中國儲能網(wǎng)訊：《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》（發(fā)改價格規(guī)〔2020〕101號）提出健全激勵約束機(jī)制，對可計入有效資產(chǎn)的預(yù)計新增輸配電固定資產(chǎn)，“基于提高投資效率的要求，按照不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)的原則核定（國家政策性重大投資除外）。”不考慮使用例外原則，這項規(guī)定對省級電網(wǎng)投資有直接而剛性的約束。總結(jié)前三個監(jiān)管周期省級電網(wǎng)輸配電價定價工作經(jīng)驗，針對目前省級電網(wǎng)發(fā)展中所產(chǎn)生的新增投資輸配電量約束問題，尊重電力系統(tǒng)運行規(guī)律和管制定價的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，筆者認(rèn)為，目前新增投資固定資產(chǎn)按不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)原則核定的辦法既不能準(zhǔn)確地反映電力系統(tǒng)運行規(guī)律，也與管制定價的經(jīng)濟(jì)規(guī)律不適應(yīng)。建議以“新增發(fā)電裝機(jī)容量和新增用戶最大負(fù)荷的加權(quán)平均值”取代“新增輸配電量”，按“新增單位發(fā)電裝機(jī)容量和新增用戶最大負(fù)荷的加權(quán)平均值的固定資產(chǎn)不高于歷史單位發(fā)電裝機(jī)容量和新增用戶最大負(fù)荷的加權(quán)平均值的固定資產(chǎn)”的原則核定新增有效固定資產(chǎn)，低于以上指標(biāo)時按實際新增投資全額核定。
輸配電網(wǎng)投資約束機(jī)制的理論依據(jù)
和國外經(jīng)驗借鑒
輸配電網(wǎng)投資約束機(jī)制的理論依據(jù)
目前我國省級電網(wǎng)輸配電價按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”方法核定輸配電準(zhǔn)許收入，再以準(zhǔn)許收入為基礎(chǔ)核定各電壓等級輸配電價。這種方法在美國稱為投資回報率定價。相同的定價方法，由于中外電網(wǎng)企業(yè)所有制差異等原因，國外強(qiáng)調(diào)投資回報率因素，我國突出準(zhǔn)許收入因素，但是，定價機(jī)理相同。對于投資回報率定價方法下的投資約束機(jī)制問題，管制經(jīng)濟(jì)理論有著名的“A-J”效應(yīng)進(jìn)行說明。根據(jù)“準(zhǔn)許收入=準(zhǔn)許成本＋有效資產(chǎn)×投資回報率＋稅收”的計算公式，在投資回報率確定的情況下，投資規(guī)模越大，有效資產(chǎn)及相應(yīng)的折舊越大，準(zhǔn)許收入也越大。在這種情況下，被管制企業(yè)可能產(chǎn)生人為地增加投資規(guī)模而獲得更大收入的策略性行為動機(jī)。1962年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿弗契和約翰遜在《美國經(jīng)濟(jì)評論》發(fā)表“管制約束下的企業(yè)行為”論文，指出“在投資回報率管制下，企業(yè)會產(chǎn)生一種盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)的激勵，以在規(guī)定的投資回報率下，能獲得較多的絕對利潤?！睂τ谶@種被管制企業(yè)運用過多的資本投資以替代其他投入品所造成的投資過剩和生產(chǎn)低效率現(xiàn)象，國外學(xué)界取兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家名字的第一個字母“A”和“J”，稱為“A-J效應(yīng)”。“A-J效應(yīng)”提出了被管制企業(yè)策略性行為及政府管制定價效率問題，引起后來許多經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行實證研究，但結(jié)論與“A-J效應(yīng)”并不完全符合。事實上，在確定而有限的投資回報率管制下，被管制企業(yè)人為地增加投資僅僅只是增加了絕對收益，而不能提高相對收益即投資回報率；由于被管制企業(yè)的投資回報率往往定得較低（一般不超過社會平均投資回報率），因此，被管制企業(yè)并沒有充分的動機(jī)進(jìn)行過度投資。
國外典型經(jīng)驗
總體上，國外輸配電價定價中新增投資計入有效資產(chǎn)，以事前經(jīng)過政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批的電網(wǎng)投資規(guī)劃為依據(jù)。投資效率在事前確認(rèn)，沒有事后約束機(jī)制。
建立事前投資約束機(jī)制。國外電網(wǎng)投資以私人資本為主，事后約束機(jī)制可能會無限增加私人資本的投資風(fēng)險。因此，國外電網(wǎng)投資約束機(jī)制一般在事前建立，電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)電網(wǎng)發(fā)展需要提出投資計劃，并經(jīng)政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)后才開始投資，已經(jīng)形成的投資沒有不計入有效資產(chǎn)的風(fēng)險。如美國加州公用事業(yè)管理委員會《關(guān)于太平洋天然氣和電力公司（PG&E）2023年測試年總體收入提案的決定》（以下簡稱《決定》），該《決定》由美國加州PG&E公司于2021年6月提出，經(jīng)過復(fù)雜的相關(guān)利益主體參與審核程序后，作為PG&E公司輸配電業(yè)務(wù)收入及其定價的依據(jù)，同時也作為PG&E公司對其基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行再投資和改善經(jīng)營的依據(jù)。針對配電網(wǎng)投資規(guī)模小和需求變化快的特點，有些國家如巴西還可對配電網(wǎng)投資進(jìn)行事后認(rèn)定和核價，即可以事后追溯確定機(jī)制，沒有事后否認(rèn)機(jī)制。
投資效率評價強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)投資與電網(wǎng)安全可靠性、電價水平三者之間的平衡關(guān)系?！稕Q定》根據(jù)投資項目及其規(guī)模對輸配電網(wǎng)安全風(fēng)險及可靠供電的改進(jìn)程度評價投資效率，強(qiáng)調(diào)投資成本及合理回報與安全可靠供電服務(wù)、可承受電價三者之間的協(xié)調(diào)程度?！稕Q定》對PG&E公司2023年全部收入項目進(jìn)行了審核，對有爭議的收入項目根據(jù)上述原則由公用事業(yè)管理委員會作出了最終裁決，如對PG&E提出的滿足他人要求的新業(yè)務(wù)和工作（New Business and Work at The Request of Others）的預(yù)測資本支出為2416.1萬美元，64座水電站和輔助設(shè)施運行維護(hù)系統(tǒng)建設(shè)的1.719億美元資本支出，加州公用事業(yè)管理委員會在其他利益相關(guān)方建議削減的基礎(chǔ)上綜合考慮投資成本、安全與可靠之間的平衡關(guān)系做出了該項投資“合理”的判斷。
加強(qiáng)電網(wǎng)動態(tài)規(guī)劃。電網(wǎng)企業(yè)需要根據(jù)用電需求編制并滾動更新電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，明確未來一段時期的主要輸變電項目及輸電服務(wù)能力，估算投資，預(yù)測技術(shù)可行性。如澳大利亞將新增投資分為四類：負(fù)荷驅(qū)動的電網(wǎng)建設(shè)、非負(fù)荷驅(qū)動的電網(wǎng)建設(shè)（更換和安全投入等）、接入線路、電網(wǎng)相關(guān)資產(chǎn)（IT，移動應(yīng)急電源、車輛、辦公樓等）。電網(wǎng)企業(yè)將每年計劃投資上報監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核資本支出時，會結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏ν顿Y情況以及電力需求情況以及電網(wǎng)企業(yè)歷史投資水平，來核定監(jiān)管期內(nèi)投資總額，主要在電力發(fā)展的需求和平緩電價增幅之間進(jìn)行取舍，最終確定新增投資是否納入核價。
發(fā)揮專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用。開展電網(wǎng)投資效率評價，需要具備高度復(fù)雜的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和政策等知識，要使電網(wǎng)投資適用而不浪費，必須有專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員和體現(xiàn)職業(yè)化的長期工作經(jīng)驗和知識積累。《決定》有933頁，對每個收入項目包括新增投資具體到項目和業(yè)務(wù)，比如前文提到的美國PG&E公司滿足新業(yè)務(wù)和工作的2416.1萬美元預(yù)測資本支出，包括為滿足客戶負(fù)荷增加而進(jìn)行的配電升級、新連接和電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施投資的具體技術(shù)和業(yè)務(wù)及其費用標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有專業(yè)知識很難給出合理的審核意見。在2021年6月至2023年11月《決定》形成期間，有20余個相關(guān)利益者參與審核，經(jīng)過了超過包括聽證在內(nèi)的30多項審核流程。
國內(nèi)外輸配電網(wǎng)投資約束機(jī)制比較及啟示
國外輸配電網(wǎng)新增投資約束機(jī)制主要體現(xiàn)在事前，多主體參與，以電網(wǎng)安全運行可靠性為依據(jù)，專業(yè)化與職業(yè)化監(jiān)管四個方面。與國外比較，目前我國省級電網(wǎng)新增投資約束機(jī)制主要在事后，參與主體不明確而且有限，以輸電量為依據(jù)，專業(yè)化和職業(yè)化機(jī)制尚待建立。參與約束主體與專業(yè)化、職業(yè)化監(jiān)管機(jī)制設(shè)計與體制有關(guān)，本文不做分析。對于事前與事后的選擇，事后約束機(jī)制表面上很合理，如果輸配電網(wǎng)投資后得不到充分利用，豈不是巨大浪費，不建立約束機(jī)制當(dāng)然不行。但是，這種表面上看起來的合理甚至必須的約束機(jī)制其實并不科學(xué)，經(jīng)濟(jì)理論上稱其為“不可置信的承諾或威脅”，好比父親威脅兒子說如果這次考試成績不達(dá)到某個標(biāo)準(zhǔn)就脫離父子關(guān)系，這種威脅其實并不會約束兒子好好學(xué)習(xí)爭取好成績，因為兒子知道脫離父子關(guān)系后父親的損失更大，父親不會這樣做，因此，這樣的威脅根本不會影響兒子的學(xué)習(xí)行為。以輸配電價為手段的電網(wǎng)投資約束機(jī)制的設(shè)計，依據(jù)是深刻的會計學(xué)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，并不能簡單依據(jù)日常經(jīng)驗。一方面，輸配電投資或資產(chǎn)具有專用性和沉淀性，輸配電網(wǎng)投資完成后即形成沉沒成本，根據(jù)管理會計原理，沉沒成本不在經(jīng)營決策中考慮，在事后設(shè)置電量約束機(jī)制不符合會計原理；另一方面，如果投資者的成本補(bǔ)償和合理收益得不到保障，投資者會利用資產(chǎn)專業(yè)性優(yōu)勢和信息優(yōu)勢對電網(wǎng)安全可靠運行帶來威脅，用更大的潛在損失為自己爭取合理的收益。
啟示方面主要有兩點。第一，省級電網(wǎng)投資約束機(jī)制應(yīng)該建立在事前而不是事后。事后電量約束機(jī)制不能對輸配電網(wǎng)投資產(chǎn)生任何約束作用，也不會優(yōu)化資源配置，因為投資和損失已經(jīng)全額發(fā)生。相反，應(yīng)該從機(jī)制設(shè)計角度建立針對用戶用電需求的輸配電網(wǎng)投資約束機(jī)制，即根據(jù)用戶用電需求建設(shè)的輸配電網(wǎng)，不管用戶是否充分使用或用電量多少，都應(yīng)該按全部投資成本支付相應(yīng)的電價。第二，應(yīng)該以電力而不是電量作為投資效率的評價標(biāo)準(zhǔn)。國外電網(wǎng)投資效率以保障電網(wǎng)安全可靠運行為依據(jù)，實際使用的是電力標(biāo)準(zhǔn)，與我國的電量標(biāo)準(zhǔn)形成明顯的差異。在目前電力系統(tǒng)不缺電量只缺暫時性電力的背景下，以電力作為投資效率評價標(biāo)準(zhǔn)顯然更加科學(xué)。
省級電網(wǎng)新增投資效率評價
為什么不應(yīng)與新增輸配電量掛鉤？
輸配電量作為省級電網(wǎng)投資效率評價指標(biāo)在過去電力電量短缺、發(fā)電機(jī)組年利用小時較大、電力系統(tǒng)尖峰負(fù)荷相對較小及持續(xù)時間相對較長等情況下有一定合理性。目前這些因素都發(fā)生了明顯的反向變化，一是電力供應(yīng)相對充足，非偶然不利因素疊加一般不會缺電；二是新能源裝機(jī)容量大幅度增加導(dǎo)致全部發(fā)電加權(quán)平均利用小時大幅度降低；三是用電負(fù)荷尖峰化及持續(xù)時間縮短。在這種情況下，從投資約束機(jī)制設(shè)計、電力系統(tǒng)運行規(guī)律和管制定價經(jīng)濟(jì)規(guī)律三個角度，省級電網(wǎng)新增投資都不應(yīng)再與新增電量掛鉤，新增電量也不應(yīng)再作為投資效率評價和新增投資是否計入有效固定資產(chǎn)的事后約束指標(biāo)。
輸配電量不是省級電網(wǎng)企業(yè)的可控因素
激勵約束機(jī)制設(shè)計一般要求決策主體對相關(guān)因素或參數(shù)具有可控性，如企業(yè)經(jīng)營者能分享其努力經(jīng)營產(chǎn)生的收益的機(jī)制設(shè)計可激勵經(jīng)營者創(chuàng)新經(jīng)營；相反，公司所有者以出資額承擔(dān)公司經(jīng)營虧損風(fēng)險的有限公司制度迫使公司所有者不得不加強(qiáng)公司經(jīng)管管理。由于社會用電量增長與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟(jì)增長等直接相關(guān)，省級電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)預(yù)測的社會用電量增長情況確定投資計劃并執(zhí)行后，對實際社會用電量增長只能被動接受。因此，根據(jù)實際社會用電量或輸配電量判斷電網(wǎng)新增投資的效率，并按照相應(yīng)的規(guī)則確定新增投資計入有效資產(chǎn)的程度，這種約束機(jī)制設(shè)計明顯存在制度缺陷，主要表現(xiàn)為責(zé)任主體錯位。理論上，只要電網(wǎng)企業(yè)投資決策按照政府提供的預(yù)測用電量需求等按一定規(guī)則做出，電網(wǎng)企業(yè)不能也不應(yīng)該承擔(dān)由于社會用電量增長變化造成的投資過剩和投資不足的責(zé)任，如投資過剩情況下部分實際發(fā)生的輸配電投資不能通過輸配電價回收。這是目前輸配電價定價辦法既提出了輸配電量約束機(jī)制又設(shè)計了例外條款的深層次原因。實際上，目前輸配電價定價中即使不滿足投資效率約束條件，也會使用例外條款當(dāng)期或延期計入了有效資產(chǎn)。
用電量不能充分準(zhǔn)確反映電力系統(tǒng)運行規(guī)律
電力系統(tǒng)由發(fā)電、電網(wǎng)和用電環(huán)節(jié)有機(jī)組成。用電量綜合反映了電力系統(tǒng)運行的指標(biāo)，但是，對電力系統(tǒng)特別是新型電力系統(tǒng)安全可靠運行特征反映并不充分和準(zhǔn)確。第一，目前我國電力系統(tǒng)不缺電量而缺短時或瞬間電力，新增投資效率評價與電量掛鉤沒有直接反映投資對電網(wǎng)安全可靠服務(wù)的改進(jìn)程度，對非短時或瞬間電力項目的投資，很可能在沒有改善電力系統(tǒng)運行效果并使用戶受益的情況下，卻增加用戶輸配電價負(fù)擔(dān)。第二，發(fā)電側(cè)電網(wǎng)投資規(guī)模取決于發(fā)電裝機(jī)容量，而不是發(fā)電量。為保證所有發(fā)電出力上網(wǎng)，發(fā)電側(cè)電源接入電網(wǎng)的配套投資取決于全部裝機(jī)容量，即不同時合計的最大發(fā)電出力，而不是發(fā)電量。隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)的推進(jìn)，大規(guī)模新能源裝機(jī)容量增加和發(fā)電量比例增加，由于新能源發(fā)電利用小時相對常規(guī)能源如煤電利用小時更低，在一定的電力電量需求曲線下，新型電力系統(tǒng)下發(fā)電側(cè)的發(fā)電裝機(jī)容量相對明顯增加，而發(fā)電裝機(jī)容量的增加必然導(dǎo)致接入電網(wǎng)的電網(wǎng)配套投資增加。由于新能源單機(jī)容量較小，接入電網(wǎng)位置相對分散且偏遠(yuǎn)，新能源發(fā)電裝機(jī)容量相比常規(guī)電源的電網(wǎng)配套投資更大，因此，新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下，發(fā)電側(cè)電源接入電網(wǎng)的電網(wǎng)投資更大。新增投資與電量掛鉤明顯不能準(zhǔn)確反映這種變化。第三，用戶側(cè)輸配電網(wǎng)投資規(guī)模取決于年最大負(fù)荷，而不是年用電量。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，各省用電負(fù)荷和用電量持續(xù)增長。雖然國家執(zhí)行了峰谷分時電價政策，但目前各省電網(wǎng)年度負(fù)荷曲線仍然呈現(xiàn)尖峰化趨勢，年負(fù)荷率降低不明顯。在用電負(fù)荷大幅度增長的前提下，較低的年負(fù)荷率與相對更大容量但低利用小時數(shù)的輸配電設(shè)施相對應(yīng)，解決之道只能是增加電網(wǎng)投資。假設(shè)兩省年用電量相同，但年負(fù)荷率不同，如年用電量為2000億千瓦時，而年負(fù)荷率分別為60%和70%，則兩省的最大負(fù)荷分別為3805.18萬千瓦（2000÷（8760×60%)×10000)和3261.58萬千瓦（2000÷（8760×70%)×10000)。兩省最大負(fù)荷相差543.6萬千瓦，相差比例為16.67%。根據(jù)電網(wǎng)運行安全可靠性要求，電網(wǎng)投資規(guī)模與最大負(fù)荷對應(yīng)，則兩省電量相同情況下的電網(wǎng)投資相差16.67%，說明將電網(wǎng)投資規(guī)模與電量掛鉤并不準(zhǔn)確。
反映管制定價經(jīng)濟(jì)規(guī)律不夠
目前，省級電網(wǎng)輸配電價采用政府管制定價。政府管制定價的基本原則是補(bǔ)償包括資本成本在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)成本。省級電網(wǎng)新增投資效率與年用電量掛鉤，相當(dāng)于用年平均負(fù)荷取代了發(fā)電側(cè)電源不同時最大出力和用戶側(cè)用戶年最大負(fù)荷。電力系統(tǒng)運行規(guī)律客觀要求應(yīng)根據(jù)發(fā)電最大出力和用戶最大負(fù)荷進(jìn)行輸配電網(wǎng)投資的決策，而基于年平均負(fù)荷的電網(wǎng)投資顯然不能保證電力系統(tǒng)安全可靠運行，具體表現(xiàn)為在發(fā)電側(cè)不能滿足全部電源出力接入電網(wǎng)，在用戶側(cè)不能保證用戶安全可靠用電。進(jìn)一步分析，這種輸配電價形成機(jī)制也不能釋放反映真實輸配電成本的價格信號，也不能與電力批發(fā)市場和零售市場的價格信號形成體系，所以不能優(yōu)化包括輸配電環(huán)節(jié)在內(nèi)的電力系統(tǒng)資源配置。
基于電力標(biāo)準(zhǔn)的省級電網(wǎng)
新增投資約束機(jī)制調(diào)整建議
調(diào)整方案
根據(jù)上面的分析，建議對目前省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法中“新增投資固定資產(chǎn)按不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)原則核定”的辦法進(jìn)行調(diào)整，主要做法是將原辦法中新增投資的“產(chǎn)出”指標(biāo)“新增輸配電量”用“新增發(fā)電裝機(jī)容量和用戶最大負(fù)荷的加權(quán)平均值”替代，強(qiáng)調(diào)省級電網(wǎng)新增輸配電投資要同時滿足包括新能源在內(nèi)的各種電源的最大接網(wǎng)需求和用戶最大負(fù)荷用電需求。核定規(guī)則參考原辦法，為了體現(xiàn)約束機(jī)制，以“投入/產(chǎn)出”而不是通常的“產(chǎn)出/投入”的形式呈現(xiàn)，按單位發(fā)電裝機(jī)容量和用戶最大負(fù)荷加權(quán)平均值的新增固定資產(chǎn)不高于歷史單位發(fā)電裝機(jī)容量和歷史全年最大負(fù)荷加權(quán)平均值的固定資產(chǎn)的原則核定；低于以上指標(biāo)時按實際投資形成的固定資產(chǎn)核定。其中投資效率指標(biāo)的計算公式為：預(yù)計新增單位發(fā)電裝機(jī)容量和全年最大負(fù)荷加權(quán)平均值的固定資產(chǎn)=預(yù)計新增固定資產(chǎn)原值÷［預(yù)計新增年末最大裝機(jī)容量×α+預(yù)計新增年最大負(fù)荷（1－α）］。α值作為政策變量可由政府價格主管部門確定或由專家確定，簡單處理可按50%確定。
以上機(jī)制設(shè)計的關(guān)鍵是將省級電網(wǎng)新增投資與新增輸配電量脫鉤，而與全部發(fā)電裝機(jī)容量和用戶最大負(fù)荷掛鉤，更準(zhǔn)確地刻畫了省級電網(wǎng)保障新能源消納和電力保供等功能，更符合新型電力系統(tǒng)建設(shè)和運行規(guī)律，也間接地反映了輸配電價定價的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
模擬測算
假設(shè)某省級電網(wǎng)存量固定資產(chǎn)原值=3000億元，上個監(jiān)管周期最后年度年末全部發(fā)電裝機(jī)容量為5500萬千瓦，全年最大負(fù)荷為4500萬千瓦，加權(quán)系數(shù)α取50%。存量單位發(fā)電容量與年最大負(fù)荷加權(quán)值的固定資產(chǎn)=3000÷（5500×50%+4500×50%)=0.6億元/萬千瓦。假設(shè)下個監(jiān)管周期三年內(nèi)新增輸配電網(wǎng)投資1000億元，下個監(jiān)管周期年末的新增發(fā)電裝機(jī)容量為3000萬千瓦，新增最大負(fù)荷為1000萬千瓦，則新增投資的單位發(fā)電和電網(wǎng)容量加權(quán)值的固定資產(chǎn)=1000÷（3000×50%+1000×50%）=0.50億元/萬千瓦。由于新增電網(wǎng)投資的投入/產(chǎn)出比不高于歷史電網(wǎng)投資的投入/產(chǎn)出比，全部新增投資符合投資效率原則，實際投資1000億元可全部計入有效固定資產(chǎn)。如果新增投資為2000億元，則新增投資的投入/產(chǎn)出比值為1.0億元/千瓦時，大于歷史投入/產(chǎn)出比0.60億元/萬千瓦，按不高于歷史投入/產(chǎn)出比的原則，取0.6億元/萬千瓦，則只有1200億元投資符合投資效率原則，可計入有效固定資產(chǎn)，從而對電網(wǎng)投資產(chǎn)生約束作用。
