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關(guān)于新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制實(shí)施的建議
荊朝霞
（華南理工大學(xué)）
國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局2025年2月印發(fā)《關(guān)于深化新能源上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革 促進(jìn)新能源高質(zhì)量發(fā)展的通知》（簡(jiǎn)稱“136號(hào)文”），引起了廣泛關(guān)注，將對(duì)電力市場(chǎng)的發(fā)展、新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
136號(hào)文是新形勢(shì)下踐行《中華人民共和國(guó)能源法》《中華人民共和國(guó)可再生能源法》等的創(chuàng)新舉措，提出了四方面的重要內(nèi)容：第一，適應(yīng)電力市場(chǎng)建立、可再生能源大發(fā)展的新形勢(shì)，提出風(fēng)、光等可再生能源全面參與電力市場(chǎng)、價(jià)格由市場(chǎng)形成；第二，完善中長(zhǎng)期市場(chǎng)、現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)和價(jià)格形成機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，降低能源成本；第三，取消新能源強(qiáng)制消納、新能源強(qiáng)制配儲(chǔ)等，促進(jìn)所有類型市場(chǎng)主體公平參與電力市場(chǎng)；第四，提出建立“新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制”，促進(jìn)政府和市場(chǎng)統(tǒng)籌、中長(zhǎng)期市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)協(xié)調(diào)的混合電力市場(chǎng)的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。
136號(hào)文中提到的“新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制”可以認(rèn)為是一種適應(yīng)中國(guó)電力市場(chǎng)的政府授權(quán)差價(jià)合約機(jī)制，通過這個(gè)機(jī)制的實(shí)施可以促進(jìn)政府和市場(chǎng)的協(xié)同，建立可持續(xù)發(fā)展的混合電力市場(chǎng)。136號(hào)文不僅對(duì)新能源，更是對(duì)整個(gè)電力市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展都有重大意義。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，市場(chǎng)決定價(jià)格；政府重點(diǎn)解決市場(chǎng)失靈等問題，并促進(jìn)不同政策的統(tǒng)籌。
為了更好執(zhí)行、細(xì)化136號(hào)文，需要對(duì)其背景、理論基礎(chǔ)、發(fā)展趨勢(shì)等有深刻理解，一方面保證136號(hào)文的核心原則堅(jiān)決執(zhí)行不動(dòng)搖，另一方面要結(jié)合各地實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步完善、發(fā)展136號(hào)文提出的相關(guān)舉措和方法。
一、對(duì)136號(hào)文核心理念的認(rèn)識(shí)
01
頂層設(shè)計(jì)和具體方案相結(jié)合，促進(jìn)新能源發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
136號(hào)文在適用對(duì)象、存量和增量項(xiàng)目處理、總體方案與分地域方案等多個(gè)方面，體現(xiàn)兼顧穩(wěn)定與發(fā)展、統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)施計(jì)劃等系統(tǒng)性觀點(diǎn)。第一，在對(duì)象上，136號(hào)文主要針對(duì)風(fēng)電和太陽能發(fā)電，并提出對(duì)生物質(zhì)、地?zé)岬劝l(fā)電項(xiàng)目可參照本通知研究制定市場(chǎng)化方案，這為各地制定風(fēng)、光之外的新能源相關(guān)政策提供了空間。第二，在存量和增量關(guān)系上，明確以2025年6月1日投產(chǎn)為邊界區(qū)分存量項(xiàng)目和增量項(xiàng)目，分別制定不同的政策，以保證與現(xiàn)有政策銜接，以及平穩(wěn)過渡。第三，在具體實(shí)施方案上，在明確總目標(biāo)與原則的基礎(chǔ)上，允許、鼓勵(lì)相關(guān)部門考慮各地區(qū)特點(diǎn)制定具體實(shí)施方案，并根據(jù)實(shí)施效果不斷優(yōu)化。136號(hào)文充分體現(xiàn)了在政策制定中加強(qiáng)系統(tǒng)觀念、加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的理念。
02
加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還原市場(chǎng)價(jià)格
為了發(fā)揮市場(chǎng)效益，必須加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，優(yōu)化市場(chǎng)設(shè)計(jì)。在市場(chǎng)建設(shè)方面的舉措主要是兩個(gè)方面，一是完善市場(chǎng)體系，建立合適的交易方式，具體包括新能源等各類市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)，在市場(chǎng)交易中更好體現(xiàn)、揭示各類主體的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特性，降低交易成本，增加流動(dòng)性、透明性；二是完善價(jià)格形成機(jī)制，使得市場(chǎng)價(jià)格更好反映生產(chǎn)者的成本和消費(fèi)者的效益，反映不同的供需情況。市場(chǎng)環(huán)境下準(zhǔn)確反映供需的價(jià)格信號(hào)非常重要，如果市場(chǎng)價(jià)格沒有反映真實(shí)的供需情況，市場(chǎng)主體的決策就可能無法對(duì)供需平衡起到正向的作用。新能源比例大幅增高的情況下這個(gè)問題特別突出，需要通過市場(chǎng)機(jī)制的完善，激勵(lì)市場(chǎng)主體在價(jià)格引導(dǎo)下主動(dòng)提供平衡服務(wù)。文件中“新能源項(xiàng)目上網(wǎng)電量原則上全部進(jìn)入市場(chǎng)”“上網(wǎng)電價(jià)通過市場(chǎng)形成”“放寬現(xiàn)貨市場(chǎng)限價(jià)”“推動(dòng)新能源公平參與實(shí)時(shí)市場(chǎng)”“合理確定中長(zhǎng)期合同的量?jī)r(jià)、曲線”等內(nèi)容，都是出于這方面的考慮?？傮w上，就是要讓新能源在參與市場(chǎng)中，通過公平的市場(chǎng)交易確定誰發(fā)電、發(fā)多少電、電價(jià)水平如何。
03
構(gòu)建混合電力市場(chǎng)，加強(qiáng)市場(chǎng)與政府的統(tǒng)籌
136號(hào)文的舉措可分為兩大類：加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，讓市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)更加準(zhǔn)確、精確；完善政府治理，考慮多方目標(biāo)，解決市場(chǎng)無法解決的問題。相關(guān)機(jī)制的建立、完善不僅對(duì)新能源發(fā)展有重要意義，相關(guān)探索對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展都可提供重要支撐?；旌鲜袌?chǎng)建設(shè)中，需要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題是如何建立合適的政府支持機(jī)制，在保持市場(chǎng)高效運(yùn)作的情況下解決市場(chǎng)失靈和外部性等問題。包括英國(guó)、美國(guó)等在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)電力市場(chǎng)改革初期的一個(gè)主要目標(biāo)都是解除或放松政府管制，以加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但是近一、二十年來，特別是能源低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)提出以來，多個(gè)國(guó)家的電力市場(chǎng)改革中出現(xiàn)了政府重新進(jìn)入市場(chǎng)的趨勢(shì)，通過一系列政府驅(qū)動(dòng)的合約等對(duì)市場(chǎng)施加影響，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型、能源安全等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。以英國(guó)電力市場(chǎng)為例，2022年俄烏沖突影響了英國(guó)能源價(jià)格，為了更好應(yīng)對(duì)能源轉(zhuǎn)型和地緣政治等問題，英國(guó)政府提出對(duì)電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)進(jìn)行審查和改革，擬采用的關(guān)鍵改革舉措包括改進(jìn)和完善政府驅(qū)動(dòng)的新能源差價(jià)合約，完善調(diào)節(jié)性電源容量市場(chǎng)機(jī)制等。136號(hào)文提出的“新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制”，可以認(rèn)為是我國(guó)關(guān)于新能源的差價(jià)合約，是電力市場(chǎng)環(huán)境下履行《中華人民共和國(guó)可再生能源法》的重要工具。
二、新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制相關(guān)參數(shù)的設(shè)計(jì)
“新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制”能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，很大程度上取決于具體參數(shù)和實(shí)施方法的設(shè)計(jì)，這里對(duì)相關(guān)參數(shù)設(shè)計(jì)進(jìn)行討論。
01
新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制的基本思路及設(shè)計(jì)原則
該機(jī)制可以看作是一種對(duì)新能源的政府驅(qū)動(dòng)的差價(jià)合約，結(jié)算基本公式為：合約結(jié)算=（執(zhí)行價(jià)-參考價(jià)）×合約量。根據(jù)136號(hào)文，執(zhí)行價(jià)為機(jī)制電價(jià)，參考價(jià)為市場(chǎng)加權(quán)平均價(jià)，合約量為機(jī)制電量。電力市場(chǎng)中，差價(jià)合約按產(chǎn)生的原因有兩大類：一類是市場(chǎng)化差價(jià)合約，由市場(chǎng)主體自由簽訂，目的是規(guī)避市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)；一類是政府驅(qū)動(dòng)的差價(jià)合約，政府或其代理人作為合約的一方，目的是實(shí)現(xiàn)某些政策目標(biāo)，比如可再生能源發(fā)展。兩類合約的一個(gè)關(guān)鍵差別是執(zhí)行價(jià)的形成機(jī)制。對(duì)市場(chǎng)化差價(jià)合約，執(zhí)行價(jià)反映對(duì)某個(gè)市場(chǎng)均價(jià)的估計(jì)，與市場(chǎng)均價(jià)基本一致；對(duì)政府驅(qū)動(dòng)的差價(jià)合約，執(zhí)行價(jià)反映政府對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體的支持或懲罰，執(zhí)行價(jià)可能高于或低于市場(chǎng)均價(jià)的估計(jì)值。發(fā)展可再生能源的主要目的是保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，屬于一種社會(huì)目標(biāo)，從電力市場(chǎng)的角度來說，可以認(rèn)為是一種正外部性，因此完全靠市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，可能無法引導(dǎo)足量的、滿足能源安全和環(huán)境保護(hù)需要的可再生能源。這就需要相關(guān)立法、政策來對(duì)可再生能源、新能源進(jìn)行支持。
02
新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制參數(shù)的設(shè)計(jì)原則
根據(jù)前述公式，該機(jī)制結(jié)算是以下兩個(gè)部分之差：執(zhí)行價(jià)×合約量、參考價(jià)×合約量。這里，參考價(jià)×合約量的作用是估計(jì)投資者在市場(chǎng)中可以獲得的收入，執(zhí)行價(jià)×合約量的作用是估計(jì)投資者的生產(chǎn)成本，該機(jī)制結(jié)算即反映生產(chǎn)成本與生產(chǎn)收入的差。需要注意的是，該機(jī)制的作用并不是完全將風(fēng)、光等推向市場(chǎng)，而是在將其推向市場(chǎng)的過程中，考慮其對(duì)社會(huì)的一些外部性影響，并基于此給予一定的補(bǔ)償。與早期采用的直接確定上網(wǎng)電量、直接補(bǔ)貼方式不同的是，補(bǔ)償是基于相關(guān)發(fā)電類型的平均市場(chǎng)收入和標(biāo)桿成本，個(gè)體投資者、運(yùn)行者在生產(chǎn)建設(shè)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中的行為，也會(huì)影響具體的收益、利潤(rùn)水平。具體來說，參考價(jià)應(yīng)反映相關(guān)類型發(fā)電主體的平均價(jià)格水平，即反映相關(guān)發(fā)電主體在市場(chǎng)中可獲得的總收入和支持情況，應(yīng)包括電能量市場(chǎng)收入、輔助服務(wù)收入、支付的調(diào)節(jié)成本等；執(zhí)行價(jià)應(yīng)反映相關(guān)類型發(fā)電主體的長(zhǎng)期平均成本。合約量的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮設(shè)計(jì)該機(jī)制對(duì)某種發(fā)電資源進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r，一種是用容量度量，一種是用功率計(jì)量。
三、新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制實(shí)施的建議
01
深刻理解新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算機(jī)制設(shè)計(jì)的目的
該機(jī)制設(shè)計(jì)的目的是在新型電力系統(tǒng)發(fā)展、電力市場(chǎng)建設(shè)的新環(huán)境下以更好的方式對(duì)可再生能源進(jìn)行支持，可再生能源全面進(jìn)入電力市場(chǎng)，不僅意味著相關(guān)投資主體需承擔(dān)其可以承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可通過“機(jī)制”保證行業(yè)整體收益的穩(wěn)定。對(duì)相關(guān)投資者來說，一方面要積極了解市場(chǎng)，主動(dòng)參與市場(chǎng)，提高在市場(chǎng)中的收益，另一方面也要建立對(duì)政策的信心，結(jié)合國(guó)家相關(guān)法律、規(guī)劃、電力市場(chǎng)進(jìn)程進(jìn)行投資決策。對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)來說，需要深入、細(xì)致學(xué)習(xí)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，從能源安全、環(huán)境保護(hù)等頂層目標(biāo)出發(fā)進(jìn)行相關(guān)規(guī)則的解讀和細(xì)化實(shí)施，為投資者提供穩(wěn)定的政策預(yù)期。
02
相關(guān)參數(shù)設(shè)計(jì)要統(tǒng)籌好政府和市場(chǎng)的關(guān)系
具體參數(shù)設(shè)計(jì)時(shí)必須處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，能讓市場(chǎng)形成的價(jià)格盡量讓市場(chǎng)形成，還原市場(chǎng)價(jià)格反映供需水平的特性，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，在此基礎(chǔ)上通過機(jī)制電價(jià)補(bǔ)償可再生能源的外部性效益。“機(jī)制”與直接定價(jià)、直接補(bǔ)貼方式的差別在于：直接定價(jià)和補(bǔ)貼方式下，可再生能源獲得一個(gè)總的價(jià)格，這個(gè)價(jià)格綜合反映新能源發(fā)電的市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值；“機(jī)制”結(jié)算方式下，可再生能源的兩種價(jià)值通過不同方式實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)價(jià)值通過全面參與市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，社會(huì)價(jià)值通過“機(jī)制”結(jié)算實(shí)現(xiàn)。新機(jī)制與直接定價(jià)、直接補(bǔ)貼相比的優(yōu)勢(shì)在于：把市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值分開，分別通過不同的產(chǎn)品（市場(chǎng)化產(chǎn)品與政府授權(quán)合約）體現(xiàn)，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)在實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)的同時(shí)最小化了對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的干擾或扭曲，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和政府的統(tǒng)籌。
03
處理好學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與自主創(chuàng)新的關(guān)系
“機(jī)制”是將國(guó)外電力市場(chǎng)中的政府授權(quán)差價(jià)合約機(jī)制結(jié)合我國(guó)電力市場(chǎng)實(shí)際情況而創(chuàng)新形成的。在相關(guān)細(xì)則制定的過程中，必須處理好學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與自主創(chuàng)新的關(guān)系。第一，深入學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。差價(jià)合約在國(guó)際上有很多應(yīng)用案例，在支持新能源發(fā)展方面，英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等也有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要了解其相關(guān)參數(shù)設(shè)計(jì)的底層邏輯，了解其實(shí)施中的一些問題、困難，也要及時(shí)跟蹤一些最新的做法。比如，英國(guó)、澳大利亞等最近在探索的雙向差價(jià)合約、基于收益的差價(jià)合約。第二，結(jié)合我國(guó)具體情況進(jìn)行創(chuàng)新。電力系統(tǒng)的物理特性、基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性無論在哪個(gè)國(guó)家和地區(qū)都是一致的，需要在遵循基本原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。
04
需要重點(diǎn)關(guān)注的參數(shù)設(shè)計(jì)
“機(jī)制”具體參數(shù)的設(shè)計(jì)中，需要重點(diǎn)關(guān)注的問題如下：第一，執(zhí)行價(jià)（即機(jī)制電價(jià)）水平的確定。需要結(jié)合國(guó)家最新政策，根據(jù)國(guó)家發(fā)展可再生能源的目標(biāo)確定。如果僅僅是考慮其技術(shù)的先進(jìn)性，執(zhí)行價(jià)遠(yuǎn)期應(yīng)與市場(chǎng)化價(jià)格一致；如果考慮能源安全等外部性，在一定時(shí)期內(nèi)仍需要對(duì)相關(guān)行業(yè)給予財(cái)政支持。第二，參考價(jià)（即市場(chǎng)均價(jià)）的計(jì)算方法。根據(jù)差價(jià)合約相關(guān)理論，參考價(jià)的作用是預(yù)估相關(guān)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中可獲得的收益情況?？紤]到我國(guó)各地電力市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程不一樣，市場(chǎng)價(jià)格中反映的價(jià)值情況也不一樣，中長(zhǎng)期市場(chǎng)、現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制目前還沒有一致，在這方面不能直接照抄國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。第三，相關(guān)成本的分?jǐn)?。根?jù)《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，可再生能源上網(wǎng)的相關(guān)費(fèi)用分為兩個(gè)類型：上網(wǎng)電價(jià)和調(diào)節(jié)費(fèi)。上網(wǎng)電價(jià)與燃煤標(biāo)桿電價(jià)的差價(jià)通過可再生能源附加補(bǔ)償?shù)热珖?guó)統(tǒng)籌分?jǐn)?，調(diào)節(jié)費(fèi)通過電網(wǎng)的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)消納。這個(gè)費(fèi)用分?jǐn)偡桨甘窃陔娏κ袌?chǎng)尚未建立的情況下制定的，需要了解其基本邏輯：上網(wǎng)電價(jià)與燃煤標(biāo)桿電價(jià)之間的差價(jià)，反映的是可再生能源的外部性，應(yīng)在盡量大的范圍分?jǐn)?，即通過可再生能源附加在全國(guó)統(tǒng)籌；調(diào)節(jié)費(fèi)，反映的是正常的系統(tǒng)成本，應(yīng)按照市場(chǎng)原則和科目分?jǐn)偂?
