中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：自2015年3月《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（以下簡稱“電改9號文”）發(fā)布以來，我國電力體制改革已走過十載崢嶸歲月。這份被譽(yù)為“新電改”綱領(lǐng)的文件，系統(tǒng)提出了“全面實(shí)施國家能源戰(zhàn)略，加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并將“有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制”確立為體制機(jī)制創(chuàng)新的首要突破口。作為終端電價(jià)的重要構(gòu)成，輸配電價(jià)不僅在電力商品價(jià)值傳遞過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，還深刻影響著電力市場交易價(jià)格乃至資源優(yōu)化配置的效率。因此，推進(jìn)輸配電價(jià)改革，完善電力市場環(huán)境下的輸配電價(jià)體系和價(jià)格形成機(jī)制，是放開發(fā)用電競爭性電力價(jià)格，形成市場化電價(jià)機(jī)制的重要前提之一。
值此新一輪電力體制改革十周年之際，本文回顧我國新一輪輸配電價(jià)改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在系統(tǒng)梳理輸配電價(jià)改革成效的同時(shí)，對我國未來的輸配電價(jià)改革的方向進(jìn)行展望。
新一輪輸配電價(jià)改革的
關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與沿革歷程
改革前探索。早在2014年，我國就以深圳市電價(jià)調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金改革為契機(jī)，開始了新一輪輸配電價(jià)改革的探索。國家價(jià)格主管部門參考英國等輸配電價(jià)監(jiān)管體系較為先進(jìn)的國家及地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐，形成了《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕2379號）。方案在當(dāng)時(shí)創(chuàng)新提出“改變電網(wǎng)企業(yè)依靠購銷價(jià)差的盈利模式，轉(zhuǎn)為總收入監(jiān)管”“明確輸配電價(jià)定價(jià)準(zhǔn)許成本核定辦法，建立對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束和激勵(lì)機(jī)制”“建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)與發(fā)電、售電價(jià)格在形成機(jī)制上分開”。作為我國輸配電價(jià)改革的首個(gè)試點(diǎn)方案，深圳試點(diǎn)方案的提出對推進(jìn)更大范圍的輸配電價(jià)改革具有重要的示范和引領(lǐng)作用，為后續(xù)的電價(jià)改革全面推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件。
改革啟動(dòng)與試點(diǎn)探索。電改9號文明確提出輸配電價(jià)“逐步過渡到按‘準(zhǔn)許成本加合理收益’原則，分電壓等級核定”。而后發(fā)布的配套文件《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》提出在深圳、蒙西試點(diǎn)的基礎(chǔ)上將安徽、湖北等5個(gè)省區(qū)納入第一批試點(diǎn)范圍，新一輪輸配電價(jià)改革正式啟動(dòng)。同時(shí)，我國在2015年5月開創(chuàng)性地制定出臺了《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕1347號），這是我國首次針對電網(wǎng)企業(yè)構(gòu)建成本監(jiān)審辦法，以合法性、合理性和相關(guān)性為原則，對輸配電成本展開全方位、深層次的科學(xué)化、規(guī)范化的監(jiān)管。該方法的制定和發(fā)布標(biāo)志著我國輸配電成本監(jiān)管框架體系初步搭建完成，為后續(xù)輸配電價(jià)的精準(zhǔn)、科學(xué)核定提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。
擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍與全國推廣。2016年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕498號），將北京、天津等12個(gè)省級電網(wǎng)、電力體制改革綜合改革試點(diǎn)省份的電網(wǎng)以及華北區(qū)域電網(wǎng)納入試點(diǎn)范圍，改革試點(diǎn)進(jìn)一步大規(guī)模鋪開，同年9月又在全國剩余的14個(gè)省級電網(wǎng)推開，實(shí)現(xiàn)了省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)全覆蓋。同年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2711號），作為我國歷史上第一個(gè)針對超大網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷電網(wǎng)行業(yè)的定價(jià)辦法，該辦法的出臺加上此前已頒布的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，標(biāo)志著我國已初步建立起科學(xué)、規(guī)范、透明的電網(wǎng)輸配電價(jià)監(jiān)管框架體系，對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管進(jìn)入制度化監(jiān)管的新階段。
改革全面落地與機(jī)制完善。截至2017年6月，我國實(shí)現(xiàn)了除西藏外的所有省級電網(wǎng)的輸配電價(jià)核定工作，明確了2017~2019年首個(gè)監(jiān)管周期各省（市、區(qū)）的輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同年11月，國家發(fā)改委在總結(jié)第一監(jiān)管周期輸配電價(jià)改革實(shí)踐，積極借鑒國際輸配電價(jià)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開啟了對《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》的修訂工作，在加強(qiáng)對電網(wǎng)企業(yè)合理約束的基礎(chǔ)上，細(xì)化核價(jià)范圍、優(yōu)化電價(jià)結(jié)構(gòu)，建立了監(jiān)測制度。該修訂有利于改進(jìn)政府對電網(wǎng)企業(yè)的價(jià)格監(jiān)管，進(jìn)一步提升輸配電價(jià)核定的制度化、規(guī)范化水平，標(biāo)志著我國輸配電價(jià)監(jiān)管政策體系框架的初步完善。
改革向跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程和區(qū)域電網(wǎng)輸電定價(jià)等領(lǐng)域擴(kuò)展。省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革取得初步成果后，我國的輸配電價(jià)改革逐步向跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電定價(jià)和區(qū)域電網(wǎng)輸電定價(jià)領(lǐng)域擴(kuò)展。2018年7月，國家發(fā)改委相繼發(fā)布《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法（試行）》《跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格定價(jià)辦法（試行）》和《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》。相關(guān)定價(jià)辦法的發(fā)布為建立科學(xué)、規(guī)范的跨省跨區(qū)輸電價(jià)格體系指明了方向，為促進(jìn)跨省跨區(qū)電力交易的開展和市場建設(shè)、實(shí)現(xiàn)電力資源在更大范圍優(yōu)化配置奠定了良好的基礎(chǔ)。
輸配電價(jià)改革持續(xù)深化完善。2015年開始的新一輪輸配電價(jià)改革雖然建立了獨(dú)立的省級電網(wǎng)輸配電價(jià)體系，為推動(dòng)省級電力市場建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，但受到“計(jì)劃-市場”雙軌制電價(jià)體系的影響，以及容量補(bǔ)償機(jī)制等配套機(jī)制的缺位，獨(dú)立的省級電網(wǎng)輸配電價(jià)在相對較長的一段時(shí)間內(nèi)難以真正實(shí)施。直到2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號)和《關(guān)于組織開展電網(wǎng)企業(yè)代理購電工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦價(jià)格〔2021〕809號）等文件的發(fā)布，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)和工商業(yè)用戶銷售電價(jià)的背景下，獨(dú)立輸配電價(jià)才得以沖破原有電價(jià)體系的束縛，迎來了改革的新階段。2023年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于第三監(jiān)管周期省級電網(wǎng)輸配電價(jià)及有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2023〕526號），該文件在實(shí)現(xiàn)了工商業(yè)同價(jià)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新提出了工商業(yè)用戶可選擇輸配電價(jià)機(jī)制，以及上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損電價(jià)單列等政策要求，在促進(jìn)輸配電成本公平分?jǐn)偟幕A(chǔ)上，為進(jìn)一步理順電力市場建設(shè)環(huán)境下的電價(jià)機(jī)制創(chuàng)造了良好條件。
新一輪輸配電價(jià)改革的成效
在中國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的十字路口，新一輪輸配電價(jià)改革為理順我國電價(jià)形成機(jī)制、促進(jìn)電力市場建設(shè)、助力我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型奠定了良好的基礎(chǔ)，取得了良好的成效，具體來說：
改變電網(wǎng)盈利模式，強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)自我約束。新一輪輸配電價(jià)改革在“管住中間，放開兩頭”的核心理念引領(lǐng)下，改變了電網(wǎng)企業(yè)通過“購銷價(jià)差”盈利的模式，實(shí)現(xiàn)了對輸配電價(jià)環(huán)節(jié)的獨(dú)立監(jiān)管，即將電網(wǎng)企業(yè)的收入與輸配電量脫鉤，轉(zhuǎn)而以準(zhǔn)許成本加合理收益的方式來確定輸配電價(jià)。這意味著電網(wǎng)企業(yè)不再需要通過“增容擴(kuò)銷”等手段增加利潤，而是需要嚴(yán)格控制運(yùn)營成本，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率，通過強(qiáng)化企業(yè)自我約束的方式獲取合理收益。
建立成本監(jiān)審框架，激勵(lì)電網(wǎng)持續(xù)降本增效。《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的發(fā)布為輸配電價(jià)水平的核定提供了科學(xué)的依據(jù)和規(guī)范的流程。依據(jù)“合理性、合法性、相關(guān)性”的三性原則對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本進(jìn)行全面細(xì)致的審核，使輸配電價(jià)更能反映實(shí)際成本和服務(wù)價(jià)值，避免價(jià)格與成本脫節(jié)，提高價(jià)格制定的科學(xué)性和合理性。同時(shí)，成本監(jiān)審辦法的發(fā)布能夠?qū)﹄娋W(wǎng)企業(yè)的投資行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，促使電網(wǎng)企業(yè)更加注重投資的合理性和有效性，避免盲目投資和過度建設(shè)，提高電網(wǎng)投資效益，優(yōu)化電網(wǎng)資源配置，激勵(lì)電網(wǎng)持續(xù)降本增效。
核定獨(dú)立輸配電價(jià)，推動(dòng)電力市場化改革進(jìn)程。在原有的電價(jià)體系下，發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)和用戶側(cè)銷售電價(jià)由國家及地方政府的價(jià)格主管部門核定，輸配電價(jià)通過銷售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)之間的“購銷價(jià)差”得以體現(xiàn)，而獨(dú)立輸配電價(jià)的缺位對發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)電價(jià)的市場化形成提出了挑戰(zhàn)。在此背景下，省級電網(wǎng)獨(dú)立輸配電價(jià)的核定為電能量市場價(jià)格向終端用戶的順價(jià)傳導(dǎo)奠定了基礎(chǔ)，掃清了競爭性電力市場建設(shè)的一大障礙，在很大程度上推動(dòng)了我國電力市場化改革進(jìn)程。
建立靈活價(jià)格機(jī)制，引導(dǎo)用戶優(yōu)化用電行為。我國在輸配電價(jià)改革過程中持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新電價(jià)機(jī)制，通過建立靈活的電價(jià)機(jī)制引導(dǎo)優(yōu)化用戶的用電行為，在助力保障電網(wǎng)運(yùn)行安全的同時(shí)，提高電網(wǎng)運(yùn)行和投資的效率。例如，在第三監(jiān)管周期省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革中，針對接入容量在100~315千伏安的用戶創(chuàng)新引入了可選擇兩部制輸配電價(jià)機(jī)制，通過靈活的輸配電價(jià)機(jī)制引導(dǎo)用戶優(yōu)化負(fù)荷特性，與輸配電價(jià)定價(jià)監(jiān)管機(jī)制協(xié)同，提高電網(wǎng)運(yùn)行和投資效率。
我國輸配電價(jià)改革的未來展望
協(xié)同新型電力系統(tǒng)建設(shè)，持續(xù)深化成本監(jiān)審
逐步擴(kuò)大成本監(jiān)審范圍。新型電力系統(tǒng)建設(shè)引入了更多的電網(wǎng)資產(chǎn)類型，包括新能源配套接網(wǎng)工程和電網(wǎng)替代性儲(chǔ)能等，在成本監(jiān)審中對這些新型電網(wǎng)資產(chǎn)的合理性、合法性和相關(guān)性判定將成為新時(shí)期輸配電成本監(jiān)審工作的挑戰(zhàn)之一。同時(shí)，隨著電網(wǎng)企業(yè)智能化建設(shè)的加速推進(jìn)，對新技術(shù)應(yīng)用成本如智能電網(wǎng)控制系統(tǒng)建設(shè)成本、大數(shù)據(jù)分析平臺運(yùn)營成本等也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)審。合理擴(kuò)大成本監(jiān)審范圍，有針對性地制定新型電網(wǎng)資產(chǎn)的成本監(jiān)審辦法，實(shí)現(xiàn)對輸配電成本的更全面、更深入監(jiān)管，有利于保障整個(gè)輸配電價(jià)定價(jià)成本的合理性和透明度。
進(jìn)一步優(yōu)化成本監(jiān)審方法與手段。當(dāng)前，電網(wǎng)投資形成資產(chǎn)的合理性評估以及分電壓等級成本歸集等問題仍是成本監(jiān)審中的難點(diǎn)。針對電網(wǎng)投資形成資產(chǎn)的合理性評估，應(yīng)結(jié)合新型電力系統(tǒng)等新時(shí)期的能源政策目標(biāo)建立更加完善的評估體系，綜合考慮電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響等多方面因素，提高成本監(jiān)審工作的有效性。在分電壓等級成本歸集方面，需要深入研究不同電壓等級電網(wǎng)在運(yùn)行維護(hù)、設(shè)備折舊、損耗等方面的差異，通過建立更精細(xì)的成本核算模型，準(zhǔn)確反映不同電壓等級、不同區(qū)域的輸配電成本差異。通過優(yōu)化成本監(jiān)審的方法和手段，鼓勵(lì)企業(yè)在提高電網(wǎng)運(yùn)行效率的同時(shí)，有效控制成本，實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步與成本管控的良性平衡。
協(xié)同電力市場建設(shè)，優(yōu)化輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)
促進(jìn)輸配電價(jià)改革與電力現(xiàn)貨市場建設(shè)協(xié)同。作為終端電價(jià)形成的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，輸配電價(jià)改革與電力現(xiàn)貨市場價(jià)格形成機(jī)制建設(shè)需協(xié)同推進(jìn)。由于各種現(xiàn)實(shí)原因，我國當(dāng)前電能量市場尤其是現(xiàn)貨市場價(jià)格形成機(jī)制改革與輸配電價(jià)改革并未完全同步，二者在協(xié)同性方面的缺失一方面會(huì)對電能量資源和電網(wǎng)容量資源在短期和中長期的綜合優(yōu)化配置造成影響，另一方面可能造成輸配電價(jià)信號和電能量市場價(jià)格信號相互扭曲，造成終端電價(jià)信號失真，降低新能源消納效率。因此，加強(qiáng)輸配電價(jià)機(jī)制與電力現(xiàn)貨市場價(jià)格形成機(jī)制在提供時(shí)空價(jià)格信號方面的協(xié)同，有利于提高終端電價(jià)信號在引導(dǎo)促進(jìn)資源優(yōu)化配置方面的有效性。
加強(qiáng)具有精準(zhǔn)、高效引導(dǎo)作用的輸配電價(jià)機(jī)制優(yōu)化工作。新型電力系統(tǒng)建設(shè)帶來的集中式、分布式新能源電源和儲(chǔ)能設(shè)施的大量接入，以及電能替代的加速開展在提高電網(wǎng)用戶發(fā)電出力和用電負(fù)荷隨機(jī)性的同時(shí)引入了更多負(fù)荷類型?？紤]到時(shí)間、空間、電量、容量等不同維度電價(jià)信號對負(fù)荷的影響機(jī)制不同，各類負(fù)荷對不同維度電價(jià)信號的響應(yīng)程度也不盡相同，如針對不同負(fù)荷特性和用電特征的電網(wǎng)用戶逐一核定、調(diào)整輸配電價(jià)，核價(jià)工作量大、管理效率低下，缺乏可行性；如對于所有電網(wǎng)用戶執(zhí)行相同結(jié)構(gòu)與水平的輸配電價(jià)，則難以有針對性地引導(dǎo)電網(wǎng)用戶優(yōu)化用電行為，促進(jìn)能源政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)對具有精準(zhǔn)、高效引導(dǎo)作用的輸配電價(jià)機(jī)制的優(yōu)化，是新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下輸配電價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)的未來方向之一。
