中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：可再生能源由于單位裝機(jī)占地面積較大、布局分散，用地用海需求遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)能源。近年來(lái)隨著可再生能源裝機(jī)規(guī)模的快速擴(kuò)張，用地用海要素供給的矛盾與壓力初顯，不僅增加了可再生能源開發(fā)的難度與成本，亦成為影響國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局構(gòu)建的不確定性因素。面對(duì)未來(lái)持續(xù)上升的可再生能源裝機(jī)需求，以及日趨嚴(yán)格的國(guó)土空間用途管制要求，亟需通過(guò)本次可再生能源法修改，在立法層面明確可再生能源用地用海要素保障的重要意義，設(shè)計(jì)科學(xué)規(guī)范的資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃流程，確?？稍偕茉撮_發(fā)利用規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的有效銜接，從而協(xié)同促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展與國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化。
可再生能源發(fā)展
與國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的矛盾初顯
可再生能源開發(fā)對(duì)國(guó)土空間的影響，既包括促進(jìn)“沙戈荒”地區(qū)和采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)等積極效果，也面臨發(fā)電設(shè)施及配套設(shè)施用地用海與國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)之間的潛在矛盾，主要表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境損害和空間功能沖突。就生態(tài)環(huán)境損害而言，可能侵占生物棲息地和遷徙洄游通道，不利于生物多樣性保護(hù)；造成植被破壞和土壤擾動(dòng)，破壞自然景觀及生態(tài)功能，增加水土流失及其他地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；產(chǎn)生噪聲或光污染，影響城鄉(xiāng)人居環(huán)境等。就空間功能沖突而言，可能影響所占用國(guó)土空間的原有功能，例如占用農(nóng)田，引發(fā)可再生能源發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能沖突；占用河道、湖泊、水庫(kù)及周邊地區(qū)，與防洪、供水等功能沖突；占用海域，與國(guó)防、航運(yùn)、漁業(yè)養(yǎng)殖等功能沖突。
以上矛盾的出現(xiàn)主要源于三方面原因：一是可再生能源發(fā)展早期，對(duì)其潛在的空間影響認(rèn)識(shí)不充分，加之國(guó)土空間治理體系尚未形成，部分項(xiàng)目未經(jīng)嚴(yán)格審慎的選址論證便匆忙上馬，在生態(tài)保護(hù)紅線等應(yīng)嚴(yán)格限制建設(shè)的區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了一批“歷史遺留”項(xiàng)目；二是受可再生能源開發(fā)熱潮驅(qū)使，一些項(xiàng)目在未取得相關(guān)行政部門全部審批手續(xù)的情況下違規(guī)違法建設(shè)；三是部分項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中施工不當(dāng)，未采取有效的生態(tài)環(huán)境影響減緩措施，事后的生態(tài)修復(fù)不到位。
為了避免可再生能源發(fā)展用地用海矛盾的進(jìn)一步擴(kuò)大，近期國(guó)家發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林草局以及國(guó)家能源局等部門密集出臺(tái)多項(xiàng)文件，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，按照國(guó)土空間用途管制要求，劃定可再生能源發(fā)電設(shè)施及其配套設(shè)施選址的禁止、限制和鼓勵(lì)區(qū)域，標(biāo)志著可再生能源用地用海要素供給開始走向規(guī)范化。然而以上政策措施多處于探索試行或意見征求階段，存在一定的不確定性。盡管明確了永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、重點(diǎn)國(guó)有林場(chǎng)、河湖水庫(kù)、近海海域等可再生能源開發(fā)必須避讓的國(guó)土空間類型，但是對(duì)于可能出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害和空間功能沖突的一般區(qū)域未做出詳細(xì)規(guī)定，有的地區(qū)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)可再生能源用地用海審批“一刀切”的現(xiàn)象，加大了可再生能源項(xiàng)目開發(fā)的難度。
可再生能源進(jìn)一步發(fā)展
提高用地用海要素保障要求
在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，可再生能源裝機(jī)規(guī)模仍將在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)快速增加，從供給總量、空間協(xié)調(diào)和管理機(jī)制三個(gè)維度對(duì)可再生能源用地用海要素保障提出更高要求。
就供給總量而言，本文利用電力系統(tǒng)規(guī)劃模型初步測(cè)算，2060年我國(guó)集中式光伏、陸上風(fēng)電、海上風(fēng)電的裝機(jī)容量分別有望增長(zhǎng)到現(xiàn)有水平的6倍、3倍、9倍以上。據(jù)此估算，2060年集中式光伏和陸上風(fēng)電設(shè)施占地面積將達(dá)到440萬(wàn)公頃，海上風(fēng)場(chǎng)涉及海域面積超過(guò)620萬(wàn)公頃，占地及涉海總面積同2023年度全國(guó)國(guó)土變更調(diào)查中的交通運(yùn)輸用地面積相當(dāng)。電網(wǎng)等配套設(shè)施將同步快速發(fā)展，例如特高壓輸電線路容量預(yù)計(jì)擴(kuò)大到現(xiàn)有水平的3倍左右，其變電站及電力通道占地面積隨之?dāng)U大。由此可見，未來(lái)可再生能源開發(fā)將成為國(guó)土空間的重要用途之一，用地用海要素保障壓力較當(dāng)前顯著提高。
就空間協(xié)調(diào)而言，我國(guó)電力需求和自然資源要素供應(yīng)呈現(xiàn)明顯的空間錯(cuò)配格局。東部地區(qū)人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，綠色電力需求旺盛，但是土地和海域資源緊張；西部地區(qū)風(fēng)能、太陽(yáng)能資源充沛，可再生能源開發(fā)用地供給充足，但生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，且由于遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，可再生能源的大規(guī)模布局將增加電網(wǎng)傳輸及調(diào)度壓力。為了促進(jìn)可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展，必須加強(qiáng)全國(guó)與地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)確定可再生能源用地用海要素供給的規(guī)模及分布。一方面要盡力保障東部地區(qū)用地用海要素供給，使可再生能源布局盡量接近消納中心，降低系統(tǒng)總成本；另一方面要在確保生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的前提下，促進(jìn)西部地區(qū)電源與電網(wǎng)的協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮西部地區(qū)的可再生能源自然資源要素供給優(yōu)勢(shì)。
就管理機(jī)制而言，首先，可再生能源的快速擴(kuò)張對(duì)用海用地審批流程提出更高要求，需要在規(guī)避生態(tài)環(huán)境損害和空間功能沖突的同時(shí)，確保用地用海要素供給水平能夠匹配可再生能源的發(fā)展速度。其次，可再生能源用地用海分布零散，使用年限不一，且可能與其他生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能共享國(guó)土空間，未來(lái)大規(guī)模開發(fā)無(wú)疑將加劇可再生能源用地用海的管理難度，需要結(jié)合其用地用海的特殊性創(chuàng)新管理辦法及手段。最后，可再生能源開發(fā)對(duì)國(guó)土空間的影響產(chǎn)生于建設(shè)、運(yùn)行和退役各個(gè)環(huán)節(jié)，需要加強(qiáng)可再生能源全生命周期的用地用海監(jiān)測(cè)管理，特別是面對(duì)與可再生能源加速擴(kuò)張同步發(fā)生的大規(guī)模退役問(wèn)題，需要落實(shí)退役后的生態(tài)修復(fù)及國(guó)土空間再利用。
優(yōu)化資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃流程，
更好銜接國(guó)土空間規(guī)劃
建立健全可再生能源的用地用海要素保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的基石。國(guó)際社會(huì)已開展積極探索，例如歐盟《可再生能源指令》要求各成員國(guó)在2025年5月21日前完成本國(guó)可再生資源潛力評(píng)價(jià)、發(fā)電及配套設(shè)施布局的空間適宜性評(píng)估，篩選用于保障2030年歐盟可再生能源目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的區(qū)域范圍，該工作可以基于現(xiàn)有空間規(guī)劃、海洋規(guī)劃開展。2026年2月21日前，各成員國(guó)要在以上已篩選區(qū)域內(nèi)劃定“可再生能源加速發(fā)展地區(qū)”，需通過(guò)科學(xué)評(píng)估確定在該地區(qū)發(fā)展可再生能源不會(huì)造成重大環(huán)境影響，并制定環(huán)境影響減緩措施。歐盟此舉意在確保能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，避免可再生能源開發(fā)的空間影響，同時(shí)也通過(guò)預(yù)先評(píng)估及規(guī)劃，提高可再生能源項(xiàng)目選址審批效率。
當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)基本建立國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性制度框架，并據(jù)此開展了可再生能源用地用海要素保障的政策探索。筆者基于國(guó)內(nèi)及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合未來(lái)我國(guó)可再生能源發(fā)展趨勢(shì)，以“優(yōu)化資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃流程，實(shí)現(xiàn)與國(guó)土空間規(guī)劃的有效銜接”為核心思路，提出完善我國(guó)可再生能源用地用海要素保障機(jī)制的思考。
一是應(yīng)在《可再生能源法》《國(guó)土空間規(guī)劃法》等相關(guān)法律中明確可再生能源用地用海要素保障的重要地位，為規(guī)范可再生能源用地用海行為、保障要素供給提供法律依據(jù)。
二是加快可再生能源資源調(diào)查、用地用海適宜性評(píng)估、開發(fā)利用規(guī)劃編制等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)方法等支撐能力建設(shè)。在科學(xué)評(píng)估可再生能源用地用海要素供給條件及潛在空間影響的基礎(chǔ)上，自上而下地對(duì)全國(guó)及地方的可再生能源發(fā)展目標(biāo)和布局作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，促進(jìn)可再生能源發(fā)展的空間協(xié)調(diào)。
三是實(shí)現(xiàn)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃等與國(guó)土空間規(guī)劃的有效銜接。一方面，可再生能源發(fā)電設(shè)施及電網(wǎng)等配套設(shè)施選址規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間用途管制要求；另一方面，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮可再生能源發(fā)展目標(biāo)，預(yù)留可再生能源發(fā)電設(shè)施及配套設(shè)施的建設(shè)空間，將大型可再生能源項(xiàng)目列入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，將經(jīng)可行性論證的可再生能源項(xiàng)目列入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。
四是加強(qiáng)部門協(xié)作、形成工作合力，優(yōu)化可再生能源用地用海的審批流程；針對(duì)可再生能源用地零散化、空間復(fù)合化、走向深遠(yuǎn)海等發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新用地用海管理手段；開展可再生能源建設(shè)、運(yùn)行、退役全流程的用地用海監(jiān)測(cè)管理，制定生態(tài)環(huán)境影響減緩規(guī)則及措施，壓實(shí)生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任。
可再生能源用地用海要素保障是一個(gè)跨部門、跨領(lǐng)域的綜合難題。面對(duì)未來(lái)我國(guó)可再生能源加速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，希望與多學(xué)科多領(lǐng)域?qū)＜夜餐接?，探索可再生能源用地用海要素供給與管理的新模式新辦法，減緩可再生能源開發(fā)利用的空間影響，促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展與國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化的雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
（張達(dá)系清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所長(zhǎng)聘副教授；馬詩(shī)萍系福建農(nóng)林大學(xué)菌草與生態(tài)學(xué)院（碳中和學(xué)院）副教授；朱子恒系清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所博士研究生；黃俊靈系中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)國(guó)際清潔能源研究室主任）
