中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：光伏、風(fēng)電行業(yè)早期倒賣路條現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序。當(dāng)前，儲(chǔ)能項(xiàng)目備案規(guī)模呈指數(shù)級(jí)增長，業(yè)界不得不正視一個(gè)關(guān)鍵問題——蓬勃發(fā)展的儲(chǔ)能行業(yè)是否會(huì)重走“風(fēng)光”老路？
日前，內(nèi)蒙古自治區(qū)錫盟能源局發(fā)布一則儲(chǔ)能項(xiàng)目信訪回復(fù)稱：有匿名信訪舉報(bào)“萬幫數(shù)字能源，錫林郭勒東蘇變電站2025年新型儲(chǔ)能專項(xiàng)行動(dòng)100萬千瓦/400萬千瓦時(shí)電源側(cè)儲(chǔ)能子項(xiàng)目，倒賣路條要價(jià)1.2億元”。項(xiàng)目批復(fù)業(yè)主與當(dāng)前辦理前期手續(xù)業(yè)主一致，未發(fā)現(xiàn)有轉(zhuǎn)讓股份或更換投資主體行為。
這則倒賣路條的信息涉及明星企業(yè)，項(xiàng)目規(guī)模大、要價(jià)金額高，在業(yè)內(nèi)引發(fā)廣泛關(guān)注。盡管地方主管部門予以辟謠，但也再次給高速發(fā)展的儲(chǔ)能行業(yè)敲響警鐘。光伏、風(fēng)電行業(yè)早期倒賣路條現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序。當(dāng)前，儲(chǔ)能項(xiàng)目備案規(guī)模呈指數(shù)級(jí)增長，業(yè)界不得不正視一個(gè)關(guān)鍵問題——蓬勃發(fā)展的儲(chǔ)能行業(yè)是否會(huì)重走“風(fēng)光”老路？
倒賣路條苗頭已然顯現(xiàn)
新能源項(xiàng)目路條，是指通過備案并納入年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的行政許可文件，是項(xiàng)目開發(fā)主體開展新能源項(xiàng)目建設(shè)及并網(wǎng)運(yùn)營的前置要件。
光伏、風(fēng)電行業(yè)高速發(fā)展階段，補(bǔ)貼政策催生了巨大的市場紅利，路條成為炙手可熱的稀缺資源。個(gè)別掌握地緣關(guān)系、行政審批及電網(wǎng)接入資源的企業(yè)或個(gè)人利用非市場化手段獲取項(xiàng)目開發(fā)資格后，高價(jià)轉(zhuǎn)手牟利，形成路條交易灰色產(chǎn)業(yè)鏈。
這一行為不僅扭曲了補(bǔ)貼政策的初衷，更嚴(yán)重侵蝕新能源電站投資商的利益，抬高項(xiàng)目建設(shè)周期和生產(chǎn)成本，影響行業(yè)公平競爭和有序發(fā)展。2014年，國家能源局發(fā)布《關(guān)于開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》，要求規(guī)范新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序，堅(jiān)決制止新建電源項(xiàng)目投產(chǎn)前的投機(jī)行為。此后，行業(yè)主管部門接連發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知》《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》等文件，強(qiáng)調(diào)健全電站項(xiàng)目備案管理，不能將政府備案文件及相關(guān)權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓。
“上有政策，下有對策。只要存在指標(biāo)稀缺性，就會(huì)催生套利空間，傳統(tǒng)的直接路條買賣已逐步演變?yōu)楦墓蓹?quán)代持、合作開發(fā)等隱蔽的操作模式，本質(zhì)上仍是路條交易的變種?！蹦承履茉雌髽I(yè)項(xiàng)目開發(fā)負(fù)責(zé)人向記者透露，新能源項(xiàng)目開發(fā)過程中，倒賣路條現(xiàn)象一直存在。
浙江大學(xué)兼職教授劉亞芳向《中國能源報(bào)》記者指出，在國家層面，儲(chǔ)能項(xiàng)目實(shí)施備案制，不存在路條。但是，由于國家沒有出臺(tái)針對新型儲(chǔ)能具體的電價(jià)支持政策，而新型電力系統(tǒng)建設(shè)又確實(shí)急需新型儲(chǔ)能發(fā)揮作用，所以地方政府實(shí)施的示范項(xiàng)目往往配套有補(bǔ)貼或者其他支持政策，獲準(zhǔn)成為示范項(xiàng)目需要經(jīng)過嚴(yán)格評估選拔。業(yè)主轉(zhuǎn)讓示范項(xiàng)目投資、建設(shè)或經(jīng)營權(quán)，涉及示范任務(wù)是否會(huì)受到影響，應(yīng)報(bào)告地方相關(guān)部門同意。
中國化學(xué)與物理電源行業(yè)協(xié)會(huì)儲(chǔ)能應(yīng)用分會(huì)產(chǎn)業(yè)政策研究中心主任馮思遙告訴《中國能源報(bào)》記者，目前尚未發(fā)現(xiàn)廣泛存在或系統(tǒng)性的倒賣路條行為。但在部分地區(qū)和特定項(xiàng)目中，確實(shí)存在項(xiàng)目開發(fā)權(quán)、儲(chǔ)能接入指標(biāo)等被非市場化配置、轉(zhuǎn)讓甚至變相交易的苗頭。儲(chǔ)能政策驅(qū)動(dòng)強(qiáng)、資源分配稀缺，容易滋生非正常競爭行為，值得警惕。
“136號(hào)文”放大路條活動(dòng)空間
此前，配建儲(chǔ)能是部分地區(qū)獲取新能源指標(biāo)的路條；現(xiàn)在，儲(chǔ)能本身成為路條主體。這折射出儲(chǔ)能行業(yè)的深刻變化。
“儲(chǔ)能在電力系統(tǒng)中從附屬設(shè)備向獨(dú)立資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，其作用和收益路徑日益清晰?！瘪T思遙指出，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目指標(biāo)、接入資源仍具稀缺性，特別是在容量配額、土地電力資源緊張的地區(qū)。其主要驅(qū)動(dòng)因素包括對儲(chǔ)能參與電力現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市場的長期收益預(yù)期，項(xiàng)目備案規(guī)模作為融資增信工具套利，區(qū)域性能源指標(biāo)分配不均衡導(dǎo)致的提前占位等?！霸诓糠种笜?biāo)稀缺、審批周期長的地區(qū)，路條的象征價(jià)值甚至超越其短期經(jīng)濟(jì)回報(bào)?！?/span>
“即使有1.2億元的路條費(fèi)也并不高，在長三角、京津冀等高電價(jià)地區(qū)，項(xiàng)目IRR可達(dá)8%—9%，相當(dāng)于10年左右收回項(xiàng)目開發(fā)成本，一個(gè)路條費(fèi)成本完全可以消化?！鄙鲜鲂履茉雌髽I(yè)項(xiàng)目開發(fā)負(fù)責(zé)人稱。
隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，儲(chǔ)能已成為平衡電網(wǎng)波動(dòng)、提升新能源消納能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。多地積極探索儲(chǔ)能盈利模式，通過峰谷套利、容量租賃、電力交易、輔助服務(wù)等多維度實(shí)現(xiàn)收益多元化。
“尤其是‘136號(hào)文’利好儲(chǔ)能長期發(fā)展，極大放大了儲(chǔ)能路條交易活動(dòng)空間。隨著新能源全面入市，現(xiàn)貨峰谷差進(jìn)一步拉大，儲(chǔ)能盈利水平將有所提升，在現(xiàn)貨市場中獲得更多收益，驅(qū)動(dòng)經(jīng)營主體由被動(dòng)配儲(chǔ)走向主動(dòng)配儲(chǔ)?！币晃粌?chǔ)能企業(yè)人士稱，儲(chǔ)能路條交易在盈利較突出的地區(qū)較為明顯，企業(yè)希望抓住機(jī)遇，布局最優(yōu)區(qū)域。
儲(chǔ)能的盈利能力已在部分區(qū)域得到驗(yàn)證。比如，山東在國內(nèi)率先建立獨(dú)立儲(chǔ)能參與現(xiàn)貨市場交易機(jī)制，開展多批示范項(xiàng)目建設(shè)，有力推動(dòng)新型儲(chǔ)能規(guī)?；?、多元化發(fā)展。新型儲(chǔ)能在運(yùn)規(guī)模808.5萬千瓦，較2022年底翻了兩番；內(nèi)蒙古高比例的“風(fēng)光”電力并網(wǎng)已成為電網(wǎng)運(yùn)行的常態(tài)，催生出對儲(chǔ)能的大規(guī)模需求，創(chuàng)新實(shí)施為期10年的容量補(bǔ)償機(jī)制，2025年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為0.35元/千瓦時(shí)，在全國補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高、補(bǔ)償時(shí)間最長；江蘇構(gòu)建固定電價(jià)交易市場，在迎峰度夏、迎峰度冬期間，儲(chǔ)能充電免費(fèi)，放電按省內(nèi)燃煤基準(zhǔn)電價(jià)（0.391元/kWh），每度電補(bǔ)貼0.5元，有效調(diào)動(dòng)儲(chǔ)能項(xiàng)目的積極性。去年迎峰度夏期間，遠(yuǎn)景鹽城射陽250MW/500MWh儲(chǔ)能電站，40天收益4000萬元。
地方發(fā)揮監(jiān)管主體作用
從風(fēng)電、光伏市場監(jiān)管與規(guī)則建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)看，儲(chǔ)能行業(yè)如何防微杜漸？
“事實(shí)上，除了《新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)持續(xù)監(jiān)管報(bào)告》（384號(hào)文）保留對風(fēng)電項(xiàng)目的項(xiàng)目備案管理外，國家層面禁止新能源倒賣路條的規(guī)定基本被廢止?！标柟鈺r(shí)代律師事務(wù)所新能源事業(yè)部負(fù)責(zé)人葛志堅(jiān)告訴《中國能源報(bào)》記者，現(xiàn)行規(guī)范性文件一般有效期5年。隨著2021年光伏行業(yè)全面進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代，中央財(cái)政對新備案的集中式和工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目已完全退出補(bǔ)貼機(jī)制，主管部門的執(zhí)法重點(diǎn)也發(fā)生了變化。在此背景下，《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實(shí)施競爭方式配置項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》等政策文件到期廢止后并未出臺(tái)新的路條監(jiān)管政策。而儲(chǔ)能領(lǐng)域尚無國家層面關(guān)于倒賣路條的政策文件。
隨著新能源項(xiàng)目審批權(quán)限下放，地方政府逐步成為行業(yè)監(jiān)管的核心主體，通過負(fù)面清單管理、信用懲戒等方式，規(guī)范新能源項(xiàng)目的開發(fā)秩序。比如，內(nèi)蒙古自治區(qū)要求今年新型儲(chǔ)能專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目清單項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)和建成后兩年內(nèi)不得擅自轉(zhuǎn)讓股份或更換投資主體；山西要求獲得年度開發(fā)建設(shè)指標(biāo)的風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目，申報(bào)單位和運(yùn)營單位須為同一主體，嚴(yán)禁在建設(shè)期和全容量并網(wǎng)后5年內(nèi)擅自轉(zhuǎn)讓；貴州對存在失信行為、倒賣新能源項(xiàng)目年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、建設(shè)期轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目控制權(quán)、惡意競爭的企業(yè)，其項(xiàng)目一律不得納入年度建設(shè)規(guī)模。
馮思遙指出，一些地方已建立“備案容量+動(dòng)態(tài)排名+容量評估”機(jī)制，鼓勵(lì)項(xiàng)目優(yōu)中選優(yōu)、市場化競爭。但部分地區(qū)仍存在流程不清晰、協(xié)調(diào)難度大等問題。因此，企業(yè)獲取項(xiàng)目指標(biāo)的難度并非簡單取決于市場景氣度，而更取決于區(qū)域管理水平、資源配置機(jī)制及企業(yè)的項(xiàng)目把控能力。
核心在于指標(biāo)分配
推動(dòng)儲(chǔ)能項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性落地而非投機(jī)套利，是一項(xiàng)需要系統(tǒng)施策的綜合課題。
路條背后是一張地方政府、開發(fā)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等主體構(gòu)成的復(fù)雜博弈。馮思遙坦言，違規(guī)獲取指標(biāo)的項(xiàng)目往往缺乏真實(shí)落地能力，導(dǎo)致“僵尸項(xiàng)目”堆積，占用電網(wǎng)和土地資源，推高全行業(yè)成本。與此同時(shí)，也使真正具備技術(shù)能力、落地能力的企業(yè)被排擠出局，損害投資效率和公共利益，不利于儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)健康有序推進(jìn)。
葛志堅(jiān)同樣指出，目前很多新能源項(xiàng)目競價(jià)流于形式，讓指標(biāo)資源流入沒有開發(fā)能力的“地頭蛇”手中，他們轉(zhuǎn)而賣給有實(shí)力的企業(yè)，這是客觀存在的。從一般意義上講，具備開發(fā)能力的企業(yè)收購路條，屬于資源優(yōu)化配置，無開發(fā)能力通過非競爭手段獲取指標(biāo)并加價(jià)倒賣，推高了行業(yè)成本。
“要加強(qiáng)核查與整治，防范個(gè)案行為演變?yōu)樾袠I(yè)風(fēng)氣。”馮思遙建議，第一，完善儲(chǔ)能項(xiàng)目備案、評審、接入全過程透明機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目開發(fā)權(quán)及接入指標(biāo)公開競爭，禁止私下轉(zhuǎn)讓；第二，建立項(xiàng)目落地與運(yùn)行跟蹤機(jī)制，對長期不建設(shè)或不運(yùn)營的“僵尸路條”實(shí)行清退；第三，強(qiáng)化信息披露與公眾監(jiān)督，對政策性資源配置做到陽光化、數(shù)字化管理；第四，推動(dòng)建立儲(chǔ)能行業(yè)信用體系和黑名單機(jī)制，對惡意投機(jī)、違規(guī)交易的企業(yè)或個(gè)人予以懲戒。
“但是，區(qū)分正常商業(yè)交易和倒賣路條兩類行為的執(zhí)法成本太高，在實(shí)踐中很容易變?yōu)椤坏肚小南拗平灰??！痹诟鹬緢?jiān)看來，倒賣路條的核心問題在于指標(biāo)分配規(guī)則，而非交易本身。關(guān)鍵要從源頭指標(biāo)分配著手，透明分配規(guī)則，通過技術(shù)、資金、經(jīng)驗(yàn)等硬性條件篩選真正具備開發(fā)實(shí)力的主體，并設(shè)定開發(fā)時(shí)限，逾期收回指標(biāo)并重新分配。設(shè)置條件允許股權(quán)流動(dòng)，公示路條流轉(zhuǎn)信息，降低信息差，強(qiáng)化全程監(jiān)管。與其“一刀切”限制交易，不如推動(dòng)“透明分配+市場化流轉(zhuǎn)+強(qiáng)監(jiān)管”的組合改革，從優(yōu)化備案設(shè)計(jì)、放開審批流程、提高資質(zhì)門檻三個(gè)方面打造公平競爭環(huán)境，最終通過市場實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。
