中國儲能網(wǎng)訊：在電力市場化改革浪潮中，“市場力”監(jiān)管已成為懸在中國大型發(fā)電企業(yè)頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍。然而，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在顯著的認知偏差與制度錯配，對電力市場化進程形成掣肘。
規(guī)?！賶艛啵浩瞥按蠹词菒骸钡谋O(jiān)管誤區(qū)
當前監(jiān)管邏輯存在一個根本誤區(qū)——將市場集中度等同于市場力濫用風險。管理學中的資源基礎觀強調(diào)，企業(yè)競爭優(yōu)勢源于對異質(zhì)性資源（如技術、管理、品牌）的整合能力，規(guī)模僅是資源整合的結果而非原因。
在國際實踐層面，歐盟主要以《能源批發(fā)市場誠信與透明條例》（簡稱REMIT）和《歐洲聯(lián)盟運作條約》（簡稱TFEU）第102條為依據(jù)監(jiān)管電力市場，旨在禁止內(nèi)幕交易和市場操縱等濫用行為。在法規(guī)框架下，歐盟能源監(jiān)管合作機構（ACER）通過REMIT要求市場參與者報送交易數(shù)據(jù)，聯(lián)合各國監(jiān)管機構（NRA）監(jiān)控市場行為。一旦發(fā)現(xiàn)“操縱市場”“內(nèi)幕交易”等行為，ACER與NRA將協(xié)同啟動調(diào)查程序，制裁機制由各國根據(jù)TFEU第102條實施。歐盟的市場監(jiān)管體系以數(shù)據(jù)驅(qū)動的被動響應機制為核心，遵循“數(shù)據(jù)監(jiān)測-異常預警-精準調(diào)查-行為規(guī)制”的閉環(huán)流程，而非對市場主體實施前置性、預防性的行為控制。
中國對于發(fā)電主體的監(jiān)管常常以事前的準入、審批對市場主體實施預防性控制，并以事后調(diào)節(jié)替代行為審查。通過結果導向的超額收益回收機制、價格上限的過度干預代替事前市場力濫用預警和事中交易行為監(jiān)管，回避復雜的經(jīng)濟分析和嚴謹?shù)恼{(diào)查取證環(huán)節(jié)，實踐中導致以下問題：一是容易產(chǎn)生誤判，電力市場影響企業(yè)收益存在多維度變量，如電力市場的燃料價格波動、可再生能源間歇性、電網(wǎng)阻塞程度等因素，超額利潤和市場力之間的因果關系在不展開充分調(diào)查分析的情況下難以清晰界定；二是弱化事前威懾，誘發(fā)道德風險與監(jiān)管套利，若企業(yè)發(fā)現(xiàn)濫用市場力的預期收益大于事后處罰成本，可能傾向于主動制造市場扭曲；三是扭曲市場信號，損害價格發(fā)現(xiàn)功能，電力市場的核心價值在于通過價格信號引導供需平衡和資源配置，過度依賴事后調(diào)節(jié)和價格上限干預會擠壓市場機制的作用空間；四是引發(fā)公平性和透明度爭議，事后調(diào)節(jié)常依賴監(jiān)管部門的合理性判斷，缺乏透明的量化標準，可能導致選擇性監(jiān)管和政策不確定性問題。
電力市場監(jiān)管重心應從“防范存在”轉(zhuǎn)向“約束行為”，建立基于報價異常性、持留容量比例等動態(tài)指標的監(jiān)測體系，而非對大型能源集團采用“一刀切”式的限制。
成本回收困境：被忽視的市場力誘因
行業(yè)內(nèi)很多人堅信，發(fā)電企業(yè)應按邊際成本報價，殊不知這是本末倒置。通過激烈的市場競爭發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)的邊際成本，這是果而非因。在這一指導思想下，發(fā)電企業(yè)偏離邊際成本報價，常被簡單歸因為“操縱市場”“濫用市場力”。然而發(fā)電企業(yè)這一報價行為的深層癥結在于發(fā)電企業(yè)的成本疏導不暢。煤電企業(yè)固定成本占比約30%，在全容量補償機制尚未完全建立的情況下，固定成本難以僅通過邊際成本報價回收。同時，“雙軌制”下的電力市場，火電企業(yè)不僅需要承擔無法量化的保供責任，還要分攤市場中的大量不平衡資金和輔助服務費用。企業(yè)面臨生存壓力必然扭曲市場行為，當合理利潤空間被制度擠壓，發(fā)電企業(yè)只能通過報價策略自救，這并非市場力的濫用，而是機制缺陷下的適應性反應。
由于煤價下降，目前煤電行業(yè)處于多年未見的經(jīng)營壓力較小狀態(tài)。但長遠來看，煤電角色正從“傳統(tǒng)基荷電源”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源”，面臨持續(xù)的經(jīng)營壓力。2021-2022年煤價高企，煤電價格聯(lián)動不足、能源成本單邊上漲，煤電企業(yè)成本無法傳導，行業(yè)虧損面達80%，部分省份甚至出現(xiàn)容量充裕度預警。2025年上半年，煤價下跌，五大發(fā)電集團盈利普漲，然而必須清醒認識到，這種盈利改善很大程度上是外部燃料成本周期性波動的結果，并未觸及煤電行業(yè)深層次的結構性矛盾與發(fā)展困境。煤電機組利用小時加速下降，多省出現(xiàn)平均利用小時2000-3000的情況，但在當?shù)刎摵筛叻鍟r仍然供應緊張，其根源在于，隨著“雙碳”目標引領下的新型電力系統(tǒng)加速構建，煤電角色正從提供主體電量的“電量主體”，轉(zhuǎn)向保障電力供應安全與系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的“容量主體”。這一轉(zhuǎn)型意味著煤電必須承擔雙重挑戰(zhàn)：一是巨額投資壓力，為滿足系統(tǒng)靈活性需求（如深度調(diào)峰、快速啟停）和低碳化要求（如節(jié)能降耗、摻燒生物質(zhì)、CCUS應用），現(xiàn)役煤電機組亟需進行大規(guī)模、高投入的技術改造升級，增量機組也不再追求傳統(tǒng)的低煤耗、高利用小時，而是降低最小技術出力下限、提高爬坡速率和實現(xiàn)常態(tài)化啟停調(diào)節(jié)，同樣需要大量研發(fā)和技術投入。二是發(fā)電空間擠壓，在“先立后破”的能源轉(zhuǎn)型進程中，煤電為快速增長的風電、光伏等新能源發(fā)電讓渡發(fā)電空間，其年利用小時數(shù)呈現(xiàn)不可逆的趨勢性下降，直接影響了發(fā)電收入的穩(wěn)定性和規(guī)模。
在發(fā)電企業(yè)面臨投資壓力和發(fā)電空間擠壓的情況下，煤電收益體系的不完善導致企業(yè)被迫動作變形以進行自救。一是容量補償機制不到位，煤電機組固定成本難以回收；二是輔助服務價格機制疏導不暢，調(diào)節(jié)資源價值并未充分反映；三是現(xiàn)貨市場機制缺乏對于不能直接發(fā)現(xiàn)的運行成本的監(jiān)審，包括機組空載、啟停、上抬和必開費用，需通過核價進行補償。只有制度設計科學合理、充分反映煤電的真實價值與成本，才能引導企業(yè)行為規(guī)范有序，實現(xiàn)制度目標與企業(yè)經(jīng)營的正向耦合，而非陷入“機制扭曲-企業(yè)動作變形”的惡性循環(huán)。
綜上所述，當前發(fā)電企業(yè)（尤其是煤電）在報價策略上偏離邊際成本的現(xiàn)象，其深層根源并非簡單的“市場力濫用”，而是現(xiàn)行雙軌制市場機制下發(fā)電企業(yè)成本疏導不暢。不完善的制度必然導致變形的動作，面臨成本剛性增加和收入增長受限的雙重壓力的煤電企業(yè)，難以實現(xiàn)“個體理性”和機制設計的激勵相容，解決所謂“市場力”問題的核心，在于進一步深化電力體制改革，正視并系統(tǒng)性修復煤電機組成本回收的制度性短板，而非僅歸咎于企業(yè)行為。
他山之石：重構治理邏輯
隨著電力市場化進程的深入，監(jiān)管重點亟需從“主體行為管控”轉(zhuǎn)向“制度與機構治理”。國際經(jīng)驗表明，這一轉(zhuǎn)型既是適應市場復雜性升級的客觀要求，也是破解傳統(tǒng)監(jiān)管局限性的關鍵路徑。
電力市場主體增多，交易復雜性增加，“管主體，批交易，定價格”式的行政干預有悖于市場化環(huán)境構建。根據(jù)國家能源局數(shù)據(jù)，全國注冊參與交易的經(jīng)營主體數(shù)量由2016年的4.2萬家增加至2025年的81.6萬家，市場化交易電量由2016年的1.1萬億千瓦時增長至2024年的6.2萬億千瓦時，占全社會用電量的比例由17%提升至63%。傳統(tǒng)的以經(jīng)營主體為中心的監(jiān)管方式難以覆蓋海量市場行為，監(jiān)管成本上升，監(jiān)管難度增大，阻礙資源流動。
制度設計是決定市場效能的關鍵。電力改革的核心是“放開兩頭，管住中間”，監(jiān)管需要匹配不同環(huán)節(jié)的經(jīng)濟屬性。在競爭環(huán)節(jié)，監(jiān)管應確保規(guī)則公平和過程透明，而非干預市場決策；在壟斷環(huán)節(jié)，監(jiān)管則需聚焦成本監(jiān)審、價格核定和無歧視開放。制度設計的不合理可能帶來系統(tǒng)性的價值扭曲和激勵錯配，監(jiān)管框架必須包含對制度本身的動態(tài)評估和修訂機制，確保規(guī)則設計符合效率、公平、安全等目標。
權力集中要求制衡與監(jiān)督。電力市場的高效公平運行高度依賴交易機構、調(diào)度機構等核心平臺的中立性、專業(yè)性和規(guī)范性。這些機構掌握著交易組織、結算、系統(tǒng)調(diào)度等方面的關鍵權力，監(jiān)管的重心需轉(zhuǎn)向確保這些機構的獨立性和權力行使的透明規(guī)范，并建立有效的外部監(jiān)督與問責機制。同時，對具有自然壟斷屬性的電網(wǎng)企業(yè)，監(jiān)管需持續(xù)深化成本透明化和無歧視開放電網(wǎng)的監(jiān)督，防止其利用壟斷地位或關聯(lián)角色影響市場競爭公平性。
避免和減少市場失靈要求信息公開、減少信息壁壘。在電力市場中，電網(wǎng)企業(yè)單方面掌握對輸電能力、阻塞情況等信息，可能引發(fā)電網(wǎng)企業(yè)利用信息優(yōu)勢實施歧視性接入；售電公司與中小用戶間合同條款的復雜性差異，也可能導致用戶因無法準確評估風險而遭受權益損害。種種信息失衡使市場機制難以充分有效運轉(zhuǎn)，進而成為政府介入市場治理的重要邏輯起點，即政府通過“有形之手”干預市場，正是為了彌補市場自發(fā)調(diào)節(jié)的缺陷。為避免或減少此類市場失靈，關鍵在于將信息治理嵌入制度設計，通過強制信息披露規(guī)則（如要求電網(wǎng)企業(yè)公開阻塞信息、交易機構公示市場出清數(shù)據(jù)）、建立標準化信息接口、引入第三方獨立審計（如對交易算法、調(diào)度行為的合規(guī)性評估）等制度安排，系統(tǒng)性打破信息壁壘。
放眼國際，歐洲的監(jiān)管體系由歐盟委員會、ACER（歐洲能源監(jiān)管機構合作機構）與各國監(jiān)管機構（NRA）共同構成、協(xié)同運作。其中，ACER不僅負責跨境市場規(guī)則的協(xié)調(diào)與合規(guī)性審查，還通過REMIT組織全歐洲的交易數(shù)據(jù)監(jiān)測，強化對行為異常的精準執(zhí)法。例如，REMIT要求所有電力批發(fā)交易和內(nèi)幕信息在EMIT平臺公開報送，ACER據(jù)此聯(lián)合成員國監(jiān)管機構開展事中干預與現(xiàn)場檢查，重點關注如“跨區(qū)容量囤積”“虛假申報”等操縱性行為。同時，ENTSO-E等市場運營機構制定的網(wǎng)絡準則必須接受ACER審查，確保制度透明、規(guī)則一致，防止規(guī)則端濫用權力。此外，各國監(jiān)管機構對價格區(qū)劃、容量分配等關鍵參數(shù)亦有審核與否決權，體現(xiàn)出制度規(guī)則對市場運行權力的前置制約。
美國形成以聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）、區(qū)域輸電組織/獨立系統(tǒng)運營商（RTO/ISO）、獨立市場監(jiān)測單元（MMU）的三層治理結構，其中，F(xiàn)ERC為頂層監(jiān)管機構，RTO/ISO負責市場運營，MMU實施實時監(jiān)測，強調(diào)通過規(guī)則設計引導市場自律。FERC通過《聯(lián)邦電力法》與一系列重要法規(guī)（如Order 888、719等），確立了節(jié)點邊際電價機制、輔助服務市場和容量市場框架，同時要求ISO/RTO市場規(guī)則須經(jīng)其審批、執(zhí)行情況須接受監(jiān)督。MMU在市場運行中實時采用“三關鍵供應商測試”等結構性指標篩查潛在市場力濫用，并定期發(fā)布《市場狀態(tài)報告》公開市場運行、瓶頸與潛在操縱行為；而若ISO/RTO在調(diào)度或結算中未嚴格執(zhí)行規(guī)則，F(xiàn)ERC可發(fā)起聽證、追責運營機構。這一模式強調(diào)運營者與市場參與者權責對等，輔以高度透明的數(shù)據(jù)披露機制，實現(xiàn)了以制度約束權力、以信息促進市場自律的監(jiān)管邏輯。
從歐洲和美國的監(jiān)管體系可以發(fā)現(xiàn)，歐美電力市場監(jiān)管均以多層級協(xié)同治理為架構，以數(shù)據(jù)透明化為基礎，采用行為導向型監(jiān)管邏輯，強調(diào)對市場運營機構的權力制約。歐盟通過ACER審查ENTSO-E等機構的規(guī)則制定、強制實施數(shù)據(jù)披露要求，并賦予成員國監(jiān)管機構對關鍵參數(shù)的審核權，實現(xiàn)規(guī)則透明化對運營權力的前置制約；美國依托FERC對RTO/ISO市場規(guī)則的審批權、MMU實時監(jiān)測及對運營機構違規(guī)行為的追責機制，形成權責對等治理，二者均以制度與信息手段實現(xiàn)對運營機構權力的動態(tài)制衡。
電力市場化改革的本質(zhì)是用市場機制替代行政指令，這要求監(jiān)管從微觀行為管控轉(zhuǎn)向宏觀制度構建。通過完善市場規(guī)則、強化機構制衡、推進信息公開，監(jiān)管體系才能適應“源網(wǎng)荷儲”互動、跨省跨區(qū)交易等復雜場景。未來監(jiān)管的核心應是為市場運行提供公平、透明、可預期的制度環(huán)境，而非陷入對個別主體的“保姆式”監(jiān)管。制度一旦設計合理，市場便能以經(jīng)濟激勵作為主導，參與者靠價格信號實現(xiàn)自律。這種轉(zhuǎn)型既是國際經(jīng)驗的總結，也是中國電力的市場化從“形似”走向“神似”的必由之路。
