中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2014年10月，法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·梯諾爾（Jean Tirole）因其在“市場力量和監(jiān)管分析”方面做出的巨大貢獻(xiàn)獲得了2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。作為新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的開拓者，讓·梯諾爾在眾多領(lǐng)域都有自己獨(dú)到的見解。本世紀(jì)初，他與美國學(xué)者保羅·喬斯科（Paul Joskow）一起就電力市場機(jī)制、市場力和市場效率等問題展開深入研究，并得出了兩條重要結(jié)論：售電側(cè)完全競爭的體制有可能會(huì)比壟斷體制更加無效；在競爭不完全時(shí)，獨(dú)立售電公司也會(huì)延續(xù)以往傳統(tǒng)壟斷售電公司的定價(jià)機(jī)制，最終導(dǎo)致電價(jià)無法下降。這一顛覆了眾多人“常識”的結(jié)論，讓我們不得不重新審視我國電力市場改革，特別是售電側(cè)改革的問題。我國售電側(cè)改革的目的是什么？改革應(yīng)該走什么路線？在現(xiàn)有國情下改革是否可行，可能帶來的后果有哪些？
一、售電側(cè)改革的思路和目標(biāo)
要厘清售電側(cè)改革目標(biāo)、模式、路徑等問題，首先必須明確售電側(cè)改革的原因是什么。我國電力體制改革已逾十年，時(shí)至今日，電力市場仍然存在一些問題：首先，電力消費(fèi)者與電力生產(chǎn)者被制度化隔離，價(jià)格信號難以向用戶有效傳導(dǎo)，這導(dǎo)致了“煤電矛盾”、“周期性電力短缺”等一系列問題；其次，電力用戶普遍缺乏選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)，廣大電力消費(fèi)者自主調(diào)節(jié)、節(jié)能減排和創(chuàng)新能力難以充分發(fā)揮，電能利用效率偏低；第三，價(jià)格信號明顯扭曲，電力資源難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，不利于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和制造業(yè)競爭能力的提升。而作為電能“發(fā)-輸-配-售”的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，售電側(cè)的改革和最先放開的發(fā)電側(cè)改革遙相呼應(yīng)，并且不直接涉及電網(wǎng)安全運(yùn)行問題，操作阻力相對較小，因此，社會(huì)各界普遍將其作為我國下一階段電力體制改革的突破口，以解決我國當(dāng)前電力體制改革積弊。
我們認(rèn)為，我國售電側(cè)改革最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)競爭性的售電市場，從而提高市場效率、優(yōu)化資源配置。深化電力市場化改革，提高電網(wǎng)運(yùn)營效率和供電服務(wù)水平，應(yīng)考慮逐步放開售電側(cè)市場，在不同的發(fā)展階段采用相適應(yīng)的操作思路。通過售電側(cè)市場的逐步開放，構(gòu)建多個(gè)售電主體，放開用戶選擇權(quán)，形成“多買方-多賣方”的市場格局，構(gòu)筑“放開兩頭、監(jiān)管中間”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，建立政府監(jiān)管下的電力市場體系，進(jìn)而提高效率和服務(wù)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)增加全社會(huì)福利的目標(biāo)。
售電側(cè)改革，或者說售電側(cè)市場的建立需要注意兩個(gè)關(guān)鍵：一是要逐步放開用戶選擇權(quán)。為促進(jìn)售電側(cè)市場放開的有序推進(jìn)，用戶選擇權(quán)的放開應(yīng)分階段、分用戶類別有序進(jìn)行。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)首先開放大用戶的購電選擇權(quán)作試點(diǎn)，其次建立合理的輸配電價(jià)形成機(jī)制，妥善處理銷售電價(jià)的交叉補(bǔ)貼問題，逐步放開中小用戶選擇權(quán)。另一方面，分階段構(gòu)建多元化的售電主體。售電側(cè)市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，電網(wǎng)企業(yè)則更多的是扮演“默認(rèn)供應(yīng)商”的角色。隨著售電側(cè)市場化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，不同售電主體的構(gòu)建或引進(jìn)還應(yīng)充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃的開展，降低改革風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為，未來多元化的售電主體主要由以下幾類構(gòu)成：一是負(fù)責(zé)“兜底”的傳統(tǒng)電網(wǎng)公司組建的售電公司；二是由發(fā)電企業(yè)組建的售電公司，這類售電公司具有較強(qiáng)的競爭力；三是由原來的節(jié)能公司或者電力設(shè)備建造、安裝公司組建的售電公司；四是依托用戶群配電資產(chǎn)組建的售電公司，這類公司一般含社會(huì)資本并擁有固定資產(chǎn)；五是完全由社會(huì)資本成立的獨(dú)立售電公司，按照理想的市場結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，這類售電公司在未來將扮演主要的競爭性售電主體。
當(dāng)然，隨著售電側(cè)改革的深入，無論是發(fā)電側(cè)還是用戶側(cè)的主體都必然會(huì)呈現(xiàn)多元化。而這種改革趨勢，是否能像預(yù)想的一樣提高市場效率、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置？國外的售電側(cè)改革結(jié)果可以給我們帶來哪些啟示？梯諾爾的研究成果又可以給我國以哪些借鑒？這些問題都值得我們思考和研究。
二、國外售電側(cè)改革效果分析
國外一些國家和地區(qū)開展售電側(cè)改革工作較早，其中德州是美國唯一的從消費(fèi)側(cè)改革開始進(jìn)行電力市場化改革的州，其電改法案于2002年生效，十二年來，85%的工商業(yè)用戶至少一次變更了其所屬的售電公司，40%的居民用戶也從傳統(tǒng)售電公司轉(zhuǎn)向了獨(dú)立售電公司，但是德州售電側(cè)改革的結(jié)果卻與人們所想設(shè)想的大相徑庭。
首先，售電側(cè)改革未能壓縮供電企業(yè)利潤空間。2013年，美國學(xué)者Puller和West較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙Ρ确治隽说轮蓦姼氖觊g，改革地區(qū)和非改革地區(qū)不同體制供電公司的利潤和電價(jià)策略。改革前，改革地區(qū)的傳統(tǒng)壟斷供電公司與非改革地區(qū)的傳統(tǒng)壟斷供電公司有變化趨勢相同的利潤曲線；改革區(qū)的傳統(tǒng)壟斷公司比非改革區(qū)的利潤略高。改革后，改革地區(qū)的傳統(tǒng)供電公司利潤不僅仍然比非改革地區(qū)壟斷企業(yè)高，而且利潤差距逐漸拉大。而改革地區(qū)為加強(qiáng)競爭引進(jìn)獨(dú)立售電公司并沒有改變售電公司利潤較高的情況。事實(shí)上，改革地區(qū)的市場中，并未出現(xiàn)人們所期望的“競爭降低供電商利潤”的現(xiàn)象。
其次，售電側(cè)改革未能有效降低電價(jià)。實(shí)踐證明，售電側(cè)改革并不一定能形成“完全競爭”的市場，形成的很可能只是一個(gè)具有壟斷特性的“偽市場”，這個(gè)“市場”無形中增加了壟斷經(jīng)營商的數(shù)量，使售電公司之間形成“合謀壟斷”，從而獲取更多的不合理利益。這也正是為什么德州改革區(qū)的售電公司比非改革區(qū)的公司利潤更高的原因。在德州電力市場運(yùn)營的過程中，采用低電價(jià)策略的往往是那些剛剛進(jìn)入市場、為了拉攏客戶的獨(dú)立售電公司，已有的獨(dú)立售電公司和傳統(tǒng)壟斷公司都不會(huì)采取降價(jià)策略。
最后，售電側(cè)改革未被證明提高了市場競爭性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，在壟斷市場中，所有用戶被一個(gè)或多個(gè)經(jīng)營商控制，因此壟斷經(jīng)營商會(huì)根據(jù)用戶差別制定不同的價(jià)格策略，從而形成階梯電價(jià)。如果一個(gè)市場是完全自由競爭的，那么整個(gè)市場的電價(jià)應(yīng)當(dāng)由所有用戶與所有售電商的共同訴求所確定，也就是趨近于形成單一電價(jià)。然而，在美國學(xué)者P&W的一份改革研究報(bào)告中指出：改革后，改革地區(qū)的傳統(tǒng)供電公司的階梯價(jià)格機(jī)制并未改變，而被引入用于增加競爭的獨(dú)立供電商雖然在改革元年采用了單一電價(jià)，但很快就改變?yōu)殡A梯電價(jià)，并且其階梯電價(jià)與傳統(tǒng)供電公司的階梯電價(jià)類似。這暗示了引入獨(dú)立售電公司可能無法讓市場競爭性得到提升，而是形成了一個(gè)“多極壟斷”的新局面，對政府來講，這個(gè)新局面與傳統(tǒng)的壟斷形式相比，更加難以監(jiān)管，并且也無證據(jù)證明新的市場比壟斷更加高效。
令人擔(dān)憂的是，售電側(cè)改革的上述問題不只出現(xiàn)在德州，同樣的情況也出現(xiàn)在其他售電側(cè)放開的國家和地區(qū)。俄羅斯2008年實(shí)行售電側(cè)改革以來，預(yù)期的改革目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，相反，2008-2010年連續(xù)3年電價(jià)年均上漲幅度超過20%，2011年部分州更是上漲了40%以上（阿斯特拉罕州上漲了46.5%），遠(yuǎn)高于CPI上漲幅度。2011年俄羅斯全國平均工業(yè)用電價(jià)格達(dá)到11美分/千瓦時(shí)，居民用電價(jià)格也達(dá)到6.7美分/千瓦時(shí)，超過美國和部分歐洲國家電價(jià)水平。除電價(jià)飆升外，發(fā)電側(cè)回歸壟斷、電網(wǎng)運(yùn)行效率低下、交叉補(bǔ)貼依舊嚴(yán)重（每年用戶之間的交叉補(bǔ)貼額度達(dá)到2000億盧布）等問題也是層出不窮。
以上實(shí)踐也進(jìn)一步印證了梯諾爾和Joskow兩位學(xué)者的觀點(diǎn)：在售電側(cè)完全競爭的體制有可能會(huì)比壟斷體制更加無效；在競爭不完全時(shí)，獨(dú)立售電公司也會(huì)延續(xù)以往傳統(tǒng)壟斷售電公司的定價(jià)機(jī)制，最終導(dǎo)致電價(jià)無法下降。那么，我國目前以售電市場放開為核心的電力體制改革，是否也會(huì)出現(xiàn)上述國家和地區(qū)改革中所面臨的問題？如何避免改革過程中可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)？
三、我國開展售電側(cè)改革的若干思考
對于上述問題產(chǎn)生的原因，讓·梯諾爾在其著作中已經(jīng)有所闡述。電力由于其物理特性，與傳統(tǒng)自由競爭的市場有很大差異，如果要形成完全競爭的電力市場，必須具備以下兩個(gè)條件：
條件一：完全競爭的電力市場要以相對完全、公開化的信息交互為基礎(chǔ)。與普通商品交易市場不同，電力市場受到其“產(chǎn)供銷”瞬間平衡的物理特性的影響，就目前及未來相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)的技術(shù)水平而言，市場上的信息流通和信息傳遞無法實(shí)現(xiàn)快速、流暢的傳導(dǎo)，用戶與用戶之間、用戶與供電商之間也都缺乏先進(jìn)的信息交互手段。在信息不對稱的情況下，市場不但無法形成競爭，反而容易造就售電公司的“結(jié)盟行為”，從而形成德州市場那樣的“多極壟斷”局面。因此，要實(shí)現(xiàn)完全自由競爭的市場，及時(shí)、流暢的信息交互是首要前提。
條件二：交易費(fèi)用不能阻礙用戶對電價(jià)做出及時(shí)響應(yīng)。電價(jià)是電力市場中最重要的價(jià)格信號，而電價(jià)激勵(lì)政策則是目前應(yīng)用范圍最廣泛的需求側(cè)響應(yīng)手段之一。如果市場中普遍存在交易費(fèi)用，那么會(huì)降低用戶對電價(jià)的敏感度，從而無法促使用戶對電價(jià)變化做出及時(shí)響應(yīng)，這必然會(huì)降低電力市場的運(yùn)營效率，也使價(jià)格信號喪失其市場導(dǎo)向作用。因此要形成完全競爭的電力市場，交易費(fèi)用應(yīng)當(dāng)比重很小，甚至為零。
從我國目前電力市場及電力工業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，上述兩個(gè)條件都不具備。那么，如果忽略了我國國情，在短期內(nèi)推進(jìn)售電側(cè)的市場化改革，不僅無法實(shí)現(xiàn)改革的既定目標(biāo)，還有可能增加新的問題，形成潛在風(fēng)險(xiǎn)。
潛在風(fēng)險(xiǎn)一：社會(huì)普遍服務(wù)缺失、居民生活用電成本上漲。長期以來為保證居民的基本生活水準(zhǔn)，我國一直對居民用電采取具有社會(huì)福利性質(zhì)的低電價(jià)政策，并且通過交叉補(bǔ)貼政策使工業(yè)為居民、城市為農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)用電提供電價(jià)保護(hù)。但售電側(cè)放開后，如果相關(guān)制度設(shè)計(jì)不能解決好交叉補(bǔ)貼和普遍服務(wù)的問題，居民群體和農(nóng)村地區(qū)用戶的電價(jià)必然深受影響，而這類用戶往往是社會(huì)的弱勢群體，是國家和政府需要關(guān)注的對象。一方面，居民用戶用電量小、電價(jià)低、用電隨機(jī)性明顯，對供電商要求較高和供電成本都相對較高。因此與大用戶相比，居民用戶的市場競爭力較差，商業(yè)化的售電公司一般不愿接受這類用戶。而默認(rèn)供電商由于失去了高電價(jià)群體和交叉補(bǔ)貼的支持，成本無法轉(zhuǎn)嫁，則很有可能如同俄羅斯改革，引發(fā)居民電價(jià)飆升。另一方面，電力工業(yè)具有明顯的社會(huì)公共服務(wù)屬性，需要履行社會(huì)普遍服務(wù)職能。售電市場化之后，市場主體都是以利益為驅(qū)動(dòng)力的。中國邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的供電服務(wù)成本高、效益低，售電公司從自身利益出發(fā)，肯定都不愿涉及這些地區(qū)。那么，由誰來履行社會(huì)普遍服務(wù)職能，又應(yīng)該采用何種模式推行，都需要在為售電側(cè)放開“叫好”的同時(shí)，引起人們的關(guān)注和思考。
潛在風(fēng)險(xiǎn)二：不利于可再生能源發(fā)電的擴(kuò)大再發(fā)展。與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電相比，可再生能源發(fā)電具有間歇性、隨機(jī)性、不穩(wěn)定性等特征，不依賴其他可控電源調(diào)節(jié)的情況下，其電能質(zhì)量不如化石能源發(fā)電。同時(shí)，可再生能源發(fā)電的建設(shè)、投資、運(yùn)行成本較高，按成本核定的電價(jià)也會(huì)較高，如果這些都需要用戶來承擔(dān)，那么可再生能源電能的市場競爭力肯定不足。特別是在售電市場開放后，失去了電網(wǎng)和政府的統(tǒng)一調(diào)配和統(tǒng)籌規(guī)劃，在當(dāng)前中國發(fā)電容量普遍過剩的情況下，化石能源發(fā)電將嚴(yán)重?cái)D壓可再生能源發(fā)電的生存空間，這與我國一貫堅(jiān)持的低碳發(fā)展戰(zhàn)略相抵觸。
潛在風(fēng)險(xiǎn)三：市場壁壘嚴(yán)重，運(yùn)營效率低下。多數(shù)投資售電公司的民營資本都沒有專業(yè)技術(shù)支撐和市場經(jīng)驗(yàn)積累，這種技術(shù)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的分離特性會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的市場壁壘，這在其他國家的售電側(cè)改革中已經(jīng)有所體現(xiàn)。一旦市場壁壘形成，新售電企業(yè)無法進(jìn)入市場，則不能形成充分有效競爭，已經(jīng)進(jìn)入市場的售電企業(yè)有可能形成“共謀壟斷”，與傳統(tǒng)的壟斷形式相比，這種壟斷模式更加難以監(jiān)管，同時(shí)使市場運(yùn)營效率降低，這無疑與售電側(cè)改革的初衷相悖。
四、結(jié)語
我們認(rèn)為，梯諾爾的研究成果和國外售電側(cè)改革的現(xiàn)狀對我國電力市場發(fā)展具有非常重要的借鑒意義。若缺乏相關(guān)完善的制度保障，而盲目推進(jìn)售電側(cè)競爭性市場的構(gòu)建，極有可能導(dǎo)致市場效率并未提高，市場價(jià)格也未下降，反而剝奪了長期以來我國對居民用電實(shí)行的“福利型”低電價(jià)政策的后果，這不符合我們改革的初衷。再者，若改革后市場價(jià)格不降反升，除非允許國有資產(chǎn)流失，否則新進(jìn)的售電公司基本無法盈利，這也不是我們設(shè)想的改革結(jié)果。因此，售電側(cè)市場如何放開，交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)問題如何考慮，市場規(guī)則如何設(shè)計(jì)以維護(hù)市場公平和保障市場效率，如何監(jiān)管多元化市場主體等等問題，都需要引起我們的頂層設(shè)計(jì)者的關(guān)注和慎重考慮。
（作者系華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任）
