中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，提出了三百余項(xiàng)改革舉措，并明確所有的改革任務(wù)到2029年中華人民共和國成立80周年時(shí)完成。其中，關(guān)于“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”的決定，為能源等行業(yè)的深化改革指明了方向。2025年1月生效的《中華人民共和國能源法》，亦將“國家推動(dòng)能源領(lǐng)域自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”寫入條文，進(jìn)一步為能源行業(yè)的改革提供了法律依據(jù)。
盡管電力是能源領(lǐng)域的重要行業(yè)，但由于黨的二十屆三中全會(huì)的決定和能源法均沒有直接點(diǎn)名電力行業(yè)，仍有不少人對(duì)該項(xiàng)改革是否包括電力行業(yè)持懷疑態(tài)度。本文本著實(shí)事求是精神，在認(rèn)真學(xué)習(xí)中央有關(guān)文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合電力行業(yè)改革現(xiàn)狀和電網(wǎng)技術(shù)規(guī)律，通過不帶任何立場和情緒的純學(xué)術(shù)研究，力求找到電力行業(yè)深化改革的底層邏輯和客觀原因。
關(guān)于未來五年深化改革是否包含電力行業(yè)的問題
黨建讀物出版社和學(xué)習(xí)出版社于2024年7月發(fā)行的由習(xí)近平總書記親自參與編寫的《黨的二十屆三中全會(huì)決定學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》（下稱《輔導(dǎo)百問》），其中關(guān)于“怎樣理解推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”的第九問，對(duì)人們關(guān)心的這一問題給出了肯定回答。
在論述能源等行業(yè)體制改革取得的重要進(jìn)展時(shí)，《輔導(dǎo)百問》第九問指出：“油氣行業(yè)組建國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司，實(shí)現(xiàn)干線管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營；電力行業(yè)按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，實(shí)行廠網(wǎng)分開、主輔分離，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場體系；電信行業(yè)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鐵塔站址和衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)等通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營；水利行業(yè)實(shí)現(xiàn)以南水北調(diào)工程為代表的干線水網(wǎng)獨(dú)立建設(shè)運(yùn)營。”文中將油氣、電力、電信和水利四個(gè)行業(yè)相提并論，電力排列第二，說明電力行業(yè)的深化改革不僅沒有被排除在外，而且受到相當(dāng)程度重視。仔細(xì)比較對(duì)四個(gè)行業(yè)改革進(jìn)展情況的描述，可以清楚地感受到電力行業(yè)的改革相對(duì)落后。
第九問接著指出，盡管改革取得了積極進(jìn)展，但“一些行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)尚未有效分離；自然壟斷環(huán)節(jié)總體功能定位不清晰，對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位；部分競爭性環(huán)節(jié)沒有充分放開，有效競爭的市場格局尚未形成”。電力行業(yè)不僅存在這些問題，而且比較突出，具體表現(xiàn)如下：
電網(wǎng)企業(yè)既代表政府行使電力調(diào)度權(quán)，又經(jīng)營售電等競爭性業(yè)務(wù)，不僅壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)未有效分離，政企亦未合理分開；增量配電業(yè)務(wù)改革在存量配電與輸電一體、增量配電與輸電分開的“雙軌制”條件下進(jìn)行，增量配電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)之間存在種種結(jié)構(gòu)性矛盾；各種新業(yè)態(tài)、新模式幾乎都與電網(wǎng)企業(yè)存在利益沖突，發(fā)展舉步維艱；電網(wǎng)企業(yè)遵循《供電營業(yè)規(guī)則》以供電企業(yè)身份經(jīng)營售電業(yè)務(wù)，與電力體制改革對(duì)電網(wǎng)企業(yè)功能的定位矛盾；放開配電領(lǐng)域投資的政策得不到有效落實(shí)，配電網(wǎng)發(fā)展責(zé)任主體理論上存在而事實(shí)上缺失，導(dǎo)致配電網(wǎng)長期成為電網(wǎng)的薄弱環(huán)節(jié)；等等。這些說明深化電力行業(yè)改革不僅必要，而且十分迫切。
電力行業(yè)壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革與“管住中間、放開兩頭”的關(guān)系
“管住中間、放開兩頭”是中共中央和國務(wù)院于2015年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）提出來的，它既是電力行業(yè)的體制架構(gòu)，也是指導(dǎo)電力體制改革的基本方針，當(dāng)時(shí)還沒有新型電力系統(tǒng)的概念，針對(duì)的是傳統(tǒng)電力系統(tǒng)。
2021年新型電力系統(tǒng)構(gòu)建被確定為國家戰(zhàn)略后，2023年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化電力體制改革加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的意見》（中辦發(fā)〔2023〕47號(hào)，下稱“中辦發(fā)〔2023〕47號(hào)文”），重申要“堅(jiān)持‘管住中間、放開兩頭’電力體制改革方向，健全適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的體制機(jī)制”，在關(guān)鍵時(shí)刻及時(shí)為電力體制改革指明前進(jìn)道路。
2024年黨的二十屆三中全會(huì)作出的關(guān)于推進(jìn)能源等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革的決定，對(duì)于電力行業(yè)而言，實(shí)際上就是為落實(shí)構(gòu)建“管住中間、放開兩頭”體制架構(gòu)指出的具體途徑?！肮茏≈虚g”，被管住的只能是壟斷環(huán)節(jié)，而壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營是管住的前提；“放開兩頭”，該放開的只能是競爭性環(huán)節(jié)，而競爭性環(huán)節(jié)的市場化改革需要以放開為前提。因此，“管住中間、放開兩頭”與自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革兩者盡管提法各異，含義卻完全相同且一脈相承指向同一目標(biāo)：即實(shí)現(xiàn)壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)有效分離，構(gòu)建科學(xué)合理的電力體制架構(gòu)。顯然，后一種提法比前一種更具體、更明確，它是指導(dǎo)改革實(shí)踐的最新理論總結(jié)，也是實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。
“管住中間、放開兩頭”對(duì)于傳統(tǒng)電力系統(tǒng)和新型電力系統(tǒng)的不同內(nèi)涵和意義
一、傳統(tǒng)電力系統(tǒng)的體制架構(gòu)及存在問題
“管住中間、放開兩頭”的電力體制架構(gòu)，從提出至今因沒有文件作出權(quán)威界定，“何為中間”“何為兩頭”始終模糊不清。一種觀點(diǎn)認(rèn)為輸配電是被管住的中間，發(fā)電和售電為放開的兩頭，即“管住輸配、放開發(fā)售”。這樣的體制架構(gòu)針對(duì)傳統(tǒng)電力系統(tǒng)有一定道理，因?yàn)閭鹘y(tǒng)電力系統(tǒng)中輸配為主從依附關(guān)系，同時(shí)被管住似乎理所當(dāng)然；存在的問題是架構(gòu)整體上不對(duì)稱，發(fā)電側(cè)一頭為物理系統(tǒng)，而售電側(cè)一頭則只是一種交易業(yè)務(wù)。
由于售電與配電存在難以分割的內(nèi)在聯(lián)系，售電無法像發(fā)電那樣與電網(wǎng)分離，目前的情況是與配電完全沒有關(guān)系的獨(dú)立售電公司所占市場份額并不大，電網(wǎng)企業(yè)的售電子公司居市場主導(dǎo)地位。因此，電網(wǎng)企業(yè)至今仍是集調(diào)度和輸配售為一體、既經(jīng)營壟斷性業(yè)務(wù)又經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)的混合型公司。
《輔導(dǎo)百問》第九問在介紹電力行業(yè)按照“管住中間、放開兩頭”的方針進(jìn)行改革取得的進(jìn)展時(shí)，僅指出送端一頭實(shí)行“廠網(wǎng)分開”，完全沒有提及受端一頭的情況，表明“管住輸配、放開發(fā)售”的體制架構(gòu)并沒有真正得到認(rèn)可。事實(shí)上，電力行業(yè)之所以仍然存在壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)尚未有效分離等問題，誤將“管住輸配、放開發(fā)售”作為電力體制架構(gòu)是其中一個(gè)重要原因。
二、與新型電力系統(tǒng)相適應(yīng)的體制架構(gòu)
從體制改革的視角看，以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)最重要的變化是配電網(wǎng)走向有源化，成為系統(tǒng)的基本平衡單元；輸配原來的主從依附關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)、相輔相成關(guān)系；配電網(wǎng)中出現(xiàn)越來越多的電力“產(chǎn)銷者”，一個(gè)以用戶為中心的“能源民主化”新時(shí)代正在到來。因此，只有一頭放開發(fā)電，一頭放開配電（輸配分開），建立“管住輸電、放開發(fā)配”的體制架構(gòu)，才能與新型電力系統(tǒng)的發(fā)展相適應(yīng)。
特別值得一提的是，中辦發(fā)〔2023〕47號(hào)文在重申堅(jiān)持“管住中間、放開兩頭”改革方向的同時(shí)，要求“科學(xué)界定電網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)范圍”，等于已認(rèn)可配電為競爭性業(yè)務(wù)，但由于輸配的劃分具有相對(duì)性，各自的業(yè)務(wù)范圍需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)界定?？梢赃@樣說，該文又一次將輸配分開改革提上了議事日程。
配電不僅與售電存在割不斷的天然聯(lián)系，還具有分散性、終端性、局域化、個(gè)性化的特點(diǎn)，將配電歸入競爭性或特殊競爭性環(huán)節(jié)，符合配電的本質(zhì)特性。從網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)中游（主干網(wǎng)）具有自然壟斷屬性，上游和下游具有市場競爭屬性的特性看，電力作為網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)，顯然，其中游的輸電屬于壟斷性環(huán)節(jié)，上、下游的發(fā)電和配電則屬于競爭性環(huán)節(jié)。
還需要說明的是，“廠網(wǎng)分開”的本質(zhì)是壟斷性環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)分離，新型電力系統(tǒng)由于分布式電源與配電網(wǎng)融為一體，此時(shí)的“廠網(wǎng)分開”不僅指發(fā)電側(cè)集中式電源與輸電網(wǎng)分開，也指配電側(cè)分布式電源與輸電網(wǎng)分開。
配電環(huán)節(jié)市場化改革的意義和任務(wù)
一、放開配電是一項(xiàng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略決策
配電網(wǎng)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有覆蓋面和影響面廣、建設(shè)資金需求大的特點(diǎn)，由于長期投入不足等原因，一直成為電網(wǎng)的薄弱環(huán)節(jié)，放開配電的目的是引導(dǎo)社會(huì)力量參與配電網(wǎng)建設(shè)，激活配電側(cè)活力，盡快改變配電網(wǎng)發(fā)展的被動(dòng)局面。為此，中央一而再、再而三發(fā)文強(qiáng)調(diào)要“有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)”（《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》），支持民營企業(yè)“以控股和參股形式開展發(fā)電配電售電業(yè)務(wù)”（《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》），“放開配電領(lǐng)域投資和市場準(zhǔn)入”（《關(guān)于深化電力體制改革加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的意見》）。可見，放開配電不是一句輕飄飄的口號(hào)，也不是權(quán)宜之計(jì)，而是國家推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的決策。片面強(qiáng)調(diào)配電的所謂壟斷性，認(rèn)為配電應(yīng)當(dāng)管住而不應(yīng)當(dāng)放開的觀點(diǎn)，未能透過現(xiàn)象把握事物的本質(zhì)，是一種缺乏辯證思維片面僵化的認(rèn)識(shí)。
二、配電環(huán)節(jié)市場化改革與增量配電業(yè)務(wù)改革的關(guān)系
增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)其實(shí)就是配電環(huán)節(jié)市場化改革在特定環(huán)境下的實(shí)踐，差別在于前者只限于配電的增量部分，后者則針對(duì)所有的配電。增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的最大問題，是配電被分為存量和增量兩個(gè)部分，使得電網(wǎng)體制形成輸配合一與輸配分開并存的“雙軌制”格局，導(dǎo)致產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙改革進(jìn)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，試點(diǎn)近10年遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果。如果讓這樣的改革常態(tài)化，允許“雙軌制”長期存在，既不符合市場化改革的要求，也不利于配電網(wǎng)以及新型電力系統(tǒng)的發(fā)展。
全面評(píng)估、總結(jié)并汲取增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做到配電環(huán)節(jié)市場化改革與增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)合理銜接，既是電力體制改革科學(xué)性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性的體現(xiàn)，也是電力體制深化改革應(yīng)走的正確道路。
三、配電環(huán)節(jié)市場化改革的主要任務(wù)
培育和造就更多的市場經(jīng)營主體。配電環(huán)節(jié)通過市場化改革將誕生無數(shù)具有自主經(jīng)營權(quán)的配電企業(yè)，它們將在特許經(jīng)營制和比較競爭機(jī)制下保持內(nèi)生動(dòng)力，為形成更大規(guī)模充滿活力的有效競爭市場格局作出貢獻(xiàn)。
明確配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任主體。配電企業(yè)就是《供電營業(yè)規(guī)則》所指的供電企業(yè)，它不僅要承擔(dān)供電的責(zé)任和義務(wù)，更需扛起推動(dòng)配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展的主體責(zé)任；在保持整體上國資為主的前提下，實(shí)行股權(quán)多元化，積極吸收社會(huì)資本參與新型配電網(wǎng)建設(shè)。
建立配電交易市場。配電交易市場是全國統(tǒng)一電力市場體系中最低層級(jí)的市場，主要服務(wù)于分布式發(fā)電和“產(chǎn)銷者”余電的就近就地交易，這個(gè)市場如何建設(shè)以及怎樣處理與省級(jí)電力市場的關(guān)系，是配電環(huán)節(jié)市場化改革需要完成的一項(xiàng)重要任務(wù)。
不斷提高自平衡能力。充分開發(fā)和消納本地新能源資源，不斷提高自平衡能力是配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展的重要目標(biāo)，需要因地制宜做好有關(guān)發(fā)展規(guī)劃，以及與輸電網(wǎng)進(jìn)行雙向互動(dòng)的軟、硬件準(zhǔn)備工作。
輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營的意義和管理體制問題
一、輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營的意義
兩個(gè)確保：確保電網(wǎng)壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)徹底分離；確保輸電企業(yè)完全回歸公共事業(yè)屬性。
明確兩個(gè)使命功能：一是順理成章代表政府行使電力調(diào)度權(quán)，協(xié)助政府維護(hù)電力市場交易的公平公正性；二是為發(fā)電、配電及其他新型經(jīng)營主體提供電網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)，從技術(shù)上主導(dǎo)和協(xié)調(diào)新型電力系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)，并對(duì)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定和成本控制負(fù)責(zé)。
二、輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營管理體制選擇原則
我國輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營的管理體制存在多種模式，應(yīng)遵循以下原則進(jìn)行認(rèn)真研究和選擇：
符合我國的大國國情。我國電網(wǎng)規(guī)模巨大，截至2024年年底全國電力并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)33.5億kW，約為美國的2.5倍、日本的10倍、德國的15倍。管理電網(wǎng)的公司不是越大越好，應(yīng)排除將全國輸電網(wǎng)組建為一個(gè)超級(jí)公司的管理模式。國家輸電公司是需要的，但它只負(fù)責(zé)建設(shè)和經(jīng)營區(qū)域電網(wǎng)間的輸電線路，以及從技術(shù)上協(xié)調(diào)各區(qū)域電網(wǎng)的平衡，不應(yīng)管理區(qū)域和省級(jí)輸電公司。
確保輸電企業(yè)具有內(nèi)生動(dòng)力。輸電盡管是自然壟斷環(huán)節(jié)，但只要管理模式得當(dāng)，比如，組建三個(gè)以上規(guī)模相當(dāng)?shù)膮^(qū)域輸電公司（相應(yīng)省級(jí)輸電公司為其子公司），形成比較競爭格局，同時(shí)要求透明信息，接受社會(huì)監(jiān)督，即可使其始終保持求真務(wù)實(shí)的創(chuàng)新活力，避免自吹自擂、蔑視規(guī)律、弄虛作假、固步自封、文過飾非等不良現(xiàn)象發(fā)生。
有利于形成新的平衡模式。新型電力系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展需要堅(jiān)持分區(qū)平衡原則，根據(jù)新能源的特點(diǎn)創(chuàng)建新的平衡模式，配電網(wǎng)將在有源化的基礎(chǔ)上建設(shè)盡可能多的基本平衡單元，實(shí)現(xiàn)輸配電網(wǎng)雙向互動(dòng)，因此，省級(jí)輸電公司的地位和作用應(yīng)得到足夠重視。
綠電直連對(duì)新型電力系統(tǒng)建設(shè)和深化體制改革的啟示
啟示一：新型電力系統(tǒng)建設(shè)須服從和服務(wù)于能源轉(zhuǎn)型需要
推出綠電直連舉措，一是滿足企業(yè)綠色用能及其溯源需要，二是促進(jìn)新能源的就近就地消納，三是為企業(yè)降低用電成本提供新的選擇。綠電直連采用“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”方式將新能源電源接入用戶與電網(wǎng)的分界處，從技術(shù)上看，部分項(xiàng)目的接入方案不一定最優(yōu)，特別是電源與負(fù)荷相距較遠(yuǎn)的項(xiàng)目；從制度上看，電源企業(yè)直接向負(fù)荷供電與只能由電網(wǎng)企業(yè)按區(qū)域?qū)I原則供電的規(guī)定存在矛盾。然而，為推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型與體制改革，突破原有觀念和條條框框的束縛是必然的，“深入研究創(chuàng)新電網(wǎng)結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)行模式”（見中辦發(fā)〔2023〕47號(hào)文），既是新型電力系統(tǒng)建設(shè)的題中之義，也是服務(wù)于能源轉(zhuǎn)型大局的基本要求。
啟示二：新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展迫切需要進(jìn)行輸配分開改革
綠電直連與增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)、微電網(wǎng)、隔墻售電、源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化、零碳園區(qū)、大型工商業(yè)分布式光伏等新業(yè)態(tài)、新模式一樣，都有一個(gè)共同的問題，即與電網(wǎng)企業(yè)存在無法回避的利益沖突。這些新業(yè)態(tài)、新模式越發(fā)展，取得的成績越大，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的過網(wǎng)電量和售電量就會(huì)變得越小，要求電網(wǎng)企業(yè)自覺持續(xù)地予以支持顯然不合情理。這種矛盾本質(zhì)上屬結(jié)構(gòu)性矛盾，是體制（生產(chǎn)關(guān)系）不合理造成的，即允許經(jīng)營壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)同時(shí)經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)導(dǎo)致的必然結(jié)果。實(shí)行輸配分開，讓輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營成為平臺(tái)型服務(wù)企業(yè)，這種阻礙新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾將自然消失。而且通過配電環(huán)節(jié)市場化改革，組建配電經(jīng)營主體并建立配電層級(jí)的電力交易市場，諸如與輸電網(wǎng)的關(guān)系、各種費(fèi)用的繳納、源荷匹配等問題，都會(huì)變得更清晰明確和易于解決。
啟示三：新型電力系統(tǒng)應(yīng)由全社會(huì)共同參與建設(shè)
國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于有序推動(dòng)綠電直連發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改能源〔2025〕650號(hào)）規(guī)定，包括民營企業(yè)在內(nèi)的各類經(jīng)營主體可投資綠電直連項(xiàng)目，但電網(wǎng)企業(yè)除外。電網(wǎng)企業(yè)不能參與電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，聽起來不近情理，實(shí)際上反映出新能源為主體、用戶為中心時(shí)代的一種新趨勢：“引導(dǎo)全社會(huì)共同參與新型電力系統(tǒng)建設(shè)”（見中辦發(fā)〔2023〕47號(hào)文）。輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和配電環(huán)節(jié)市場化改革，意味著電網(wǎng)的壟斷被真正打破，今后除承擔(dān)樞紐和平臺(tái)功能的輸電網(wǎng)必須由輸電企業(yè)壟斷外，包括配電網(wǎng)在內(nèi)的其他電網(wǎng)項(xiàng)目都可以依靠社會(huì)力量來建設(shè)經(jīng)營，具有獨(dú)立法人地位、股權(quán)多元的配電企業(yè)，可視為最重要的社會(huì)力量參與綠電直連項(xiàng)目建設(shè)。
關(guān)于電力體制深化改革的實(shí)施問題
《輔導(dǎo)百問》第九問指出：“要推動(dòng)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)與競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)分離，對(duì)于暫時(shí)不具備分離條件的，對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算。”電力行業(yè)完全有條件爭取在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成改革任務(wù)，絕不應(yīng)當(dāng)只做到壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)獨(dú)立核算。
由于發(fā)電已實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開改革，今后電力行業(yè)壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革的重點(diǎn)是輸配分開。2002年，國務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》中已提出過輸配分開問題，社會(huì)為此已有20多年的思想準(zhǔn)備。特別是傳統(tǒng)電力系統(tǒng)因能源轉(zhuǎn)型正在經(jīng)歷深刻變革，各種新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展強(qiáng)烈要求改變現(xiàn)有的輸配體制，可以說沒有任何行業(yè)比電力行業(yè)更迫切需要推動(dòng)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)與競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)分離。
盡管距離中華人民共和國成立80周年只有4年多時(shí)間，但先試點(diǎn)、再推廣的方法仍然必須堅(jiān)持。可設(shè)想用兩到三年時(shí)間，選擇東、中、西部有代表性的省份，進(jìn)行輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和配電環(huán)節(jié)市場化改革試點(diǎn)，取得成功后再用兩年左右時(shí)間全面推廣，同時(shí)建立相應(yīng)的輸電獨(dú)立運(yùn)營管理體制。我國地域廣大，各地情況不同，不排除在堅(jiān)持市場化改革的基本原則下，各省份的改革方案有所不同，如在西部少數(shù)省份，輸配分開可采取法律上分開的模式。
時(shí)間雖然緊張，但改革的鋪墊工作其實(shí)已經(jīng)做了不少，其中包括增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)以及新業(yè)態(tài)、新模式的建設(shè)實(shí)踐。只要科學(xué)統(tǒng)籌，足夠重視，不“葉公好龍”，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)基本完成任務(wù)還是可以做到的。
主要結(jié)論
構(gòu)建“管住中間、放開兩頭”電力體制架構(gòu)的基礎(chǔ)是廠網(wǎng)分開和輸配分開，自2002年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》至今，改革的探索盡管已持續(xù)20余年，但仍沒有建立起完整的基礎(chǔ)和形成理想的體制架構(gòu)。2024年，黨的二十屆三中全會(huì)作出的推進(jìn)能源等行業(yè)“自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”的決定，是從長期實(shí)踐中總結(jié)出的指導(dǎo)深化改革的最新科學(xué)認(rèn)識(shí)（理論）。它有兩個(gè)要點(diǎn)：一是明確經(jīng)濟(jì)體制改革必須實(shí)現(xiàn)自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)有效分離；二是指明實(shí)現(xiàn)兩者有效分離的途徑是壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革。毫不夸張地說，這個(gè)決定將推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革邁入一個(gè)新的歷史階段，由于能源等行業(yè)深化改革的方向變得更加明確，電力行業(yè)“管住中間、放開兩頭”體制架構(gòu)的建設(shè)也會(huì)變得更加順利。
經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)如果同時(shí)經(jīng)營著競爭性業(yè)務(wù)，必然會(huì)破壞市場的公平性，與競爭性企業(yè)發(fā)生利益沖突，這種矛盾是結(jié)構(gòu)性的，靠監(jiān)管等手段只能得到暫時(shí)和表面的緩和，唯有遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，對(duì)舊體制進(jìn)行改革，才能從根本上解決問題。研究表明，壟斷型企業(yè)與屬于自己服務(wù)對(duì)象的競爭性企業(yè)間是否存在利益沖突，是判斷一種體制是否合理的主要的標(biāo)準(zhǔn)。目前，電網(wǎng)企業(yè)與各種新型經(jīng)營主體存在明顯的利益沖突，說明現(xiàn)行電網(wǎng)體制是不合理性的，必須進(jìn)一步深化改革。值得注意的是，這種利益沖突（矛盾）不僅是阻礙新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的根源，還是滋生腐敗的“溫床”。
《輔導(dǎo)百問》第九問在“建立對(duì)經(jīng)營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)企業(yè)履行使命功能的評(píng)價(jià)制度”的要求中，提出了一個(gè)極其重要的新概念——“使命功能”。這個(gè)概念及建立有關(guān)評(píng)價(jià)制度的要求有兩層深刻的含義：一是表明經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)只服務(wù)于而不參與市場競爭，它們肩負(fù)著國家和人民賦予的崇高使命，堅(jiān)持以促進(jìn)全行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和國家整體利益最大化為己任；二是將如何科學(xué)管理和監(jiān)督壟斷型企業(yè)的問題正式提上議事日程。必須指出，將壟斷型企業(yè)與競爭性企業(yè)嚴(yán)格區(qū)分開來，科學(xué)制定對(duì)壟斷型企業(yè)履行使命功能的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，使其始終保持維護(hù)國家利益的自覺性和開拓進(jìn)取精神，是電力行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。
電力市場建設(shè)是電力體制改革的重要內(nèi)容，但不能替代體制改革，《輔導(dǎo)百問》第九問指出的一些行業(yè)（含電力行業(yè)）“自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)尚未有效分離；自然壟斷環(huán)節(jié)總體功能定位不清晰，對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位；部分競爭性環(huán)節(jié)沒有充分放開，有效競爭的市場格局尚未形成”等問題，不可能依靠全國統(tǒng)一電力市場體系的建設(shè)來解決，而推進(jìn)輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和配電環(huán)節(jié)市場化改革則可以形成有效競爭的市場格局，促進(jìn)電力市場建設(shè)的健康發(fā)展。
輸電環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和配電環(huán)節(jié)市場化改革（即輸配分開改革），是破解電力行業(yè)深層次體制機(jī)制障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾、為新型電力系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障、改革成色足、具有戰(zhàn)略意義的深化改革舉措，改革基本屬于國企內(nèi)部的調(diào)整和重組，不改變企業(yè)的所有制性質(zhì)，且符合帕累托改進(jìn)原則，受到社會(huì)的普遍期待。然而，在目前形式主義、官僚主義尚未得到有效治理，“葉公好龍”的改革氣氛較濃厚的環(huán)境下，前景并不容樂觀，改革的概率或許只有51%，甚至49%，但無論如何，以科學(xué)的態(tài)度探尋改革的原因、邏輯、重點(diǎn)、路徑、目標(biāo)等問題的學(xué)術(shù)研究始終是有意義的。
