎng)輸配電準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)，三年深圳市電網(wǎng)平均輸配電價(jià)分別為每千瓦時(shí)0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年的0.1558元下降了1分多錢。
1分看似不多，若以深圳2013年全年用電量802億千瓦時(shí)計(jì)，相當(dāng)于電網(wǎng)公司少收入8億元。國家發(fā)改委并要求，降下來的輸配電價(jià)將最終傳導(dǎo)到銷售電價(jià)，讓用戶享受到電價(jià)降低的好處。
降低電價(jià)，特別是降低工商業(yè)用電價(jià)格，是推動(dòng)深圳參與電改的初衷。但從財(cái)新記者的調(diào)查了解看，即使在深圳這樣一個(gè)電力結(jié)構(gòu)簡單、資產(chǎn)邊界相對清楚的電網(wǎng)體系下，這一步也相當(dāng)不容易，且話事各方對個(gè)中做法爭議不小。
降電價(jià)不是終級目標(biāo)。在業(yè)內(nèi)看來，比降電價(jià)更重要的，是能否通過深圳的實(shí)踐摸索出一套方法，將電價(jià)這本糊涂賬算清楚，把各種交叉補(bǔ)貼和其他灰色地帶陽光化。當(dāng)然，最重要的還是下一步如何放開和建立獨(dú)立的電力市場。
為什么是深圳
在譚茂芹的工作桌上，放著國家發(fā)改委書面轉(zhuǎn)來的媒體采訪回復(fù)。兩頁紙被深圳市發(fā)改委機(jī)關(guān)黨委書記彭鴻林密密麻麻修改過，遣詞造句反復(fù)斟酌。其中一段關(guān)于深圳20年前電價(jià)改革127字的簡介，被國家發(fā)改委方面刪掉了。盡管選中深圳試點(diǎn)的原因之一，便是基于深圳1988年以來在電價(jià)管理機(jī)制上的探索，但新一輪電改方向與當(dāng)年深圳電價(jià)改革并不完全一致，重提舊事已顯不合時(shí)宜。
過去20年，深圳經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)特區(qū)最初大膽超前的電價(jià)改革，也經(jīng)歷了后來“特區(qū)不再特”“帶著枷鎖跳舞”的無奈。
深圳成為國內(nèi)首個(gè)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)城市，并不讓人意外。南方電網(wǎng)董事長趙建國向財(cái)新記者總結(jié)了深圳三大優(yōu)勢：一是改革開放地區(qū)；二是經(jīng)濟(jì)水平較高；三是緊鄰香港，與國際接軌。
當(dāng)然，更重要的是從中央到地方，各方意愿合力才促成這次試點(diǎn)改革。“深圳想改，廣東不同意，改不了；南網(wǎng)不想改，也改不了?！?
負(fù)責(zé)廣東、廣西、貴州、云南和海南五省區(qū)的南方電網(wǎng)，成立之初便承擔(dān)著改革實(shí)驗(yàn)田的使命。南方電網(wǎng)在給財(cái)新記者的回復(fù)中表示，公司一直全力支持和配合中國的電力體制改革。2012年底，趙建國找到國家發(fā)改委和廣東省發(fā)改委，提出對深圳進(jìn)行輸配電價(jià)試點(diǎn)改革。“我們也有這個(gè)想法，可謂是一拍即合?！睆V東省發(fā)改委資源價(jià)格管理處處長李群智說。此時(shí)正值新一屆領(lǐng)導(dǎo)人重提電改，并要求國家發(fā)改委和國家能源局著手研究進(jìn)一步深化電力體制改革的方案。各方達(dá)成共識，以試點(diǎn)形式，針對深圳供電局的成本結(jié)構(gòu)進(jìn)行摸底。
深圳電網(wǎng)被認(rèn)為是一個(gè)“容易改”也“容易管”的電網(wǎng)。
深圳緊隨北京、上海、蘇州之后，是全國第四大城市電網(wǎng)，但電網(wǎng)結(jié)構(gòu)簡單，網(wǎng)內(nèi)只有兩條50萬伏的外送線路（一條運(yùn)行，一條在建），其他都是220千伏以下的城市配電網(wǎng)。深圳總面積1952.84平方公里，全部為城區(qū)，沒有郊縣，沒有農(nóng)網(wǎng)的包袱。深圳電網(wǎng)不僅架構(gòu)簡單，主輔分離也完成得比較徹底，沒有什么三產(chǎn)，有效資產(chǎn)達(dá)到93%，這大大降低了監(jiān)管的難度和成本。
這也是此次試點(diǎn)被部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為不夠有代表性的原因。對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，電網(wǎng)越大，架構(gòu)越復(fù)雜，資產(chǎn)越龐雜，就越難以有效監(jiān)管。輸配電成本到底是多少？有無虛增？電網(wǎng)公司在輸配電中是否賺錢？沒人能說得清。因?yàn)闆]有人能真正搞清電網(wǎng)是否把不應(yīng)該納入的成本也攤進(jìn)去了，這直接涉及電網(wǎng)公司的資產(chǎn)界定、投資效率、折舊速率等一系列問題。這些財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以電網(wǎng)公司上報(bào)為主。電監(jiān)會過去在抽查中發(fā)現(xiàn)過不少問題，卻難以徹底清查。
在此之前，深圳已進(jìn)行過一系列電價(jià)改革探索，并取得成效。深圳從2007年就對標(biāo)香港中華電力，學(xué)習(xí)其先進(jìn)的電價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)，建立了定額成本、定額利潤、定額線電損率、電價(jià)調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金等機(jī)制，并在全國率先推出峰谷電價(jià)、冰蓄冷電價(jià)、高可靠電價(jià)、按電壓等級和用電效率區(qū)分電價(jià)等做法。2012年又從廣東電網(wǎng)獨(dú)立出來，成立了獨(dú)立法人的公司。在這些成果基礎(chǔ)上推進(jìn)輸配電價(jià)試點(diǎn)改革，要容易許多。
南方電網(wǎng)力推深圳試點(diǎn)改革，希望摸索出一套給電網(wǎng)定價(jià)的基本規(guī)則。2008年，南方電網(wǎng)曾籌劃上市，當(dāng)時(shí)遇到的最大障礙便是輸配成本問題：投資者需要在一個(gè)透明、清楚、穩(wěn)定的定價(jià)機(jī)制下對公司估值和計(jì)算資本回報(bào)。但在電網(wǎng)改革方向不明確的情況下，沒有價(jià)格形成機(jī)制，也沒有形成正常調(diào)節(jié)機(jī)制，都是政府說了算，南方電網(wǎng)沒法向投資者解釋自己的模式。上市后來擱置。
一位投資人士認(rèn)為，深圳的定價(jià)規(guī)則和收益模式明確之后，電網(wǎng)公司的上市就可以重新提上日程了。上市將有助于電網(wǎng)信息的公開透明，并強(qiáng)化對電網(wǎng)成本和投資的監(jiān)管。
此次深圳輸配電價(jià)改革發(fā)端于深圳過往實(shí)踐，在深圳、廣東、南方電網(wǎng)和國家發(fā)改委不謀而合下，最后發(fā)展成由國家發(fā)改委一竿子插到底的改革試點(diǎn)。
高電價(jià)焦慮
最直接的動(dòng)力，還是來自當(dāng)?shù)卣?
深圳長年為高電價(jià)所苦。隨著國內(nèi)其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，深圳逐漸失去區(qū)位優(yōu)勢，制造企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移，地方的降電價(jià)訴求越來越迫切?！昂蛣偢母镩_放的時(shí)候沒法比，現(xiàn)在電價(jià)這么貴，企業(yè)也覺得劃不來。深圳市長許勤很想降電價(jià)，這是直接動(dòng)因?！睆V東省發(fā)改委的一位官員表示。
目前深圳一年的用電量約為800億千瓦時(shí)，其中21%為居民用電、66%為工業(yè)用電、13%是商業(yè)用電，平均銷售電價(jià)0.792元。
深圳電價(jià)高首先是由地理位置和氣候決定。資源匱乏的深圳，解決用電問題主要依靠從市外引入：或者從廣東省網(wǎng)買電，或者在本地建電廠，但電廠所需的煤炭、液化天然氣、核燃料等能源仍需從外部購入。深圳經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，使得多年來電力供不應(yīng)求，加之深圳夏天大量使用空調(diào)，峰谷差異大，為應(yīng)付高峰需求也需配備更多的備用電廠。
縱觀深圳此前多次圍繞電力所做的改革，包括改革初期吸引電力投資的舉措，以及1994年啟動(dòng)電價(jià)調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金，以“資金池”平衡高低電價(jià)對深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約問題，都是為了面對一個(gè)終極問題：高電價(jià)。
作為一個(gè)因改革而生的城市，深圳曾獲得相當(dāng)大的自主權(quán)，其中就包括電價(jià)方面的定價(jià)權(quán)和調(diào)度權(quán)。深圳在1989年、1993年和1999年做過三次電價(jià)改革，許多改革舉措現(xiàn)在來看都很超前，其中就包括對輸配電網(wǎng)資產(chǎn)成本的核算、建立電價(jià)調(diào)節(jié)基金等。
為了推動(dòng)深圳1989年開始的電價(jià)改革，廣東省物價(jià)局、廣東省經(jīng)委在1988年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深圳市實(shí)行電價(jià)改革的批復(fù)》，同意自1989年起，深圳市政府物價(jià)部門對電價(jià)自主管理，實(shí)行不同于省的電價(jià)體系，這使得深圳市政府獲得了區(qū)域內(nèi)電廠的上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)以及電價(jià)調(diào)節(jié)基金的管理權(quán)限。
2002年左右，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基視察深圳時(shí)曾提過三點(diǎn)意見，其中之一就是深圳營商成本太高。朱镕基提醒：“香港是世界上綜合成本最高的地區(qū)之一，香港的今天可能就是深圳的明天?！?
彼時(shí)，珠三角工商業(yè)平均電價(jià)每千瓦時(shí)比長江三角洲高0.1元。
一邊是深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢不再凸顯，另一邊是其他地方為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，競相推出優(yōu)惠政策，深圳壓力很大。2002年-2003年，深圳曾運(yùn)用電價(jià)自主管理權(quán)，連續(xù)五次調(diào)降銷售電價(jià)，試圖減輕工商企業(yè)和居民的用電負(fù)擔(dān)，平均降幅達(dá)到12%。降價(jià)空間來自調(diào)低上網(wǎng)電價(jià)、降低線損率等方面。其時(shí)，深圳從省網(wǎng)購買電量的占比只有30%，大部分用電來源于本地電廠。即便這樣，深圳電價(jià)水平仍然高于長三角地區(qū)，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均電價(jià)。當(dāng)時(shí)上海平均電價(jià)是0.56元/千瓦時(shí)，深圳平均電價(jià)則達(dá)0.7155元/千瓦時(shí)。
深圳在2003年開始推行高可靠性電價(jià)政策，并對部分流通業(yè)用戶實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠。但在此后國家發(fā)改委和國家電監(jiān)會針對全國的電價(jià)違規(guī)全面清理中，深圳的這一做法被認(rèn)為“違規(guī)”超出了地方政府的價(jià)格管理權(quán)限，電價(jià)定價(jià)權(quán)限隨后被上收至國家和廣東省。深圳供電局也得到南方電網(wǎng)通知，價(jià)格管理歸屬廣東省發(fā)改委，“不需要再聽深圳發(fā)改委的”。即便如此，深圳市政府還在燃料價(jià)格上漲最猛的2007年-2009年間，使用過以前年度形成的電價(jià)調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金，對燃油燃?xì)怆姀S高峰發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼。
在廣東省發(fā)改委資源價(jià)格管理處處長李群智看來，深圳幾次電價(jià)改革的最主要貢獻(xiàn)，就是對高需求用電和普通需求用電進(jìn)行了分類，實(shí)行階梯電價(jià)，用電越多電價(jià)越便宜，鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)。大量用電每千伏安超過250千瓦時(shí)、高需量用電每千伏安超過400千瓦時(shí)，電價(jià)每千瓦時(shí)遞減2分。
在2004年及以后的歷次電價(jià)調(diào)整中，盡管深圳不再擁有地方電價(jià)定價(jià)權(quán)，但其上述獨(dú)立的電價(jià)結(jié)構(gòu)體系和分類得以保留?！吧钲谏鲜鲞@種電價(jià)定價(jià)方式比較合理，代表了中國未來電價(jià)管理目標(biāo)和方向?！崩钊褐窃u價(jià)說。
2004年之后，深圳失去的還有調(diào)度權(quán)。南方電網(wǎng)成立之后直到2013年，深圳電網(wǎng)的調(diào)度就歸屬廣東省省網(wǎng)管轄，用哪里的電不用哪里的電由省網(wǎng)說了算。深圳只能坐視電價(jià)高企。
這九年間，深圳用電結(jié)構(gòu)也發(fā)生顛覆性的變化。2004年前，深圳70%的電從本地電廠采購，30%外購；現(xiàn)在外購比例達(dá)到了70%，本地電廠的變成30%。這些外購電由省網(wǎng)躉售給深圳電網(wǎng)，售價(jià)約為0.71元。
2003年，深圳從省網(wǎng)躉售的價(jià)格不到0.4元，十年間漲了超過0.3元。對深圳而言，這0.71元的高價(jià)外購電正是當(dāng)下深圳高電價(jià)之源。
7毛1的深圳與廣東之爭
“深圳承擔(dān)了幾乎整個(gè)廣東不發(fā)達(dá)地區(qū)的交叉補(bǔ)貼?！币晃簧钲谑姓墓賳T對財(cái)新記者稱。他舉了一系列的數(shù)據(jù)來證明上述論斷。
第一組數(shù)據(jù)是上網(wǎng)電價(jià)，即電網(wǎng)購電的成本。2013年，南方電網(wǎng)整體的平均上網(wǎng)電價(jià)是每千瓦時(shí)0.424元，廣東省是0.519元，廣州市是0.564元，深圳為0.658元，是全省最高。
但深圳的平均終端銷售電價(jià)為0.792元，以價(jià)差計(jì)算的輸配環(huán)節(jié)電價(jià)才0.134元；整個(gè)廣東省電網(wǎng)平均銷售電價(jià)0.722元，平均輸配電價(jià)是0.202元，其中廣州的輸配環(huán)節(jié)電價(jià)為0.232元，廣西電網(wǎng)公司0.170元，海南電網(wǎng)公司0.280元，貴州電網(wǎng)公司0.168元，云南電網(wǎng)公司是0.175元。
從這幾組數(shù)據(jù)看，深圳在廣東省網(wǎng)中購電成本最高，但在輸配環(huán)節(jié)賺到的價(jià)差最少；在廣東省的總電量中占比不到七分之一，卻貢獻(xiàn)了最多的利潤——相當(dāng)于廣東省電網(wǎng)40%的利潤。
這種“不公”，在2012年廣州的躉售價(jià)格公布后更為凸顯。
自1988年以來，廣東省對深圳實(shí)行躉售電價(jià)，即廣東電網(wǎng)賣給深圳的電量獨(dú)立核算。直到2012年前，全廣東只對深圳一個(gè)城市推行躉售電價(jià)。“只知道省網(wǎng)賣給深圳的躉售價(jià)很高，但沒可比性，不知道高多少，也就認(rèn)了?！币恢钡?012年，深圳供電局、廣州供電局從廣東電網(wǎng)中獨(dú)立出來。廣州和深圳一樣，開始實(shí)施躉售電價(jià)，深圳才發(fā)現(xiàn)“相差那么多”——2013年，廣州躉售電價(jià)為0.56元/千瓦時(shí)，深圳躉售電價(jià)為0.66元/千瓦時(shí)，兩者價(jià)差高達(dá)每千瓦時(shí)0.1元，對應(yīng)該年廣東平均上網(wǎng)電價(jià)只有0.52元/千瓦時(shí)。
為什么會出現(xiàn)這樣的區(qū)別？躉售電價(jià)是一種“劫富濟(jì)貧”的安排，高出廣東省平均上網(wǎng)電價(jià)的部分，實(shí)際上是發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“扶貧”補(bǔ)貼。早在2003年，就有業(yè)內(nèi)人士指出，深圳電價(jià)問題應(yīng)納入整個(gè)珠三角板塊來看。決定深圳電價(jià)高的因素不僅僅是成本問題，而是體制問題。其中一個(gè)主要原因是深圳以較高的省網(wǎng)躉售電價(jià)，承擔(dān)了對粵西、粵北地區(qū)的交叉補(bǔ)貼。
對這部分交叉補(bǔ)貼，深圳曾向中央建議，由深圳每年從市政府財(cái)政中拿出60億元作為區(qū)域性交叉補(bǔ)貼的替代，來支持粵西、粵北地區(qū)的發(fā)展?！熬筒灰獜碾妰r(jià)里補(bǔ)了，因?yàn)槟蔷褪抢习傩赵谔湾X補(bǔ)?！鄙钲诟辉缚吹降氖怯纱送聘吖ど唐髽I(yè)電價(jià)，進(jìn)而影響深圳地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭優(yōu)勢。這個(gè)方案并未被采納。
補(bǔ)貼由暗翻明
補(bǔ)貼由暗翻明，正是在深圳電改中要解決的問題之一。明晰成本結(jié)構(gòu)，將過去一本糊涂賬的交叉補(bǔ)貼由暗翻明。
一位投資業(yè)內(nèi)資深人士表示，電價(jià)改革的目的就是要厘清電網(wǎng)的兩個(gè)功能和身份。一是作為公用事業(yè)的部分，要有清晰的定價(jià)公式；二是對承擔(dān)一部分因?yàn)樘峁┗A(chǔ)服務(wù)、社會責(zé)任導(dǎo)致的虧損，這部分賬要單獨(dú)算清楚，財(cái)政獨(dú)立，先交后返，或者通過政府購買服務(wù)的方式體現(xiàn)。不能像現(xiàn)在這樣，兩個(gè)功能都在一鍋粥里。
“過去，交叉補(bǔ)貼就像一個(gè)坑，什么都可以往里填，誰也說不清，誰補(bǔ)貼了誰、補(bǔ)貼了多少?！币晃粐野l(fā)改委人士指出，電力系統(tǒng)有很多遺留問題，以前缺電的時(shí)候搞集資辦電、招商引資，現(xiàn)在一些電廠成了空殼，有的是污染嚴(yán)重被關(guān)掉的，有的是老國企不能裁員，雖然不運(yùn)行了還要給職工照常發(fā)工資，讓大的發(fā)電公司養(yǎng)著。“這些形形色色的由保障制度不完善或者基礎(chǔ)治理機(jī)制不完善造成的問題，都要由國家兜起來，最終都會進(jìn)到電價(jià)里。從理論角度來說，這么做肯定是不合理，但是從社會穩(wěn)定角度上看能不給嗎？”
除了前述給貧困地區(qū)的補(bǔ)貼，交叉補(bǔ)貼還包括高電壓補(bǔ)貼低電壓，以及工商業(yè)用戶補(bǔ)貼居民用戶的部分。國外的電價(jià)，一般是工業(yè)電價(jià)低而居民電價(jià)高。中國正相反。從市場角度來看，同樣是架一條線，接入一戶居民和接入一家工廠獲得的收益完全不同。對電網(wǎng)公司來說，工廠耗電量大，要求的電壓等級高，相應(yīng)的輸配成本低，輸配電價(jià)可相對便宜；而居民用電耗電少，電壓等級低，輸配成本高，應(yīng)承擔(dān)更高輸配電價(jià)。但國內(nèi)電價(jià)的制定邏輯主要是從“維穩(wěn)”角度考慮，對居民用電實(shí)行政府嚴(yán)格管制的低電價(jià)，這部分損失由提高工業(yè)用電價(jià)格來補(bǔ)。但以全國而論，居民用電所占比例只有不到15%，而工業(yè)用電高達(dá)75%，另有10%為商業(yè)用電。各地居民用電和工商業(yè)用電價(jià)差從幾分錢到幾毛錢不等，其中有多少實(shí)際用于交叉補(bǔ)貼，一直受到業(yè)界質(zhì)疑。
此外，富裕省對窮困省、城市與城市、城市與農(nóng)村，也都存在著各種不同形式的交叉補(bǔ)貼。國家的、企業(yè)的，各種說不清的費(fèi)用都用交叉補(bǔ)貼來交代。電價(jià)就此成了一本糊涂賬。
在前述發(fā)改委人士看來，合理的交叉補(bǔ)貼是存在的，但是電網(wǎng)公司必然會利用交叉補(bǔ)貼的“空子”，給自己多算點(diǎn)成本。“這是毫無疑問的，自己報(bào)賬，內(nèi)部控制，而且因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ，一度電多算一兩分簡直太正常了?！彼f，“這次在深圳要做的，就是把賬算清楚，再把以后補(bǔ)貼的規(guī)則定清楚。按照目前居民、農(nóng)業(yè)這些需要政府承擔(dān)的算下來，大概需要多少錢，這些錢可以由財(cái)政出，也可以在整個(gè)輸配電價(jià)里單設(shè)一塊交叉補(bǔ)貼的基金?！?
深圳方面愿意看到將交叉補(bǔ)貼公開透明化?！斑@個(gè)7毛1里面，有多少是深圳負(fù)擔(dān)東西兩翼的交叉補(bǔ)貼，多少是省網(wǎng)網(wǎng)費(fèi)，多少是平均上網(wǎng)電價(jià)，都算清楚，把暗補(bǔ)變成明補(bǔ)?！鄙钲谑邪l(fā)改委人士直言，成本核出來后就清楚了，深圳電網(wǎng)的管理效率是最高的，卻因?yàn)榻徊嫜a(bǔ)貼分?jǐn)偭苏麄€(gè)廣東省網(wǎng)的成本。
深圳要推進(jìn)的不止于此，它希望深圳的這一成本核算工作，能從下往上倒推整個(gè)電網(wǎng)?！安灰馑闵钲诘?，還去算廣東省網(wǎng)、南方電網(wǎng)的，去算每一段輸電線路和配電線路。我們希望建立一個(gè)新的定價(jià)機(jī)制，希望將來深圳有自己的定價(jià)權(quán)和調(diào)度權(quán)，那樣市場化以后，省網(wǎng)7毛1的躉售價(jià)我可以不要，自己去云南、三峽買水電，它們發(fā)出來才2毛1，我就是加3毛錢過網(wǎng)費(fèi)，也很便宜?，F(xiàn)在2000公里輸配線路也才1毛多錢?！弊T茂芹表示，“既然國家和中央肯定了我們的成績，那就把價(jià)格管理權(quán)給回深圳，放手讓我們?nèi)プ??！?
讓市場來管
從2003年到2013年的十年里，深圳市一直在爭奪失去的電價(jià)和調(diào)度自主權(quán)，并希望提高從本地采購電量的比重。
近十年來，南方電網(wǎng)大力推進(jìn)西電東送，使得廣東地區(qū)西電東送電量比例逐年升高，到2014年發(fā)電小時(shí)數(shù)已超過每年4000小時(shí)，這些電到廣東的落地價(jià)格，高的在每千瓦時(shí)0.511元，低的只有0.321元，比廣東和深圳本地很多火電機(jī)組的上網(wǎng)電價(jià)都低，相比天然氣機(jī)組就更有競爭力。這些電部分進(jìn)入了深圳電網(wǎng)，但這些低成本的電量的接入，好處并沒有由深圳享受，深圳只能從廣東省網(wǎng)以高價(jià)接收倒了一道手的外購電。與此同時(shí)，深圳大亞灣核電上網(wǎng)電價(jià)是0.42元/千瓦時(shí)，但75%供應(yīng)給了香港，剩下一小部分直接接入省網(wǎng)。上省網(wǎng)后再賣給深圳，就變成0.71元/千瓦時(shí)了。“根本沒離開深圳的地頭，就貴了2毛9?！币晃簧钲谑袃?nèi)部人士稱。
另一方面，目前深圳本地電廠的裝機(jī)容量有12.8吉瓦，正常情況火電機(jī)組要達(dá)到規(guī)?；?yīng)，每年發(fā)電小時(shí)應(yīng)達(dá)到5000小時(shí)以上，如此本地電廠的年發(fā)電量為640億千瓦時(shí)左右，可滿足80%左右的本地需求。但事實(shí)上，由于多年來調(diào)度權(quán)上收至廣東省網(wǎng)，深圳的現(xiàn)實(shí)是，隨著外購電的比例加大到72%，本地發(fā)電廠每年發(fā)電小時(shí)被限制在900-1000小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到規(guī)模化效益。發(fā)電成本居高不下，發(fā)電廠非虧即死。為確保安全穩(wěn)定的供電，深圳還必須每年拿十幾億元補(bǔ)貼這些虧損的發(fā)電廠。這又是一系列計(jì)劃管制下扭曲的結(jié)果。
深圳電網(wǎng)更愿意提高本地電廠的發(fā)電量以減少其虧損。有業(yè)內(nèi)人士算了筆賬，在目前國際天然氣大幅下跌的情況下，深圳地方小的氣電廠年發(fā)電小時(shí)達(dá)到4000小時(shí)-5000小時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)就可降到比省網(wǎng)躉售給深圳的每千瓦時(shí)0.71元更低?！澳菚r(shí)深圳還需要買省網(wǎng)7毛1的電嗎？直接從轄內(nèi)電廠就實(shí)現(xiàn)了?！?
2013年，深圳調(diào)度升到與廣東省網(wǎng)平級后，也確實(shí)做了這個(gè)方向的調(diào)整。
深圳當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)深能源（000027.SZ）的一位內(nèi)部人士稱，這兩年本地機(jī)組的上網(wǎng)電量明顯感到在往上升，升幅超過10%?！吧钲跊]有直接從大亞灣購電的調(diào)度權(quán)，要是深圳能夠自主調(diào)度的話，就可以進(jìn)一步提高深圳轄區(qū)電廠的發(fā)電小時(shí)?！钡@意味著會減少對廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)的交叉補(bǔ)貼，所以廣東省網(wǎng)嚴(yán)格限制深圳地方電廠的發(fā)電小時(shí)。
這并非此輪電改要達(dá)成的主要目標(biāo)。在南方電網(wǎng)董事長趙建國看來，深圳試點(diǎn)主要是解決電網(wǎng)輸配電價(jià)形成機(jī)制的問題。對外而言，是搭建市場化競價(jià)上網(wǎng)的平臺，輸配電價(jià)的審核方法和標(biāo)準(zhǔn)有了之后，將來售電側(cè)的開放就有了基礎(chǔ)和機(jī)制；對電網(wǎng)企業(yè)來說，未來投資也需要當(dāng)?shù)卣暮藴?zhǔn)，成本怎么花要接受政府監(jiān)管、向公眾公布，逐步走向公開透明，為下一步改革搭建平臺。
一位發(fā)改委人士則舉電監(jiān)會與發(fā)改委爭奪電價(jià)管理權(quán)的例子稱，十年?duì)帣?quán)的結(jié)果是老電監(jiān)會撤銷了，發(fā)改委也“進(jìn)去”了幾十號人，所以未來的方向，電價(jià)不是由哪個(gè)部門管，也不是中央管還是地方管的問題，而是要交給市場去管。這意味著未來有權(quán)選擇交易方式和交易對象的是電廠和消費(fèi)者。現(xiàn)在的改革要做的是建立一套機(jī)制，政府只監(jiān)管目前壟斷的電網(wǎng)的這部分成本，而把能由市場競爭的價(jià)格全部放開。
在上述人士看來，價(jià)格司也很難。提價(jià)時(shí)企業(yè)藏在后面，它們會通過各種途徑來“建議”，但最后調(diào)價(jià)要由價(jià)格司官員來落實(shí)，公眾要罵也是罵價(jià)格司。
“我們在前面當(dāng)了擋箭牌?？此剖俏覀冊诙▋r(jià)，但實(shí)際上未必反映了我們的意見。”他感慨說。
據(jù)財(cái)新記者了解，這次由國家發(fā)改委主導(dǎo)的改革方向是，從深圳先探出一條路，下一步在蒙西試點(diǎn)，蒙西之后再推廣到南方電網(wǎng)和其他地區(qū)。蒙西的路徑和深圳一樣：核定輸配電價(jià)——發(fā)展雙邊交易建市場——形成上網(wǎng)價(jià)——上網(wǎng)價(jià)+輸配=終端價(jià)格。深圳確定了輸配電價(jià)后，就要著手構(gòu)建電力市場。
一旦推廣到整個(gè)南方電網(wǎng)，帶來的將是整個(gè)議價(jià)方式、調(diào)度方式和電力運(yùn)行機(jī)制大變遷，也必然帶來整個(gè)電力系統(tǒng)以效率和環(huán)保為基本原則的優(yōu)化，一些沒有競爭力的虧損電廠將被淘汰，那些違背市場基本規(guī)律的電網(wǎng)也將閑置。
1分錢怎么降下來
想法有了，真正推動(dòng)還有大量工作要做。
深圳改革試點(diǎn)的首個(gè)監(jiān)管周期，2015-2017年，深圳市電網(wǎng)平均輸配電價(jià)水平比2014年的每千瓦時(shí)0.1558元要下降1分多錢。
深圳市為城市電網(wǎng)，其中分為220千伏、110千伏、20千伏和10千伏電壓等級，根據(jù)規(guī)劃，各電壓等級2015年的輸配電價(jià)水平分別為每千瓦時(shí)0.0541元、0.0683元、0.1363元和0.1805元，并且在后兩年逐步遞減。
發(fā)改委方面提供的解釋材料中指出，2014年每千瓦時(shí)0.1558元的輸配電價(jià)是按照深圳電網(wǎng)實(shí)際購電、售電價(jià)差計(jì)算得出。雖然2002年國務(wù)院有關(guān)電力體制改革的方案頒布實(shí)施之后，按照成本加收益的方法對輸配電價(jià)進(jìn)行核算和監(jiān)管的思路已經(jīng)寫進(jìn)后來陸續(xù)頒布的電價(jià)改革的文件中，但在具體操作中落實(shí)，深圳還是第一次。
試點(diǎn)啟動(dòng)之后，2014年10月，國家發(fā)改委與廣東發(fā)改委聯(lián)合成立了專項(xiàng)調(diào)查小組，首先對深圳市電網(wǎng)2012-2014年歷史成本進(jìn)行了嚴(yán)格的成本監(jiān)審，然后在成本監(jiān)審核定的歷史成本基礎(chǔ)上，測定了2015-2017年成本費(fèi)用，并按準(zhǔn)許成本加合理收益的方法，測算2015-2017年的準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)。廣東省發(fā)改委資源價(jià)格管理處處長李群智表示，完成這項(xiàng)任務(wù)的關(guān)鍵，“就是核定有效資產(chǎn)，定出成本控制和利潤目標(biāo)，電網(wǎng)企業(yè)該賺的錢就在這里了，除此之外都不準(zhǔn)賺”。
一位國家發(fā)改委人士告訴財(cái)新記者，“目前國內(nèi)核算投資成本往往使用成本加成的方式，只要是發(fā)生的成本都算作合理成本，所以電網(wǎng)會有動(dòng)力做大成本、做大投資，這也是導(dǎo)致目前電力企業(yè)的負(fù)債率比較高的原因。以后要做新的成本監(jiān)管體系，成本可以發(fā)生，但是定價(jià)成本需要由監(jiān)管部門進(jìn)行核定，而不是所有的成本都能進(jìn)入定價(jià)成本?！?
在多位電力業(yè)內(nèi)觀察人士看來，最大的降電價(jià)空間，就在于減少亂投資?！岸嗌w樓、亂發(fā)工資、維修費(fèi)用這些若得到控制，也能減一點(diǎn)成本，但不多。最大的浪費(fèi)是投資，誰來監(jiān)管投資？投資的浪費(fèi)有電網(wǎng)的責(zé)任，也有政府監(jiān)管、規(guī)劃的責(zé)任。”前述熟悉電網(wǎng)投資的人士表示，國有企業(yè)存在一個(gè)很大的問題，就是國家把企業(yè)當(dāng)成一個(gè)工具在用，賦予了經(jīng)濟(jì)的、政治的、盈利的、非盈利的、社會責(zé)任的各種復(fù)雜功能，對企業(yè)沒有一個(gè)清晰的、穩(wěn)定的監(jiān)管框架。在這種情況下，企業(yè)不會去考慮減少投資，電網(wǎng)在建設(shè)時(shí)會傾向于電壓等級越大越好，投資越大越好，而折舊越短越好，“權(quán)力的腐敗和勾結(jié)，也是在投資里面”。
做大折舊在電網(wǎng)公司是普遍現(xiàn)象，因?yàn)殡娋W(wǎng)的成本里折舊至少占三分之一。在這次針對深圳電網(wǎng)的成本核審中，刀子主要就切在了有效資產(chǎn)的界定和折舊上。
在最后的審核中，深圳電網(wǎng)有四個(gè)大的投資項(xiàng)目被要求推遲或核減，涉及總資金超15億元。核減的主要原則，一是新增投資項(xiàng)目必須符合規(guī)劃；二是先解決用電需求，后解決用電可靠性；三是在新增投資總盤控制的前提下，優(yōu)先考慮負(fù)荷過載、線路和站址的更新改造。在這個(gè)原則下，多個(gè)項(xiàng)目投資被延后。
此外，按照相關(guān)性、合理性和必要性原則，核減了不應(yīng)納入輸配電價(jià)測算的、與輸配電業(yè)務(wù)無關(guān)和無償?shù)慕邮沼脩?，并從?yán)核定和調(diào)整了折舊年限和修理費(fèi)率等。統(tǒng)籌考慮勞動(dòng)生產(chǎn)率提高、技術(shù)進(jìn)步以及壟斷行業(yè)工資調(diào)整等因素，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等成本項(xiàng)目的新增費(fèi)用按每年適當(dāng)遞減核定，輸配電價(jià)逐年有所降低，強(qiáng)化了對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束。“原來多有將20年折舊率算成15年以加快折舊的情況出現(xiàn)，嚴(yán)格核定后，按照正常折舊。”
據(jù)譚茂芹透露，在核準(zhǔn)深圳方面電網(wǎng)企業(yè)上報(bào)的成本、投資總盤子過程中，“至少砍掉了25%-30%”。
一分錢的輸配電價(jià)減少，能否最終讓消費(fèi)者受益？廣東省發(fā)改委方面表示，“這個(gè)成果的受益者是廣大電力用戶。國家發(fā)改委已要求廣東省發(fā)改委根據(jù)2015年輸配電價(jià)下調(diào)情況，提出降低深圳市電力用戶銷售電價(jià)的方案，并盡快實(shí)施”。
據(jù)財(cái)新記者了解，按照廣東發(fā)改委原來的設(shè)想，上網(wǎng)電價(jià)和輸配電價(jià)確定之后，先保持銷售電價(jià)水平不動(dòng)，中間輸配電價(jià)重新核定后，無論是增加還是減少，產(chǎn)生的損益都體現(xiàn)在平衡賬戶里面，平衡賬戶的金額達(dá)到一定程度的損益時(shí)，再調(diào)整銷售電價(jià)水平。
在銷售電價(jià)的調(diào)整落實(shí)之前，當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)輸配電實(shí)際收入（銷售電價(jià)不變的情況下）與準(zhǔn)許收入之間的差額，通過設(shè)立平衡賬戶進(jìn)行調(diào)節(jié)。多出部分進(jìn)入平衡賬戶，不足部分由平衡賬戶彌補(bǔ)。深圳輸配電價(jià)改革方案稱，監(jiān)管周期內(nèi)若某個(gè)年度電網(wǎng)企業(yè)預(yù)測新增的固定資產(chǎn)與實(shí)際差異不超過20%時(shí)，則當(dāng)年準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)在本周期不作調(diào)整，其差額在下一個(gè)監(jiān)管周期予以調(diào)整；若變動(dòng)差異超過20%，則調(diào)整本監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)。
“新的規(guī)則運(yùn)行兩三年后，再根據(jù)情況調(diào)整。如果運(yùn)行了發(fā)現(xiàn)企業(yè)的利潤還是很高，收益率參數(shù)再調(diào)低；如果企業(yè)不能承受，就再提高一點(diǎn)。逐步地趨于合理，改變目前隨意的調(diào)價(jià)方式?！币晃话l(fā)改委人士表示。
要管到凳子多少錢一把嗎？
對于前述核減的新增投資和拉長折舊年限上，地方不無爭議。
深圳方面曾就成本核審提出意見，但最終未被采納。深圳供電局的一位內(nèi)部人士在接受財(cái)新記者采訪時(shí)稱，深圳電網(wǎng)近幾年來每年都在減少新增投資，已從2011年的51億元逐年減至2014年的40億元，這次核減后2015年的新增投資將降至38億元以下。在他看來，國家發(fā)改委和廣東省發(fā)改委就是很想強(qiáng)調(diào)，“政府的監(jiān)管起作用了”。
對此，一位國家發(fā)改委人士表示，深圳的輸配成本核定出來了，以后一定要逐年降低，不能核完之后還要漲，因?yàn)椤巴ㄟ^嚴(yán)格的成本監(jiān)審，肯定要核減部分不合理的支出，降低輸配電價(jià)，并讓最終用戶得到實(shí)惠。只有這樣，改革才能獲得更大的支持”。不過，他同時(shí)坦承，在確定電網(wǎng)的真實(shí)成本上，監(jiān)管部門的激勵(lì)也不足。
“對直接經(jīng)手的官員來說，審下來一分錢，對我有什么好處？如果企業(yè)再送點(diǎn)錢，可以多點(diǎn)好處少出力，不更沒有動(dòng)力了？所以，要解決這個(gè)問題，就要讓市場機(jī)制起作用，監(jiān)管部門把不該管的一定要放開，必須管的一定管住。”
對于讓市場機(jī)制起作用，國家發(fā)改委價(jià)格司上下似乎已形成共識。前述發(fā)改委人士引述負(fù)責(zé)監(jiān)管的官員們在內(nèi)部開玩笑的話說，“要管到什么程度？企業(yè)多買個(gè)凳子，都要說明為什么嗎？”至于具體的方式，仍在摸索。
據(jù)美國州公共事業(yè)委員會的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)電價(jià)是件很難的事情，因?yàn)橐匍_聽證會，且每次開聽證會必須公布企業(yè)的成本和經(jīng)營狀況，還要保證參加聽證的人都聽得懂，企業(yè)壓力很大，不愿意申請調(diào)價(jià)，所以美國的電網(wǎng)經(jīng)常面臨的問題是投資不足。而在中國，如果做成成本加成的方式，企業(yè)會更有做大投資的動(dòng)力。中國的電網(wǎng)公司可作為借鑒的是，是否可以考慮向全社會公開成本和財(cái)務(wù)報(bào)告，讓它接受公眾的監(jiān)督。最近國家電網(wǎng)宣布，將在2015年投資4200億元，這些投資成本最終都要進(jìn)入電價(jià)，如果沒有嚴(yán)格的成本監(jiān)審，沒有公開透明的監(jiān)督機(jī)制，很難保證電網(wǎng)不搞“過度投資”。
在深圳的試點(diǎn)中，監(jiān)管部門正在試圖設(shè)定一些參數(shù)，來建立新的成本監(jiān)管體系。如成本可以發(fā)生，但不是所有成本都能進(jìn)入定價(jià)成本；固定折舊率要參照國際上公共事業(yè)企業(yè)的平均水平等。
國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所價(jià)格監(jiān)管研究室副主任楊娟曾撰文指出，要實(shí)行對電網(wǎng)企業(yè)的成本監(jiān)管，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的成本監(jiān)管能力，但前提是被管制企業(yè)成本的形成規(guī)則須符合監(jiān)管的需要。電力企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該有詳細(xì)而且自成體系的報(bào)表和科目設(shè)置，包括電力資產(chǎn)和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)分類表，以及職工薪酬的明細(xì)表。
此次深圳價(jià)格改革能比較順利地按預(yù)期推進(jìn)，也是因?yàn)樯钲陔娋W(wǎng)提供了具體到包括職工薪酬在內(nèi)的費(fèi)用分類，賬能算得更清楚。
根據(jù)國家能源局2013年的監(jiān)管報(bào)告，南方電網(wǎng)全年的稅后凈利潤為83億元，同比增長28%，其中55億元的利潤貢獻(xiàn)來自廣東地區(qū)（廣東電網(wǎng)、廣州供電局和深圳供電局），深圳供電局公司的凈利潤為13億元，其他省份的南方電網(wǎng)省網(wǎng)公司凈利潤貢獻(xiàn)共約為11.6億元。有南方電網(wǎng)人士認(rèn)為，深圳已經(jīng)算是效率很高的供電企業(yè)，盈利水平和運(yùn)營效率較高，維護(hù)、管理、薪酬等費(fèi)用的壓縮空間很小。據(jù)前述深圳供電局人士稱，隨著試點(diǎn)改革和國資委的要求，深圳供電局的編制已壓縮了一半，這幾年薪酬總額一直在降低。
據(jù)廣東省發(fā)改委資源價(jià)格管理處處長李群智介紹，因?yàn)槟壳皩τ谑裁词禽旊姟⑹裁词桥潆娺€沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，因此深圳試點(diǎn)中并沒有分開界定輸和配的資產(chǎn)，而是算了輸、配、售電網(wǎng)的總資產(chǎn)?！皬纳钲陔娏κ袌龅膶?shí)際情況來看，輸配分開不可能短時(shí)間內(nèi)完成，電網(wǎng)壟斷經(jīng)營的格局也不可能短期內(nèi)打破?！痹谒磥恚@次改革的直接結(jié)果，是在厘清電網(wǎng)企業(yè)的合理成本問題上先行一步。這一點(diǎn)各參與方都有共識。
對于此次輸配電價(jià)改革，各方寄望很高，但只是萬里長征第一步。在目前深圳地區(qū)的上游網(wǎng)絡(luò)——廣東省網(wǎng)以及整個(gè)南方電網(wǎng)的輸配電成本核算體系還沒有建立、市場雙邊交易還未放開的情況下，即便在深圳范圍內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)清晰的成本核算，輸配電價(jià)能壓縮的空間也十分有限。
“深圳輸配電價(jià)改革若能實(shí)現(xiàn)一點(diǎn)，即‘逐步取消深圳電壓不同等級用戶類型銷售電價(jià)之類的交叉補(bǔ)貼’，就是一件很偉大的事情?！鄙钲谑泄╇娋值囊晃桓邔诱f。
