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電力體制改革成效與展望
清華大學(xué)電機(jī)系教授 夏清
北京清能互聯(lián)科技有限公司戰(zhàn)略咨詢總監(jiān) 陳雨果
一、“十四五”電力體制改革成效顯著
2015年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，轉(zhuǎn)變自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管方式，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭，加快構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高效的市場體系，形成主要由市場決定價格的機(jī)制。
“十四五”期間，我國堅持市場化改革方向，加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系，推動煤電、新能源全面進(jìn)入市場，實現(xiàn)“計劃電”向“市場電”轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮煤電支撐性調(diào)節(jié)性作用，促進(jìn)新能源“量”的合理增長和“質(zhì)”的有效提升。市場化改革方向下，電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷局面逐步打破，電力交易機(jī)構(gòu)逐步獨立規(guī)范運行，發(fā)售電環(huán)節(jié)全面引入市場競爭，配電環(huán)節(jié)引入社會資本投資。我國電力體制改革從局部探索到全面推進(jìn)，取得了令人矚目的成就，構(gòu)建起了嶄新的電力市場格局，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展注入了強(qiáng)勁動力。
我國電力生產(chǎn)組織方式逐步由計劃向市場轉(zhuǎn)變，市場成為電力資源配置的重要手段。全國市場化交易電量由2016年的1萬億千瓦時增長至2024年的6.2萬億千瓦時，占全社會用電量的比重提升至63%；其中，2024年跨省跨區(qū)市場化交易電量達(dá)1.4萬億千瓦時，較2016年增長十余倍。2024年全國綠證交易量達(dá)4.46億個，同比激增364%，綠電交易規(guī)模突破2300億千瓦時，同比增長235.2%。超過50%的新能源發(fā)電量通過市場化方式消納，在新能源裝機(jī)增速遠(yuǎn)高于負(fù)荷增長的情況下，新能源利用率維持在95%以上。
涵蓋跨省跨區(qū)市場、省市場，覆蓋中長期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場的統(tǒng)一市場體系初步建立。電力中長期市場在全國范圍內(nèi)常態(tài)化運行。電力現(xiàn)貨市場建設(shè)全面加速，截至目前，已有山西、廣東、山東、甘肅、蒙西、湖北、浙江等七個省電力現(xiàn)貨市場相繼轉(zhuǎn)入正式運行，其余各省電力現(xiàn)貨市場也陸續(xù)進(jìn)入連續(xù)結(jié)算試運行階段。跨區(qū)跨省交易機(jī)制持續(xù)完善，省間電力現(xiàn)貨市場正式運行，南方區(qū)域電力市場進(jìn)入連續(xù)結(jié)算試運行，跨經(jīng)營區(qū)電力交易為電力資源在更大范圍優(yōu)化配置奠定了制度基礎(chǔ)。各省電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)因地制宜建立了調(diào)頻、調(diào)峰、備用、爬坡等輔助服務(wù)市場，并實現(xiàn)與電力現(xiàn)貨市場的有機(jī)融合。以《電力市場運行基本規(guī)則》為基礎(chǔ)，電力中長期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)規(guī)則為主干，市場注冊、計量結(jié)算、信息披露規(guī)則為支撐的“1+6”基礎(chǔ)規(guī)則體系基本建立。
多元主體競爭格局激發(fā)市場改革活力。我國電力市場經(jīng)營主體數(shù)量由2016年的4.2萬家增加至2025年的97萬家，增長超20倍，形成了多元主體有效競爭格局。在發(fā)電側(cè)，部分省燃?xì)?、核電和水電也參與了市場，實現(xiàn)了各類電源同臺競價，有效促進(jìn)市場競爭，優(yōu)化發(fā)電行為。在用戶側(cè)，除居民、農(nóng)業(yè)用戶外，全部工商業(yè)用戶進(jìn)入市場，實現(xiàn)“按需用電”向“按價用電”轉(zhuǎn)變。售電公司在發(fā)電企業(yè)和電力用戶之間架起了橋梁，通過提供多樣化的售電套餐和增值服務(wù)，滿足用戶的個性化需求。分布式電源、新型儲能、虛擬電廠等新型經(jīng)營主體已超過4000家，這些新業(yè)態(tài)、新模式能夠靈活響應(yīng)市場信號，參與電力的生產(chǎn)、存儲和消費，提高了電力系統(tǒng)的靈活性和穩(wěn)定性。
二、新形勢下的電力體制改革挑戰(zhàn)
“十四五”期間，電力體制改革日新月異、成效顯著，仍需在市場規(guī)則設(shè)計、價格機(jī)制等方面進(jìn)一步深化改革，以更好適應(yīng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)下的高比例新能源并網(wǎng)與新型主體快速發(fā)展需求。一是當(dāng)前基于各類電源邊際成本競價出清的電力市場理論體系需要進(jìn)一步研究完善，體現(xiàn)電力商品電能量、靈活調(diào)節(jié)、安全充裕、綠色環(huán)境等多維度價值的市場機(jī)制與價格體系需要加快建立，中長期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)、容量等不同交易品種之間的統(tǒng)籌銜接需要進(jìn)一步加強(qiáng)。二是為滿足用戶短時尖峰用電需求，配套建設(shè)了大量發(fā)電和電網(wǎng)資源，導(dǎo)致低谷時段發(fā)電和電網(wǎng)資源出現(xiàn)容量冗余，影響了資源利用效率。三是需求側(cè)市場未全面開放，用戶電價未體現(xiàn)不同時段發(fā)電和電網(wǎng)資源的成本差異，同時電力批發(fā)市場與零售市場的價格傳導(dǎo)機(jī)制尚不健全，分時價格信號的“指揮棒”作用發(fā)揮不充分，無法有效引導(dǎo)用戶優(yōu)化用電行為和調(diào)動負(fù)荷側(cè)可調(diào)節(jié)資源。
三、深化電力體制改革展望
深化電力體制改革應(yīng)以保障電力系統(tǒng)安全為重要前提，以促進(jìn)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型為主要目標(biāo)，通過持續(xù)推動體制機(jī)制創(chuàng)新助力新型電力系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展。
（一）以價格優(yōu)化資源配置
新型電力系統(tǒng)供需在時空上存在著極大的不均衡，需依賴價格信號調(diào)節(jié)。價格需通過有序競爭形成，既要避免信息不對稱導(dǎo)致的價格扭曲，又要激勵市場主體降本、提效、創(chuàng)新。價格信號通過反映電力系統(tǒng)資產(chǎn)利用效率和電網(wǎng)運行安全狀況及成本，實現(xiàn)安全性與經(jīng)濟(jì)性的有效銜接。未來可探索采用“電力限價為輔、電量限價為主”模式，即短周期內(nèi)允許電力分時價格隨供需關(guān)系充分波動，長周期內(nèi)依據(jù)度電平均成本對市場主體收益進(jìn)行整體調(diào)控，既充分發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用，又有效防范市場風(fēng)險。
（二）創(chuàng)新新能源入市交易機(jī)制
在新能源可持續(xù)發(fā)展價格機(jī)制的基礎(chǔ)上，研究探索通過場外合約穩(wěn)定新能源全年收益水平，創(chuàng)新差價合約結(jié)算方式，當(dāng)市場交易價格低于合約價格區(qū)間的下限導(dǎo)致的缺額部分由用戶平攤補(bǔ)足，高于合約價格區(qū)間上限帶來的超額收益則返還用戶以降低電價。同時，激勵新能源以長期邊際成本參與現(xiàn)貨市場競爭，推動現(xiàn)貨市場進(jìn)一步放寬市場限價，更好體現(xiàn)分時價格波動性。
（三）加快容量市場建設(shè)
完善容量市場價格形成機(jī)制，充分體現(xiàn)各類電源的長期邊際成本，做好容量市場成本向用戶側(cè)的傳導(dǎo)分?jǐn)?。統(tǒng)籌好容量充裕性與供電可靠性之間的關(guān)系，讓用戶感受到不同容量可靠性水平下的經(jīng)濟(jì)成本，使市場價格提前激勵需求側(cè)響應(yīng)，提前實現(xiàn)容量供需均衡，避免電力項目“計劃生、市場養(yǎng)”的經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效保供。
（四）構(gòu)建輸配電成本顯性化分?jǐn)倷C(jī)制
電網(wǎng)安全的本質(zhì)是輸配電資源的稀缺性，需通過機(jī)制設(shè)計讓安全成本顯性化，并合理分?jǐn)?。?dāng)前輸配電成本平均分?jǐn)偛环霞钤瓌t，易導(dǎo)致資源錯配、投資低效，不利于促進(jìn)新能源就近消納和供需更好適配。
時間上，輸配電資源稀缺時段，使用者應(yīng)多分?jǐn)偝杀?，通過分時電價引導(dǎo)錯峰用電，提升資產(chǎn)利用率；空間上，輸電距離越遠(yuǎn)、利用資產(chǎn)越多，使用者成本應(yīng)越高，避免不合理不科學(xué)的遠(yuǎn)距離輸電。
（五）構(gòu)建精準(zhǔn)成本傳導(dǎo)電價機(jī)制
當(dāng)前終端用戶無法感知不同時段發(fā)輸配資源真實成本，基荷以上的發(fā)輸配容量利用率低，其單位成本遠(yuǎn)高于現(xiàn)行分時電價，且用戶側(cè)尖峰電價“搭車”平谷時段的做法不符合“誰受益、誰承擔(dān)”原則，易致資源錯配、推高用電成本?？商剿骰诟鲿r段資產(chǎn)利用率制定分時電價，引導(dǎo)用戶削峰填谷，激勵新能源配儲和工商業(yè)儲能發(fā)展，通過源荷儲互動提升電網(wǎng)資產(chǎn)利用率。
