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摘要：煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展是構(gòu)建新型能源體系、加快經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，對我國實現(xiàn)碳達峰碳中和以及美麗中國建設(shè)目標意義重大。當(dāng)前全球煤電發(fā)展出現(xiàn)分化趨勢，圍繞煤電轉(zhuǎn)型的競合博弈日趨激烈。我國煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨更復(fù)雜的形勢要求，煤電既要發(fā)揮電力和熱力兜底保供作用，又要面臨提效、減污、降碳等多重壓力。創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融工具支持煤電等高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展在國內(nèi)外成為發(fā)展共識，但仍存在轉(zhuǎn)型標準尚不明確、統(tǒng)計核算監(jiān)測基礎(chǔ)薄弱、政策支持力度不足、轉(zhuǎn)型金融與相關(guān)政策協(xié)同不夠等問題。建議加快出臺煤電轉(zhuǎn)型金融標準體系，強化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)能力建設(shè)，加大轉(zhuǎn)型金融支持力度，完善相關(guān)配套政策。
關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型金融；煤電；綠色低碳轉(zhuǎn)型
煤電轉(zhuǎn)型是全球能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，也是應(yīng)對氣候變化博弈的焦點議題。我國已經(jīng)建成全球規(guī)模最大的清潔煤電體系，但著眼碳達峰碳中和以及美麗中國發(fā)展目標，深化煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型仍面臨著復(fù)雜的形勢和要求。借鑒發(fā)達經(jīng)濟體有益經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融工具，對推動煤電行業(yè)綠色低碳發(fā)展意義重大。
一、新形勢下我國煤電發(fā)展面臨日益嚴峻的轉(zhuǎn)型壓力
（一）全球煤電發(fā)展出現(xiàn)分化，增量主要來自發(fā)展中國家
全球煤電裝機量和發(fā)電量不斷上升，發(fā)達國家和發(fā)展中國家明顯分化。根據(jù)英國智庫EMBER數(shù)據(jù)，截至2023年底，全球煤電裝機總量為21.5億千瓦，發(fā)電量達到10.5萬億千瓦時。目前，煤電以24.7%的裝機占比貢獻了全球35.2%的發(fā)電量占比，在各類發(fā)電形式中居第一位。煤電裝機和電量的增長以發(fā)展中國家為主，多數(shù)發(fā)達國家步入減量的發(fā)展階段。2000～2023年，發(fā)達經(jīng)濟體（經(jīng)濟合作組織國家）煤電裝機容量下降了約三分之一，發(fā)電量下降了約二分之一；同一時期，發(fā)展中國家煤電裝機和發(fā)電量分別增加了2.8倍和2.9倍。
從發(fā)展趨勢看，煤電在近中期仍將保持重要電源地位，并且主要集中在發(fā)展中國家[1] 。根據(jù)國際能源署（IEA）研究，在現(xiàn)有政策情景下，到2030年全球煤電裝機約22.4億千瓦，與2023年相比仍有所增長；2030年煤電占全球電力裝機比重約14%，但發(fā)電量占比仍達25%[2] 。即使在2050年實現(xiàn)凈零排放情景下，2030年煤電占全球電力裝機比重約9%，發(fā)電量占比約13%，仍是電力系統(tǒng)不可或缺的重要電源。
（二）應(yīng)對氣候變化形勢嚴峻，煤電轉(zhuǎn)型的長期壓力巨大
隨著應(yīng)對氣候變化緊迫性的加劇，國際社會要求退出煤電和煤炭的呼聲日漸高漲[3] 。在2021年聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）上，首次明確逐步減少煤炭使用的目標。在2023年COP28上，呼吁各國以公正、有序、公平的方式減少能源系統(tǒng)對化石燃料的依賴。2024年七國集團達成協(xié)議，承諾到2035年逐步淘汰無減排措施的燃煤電廠。2024年9月，英國最后一座煤電廠拉特克利夫電廠正式退役，成為第一個退出煤電的七國集團國家。
研究表明，要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的溫控目標，全球煤電裝機仍需要進一步大幅減少。IEA分析認為，在全球2050年實現(xiàn)凈零排放的情境下，用于發(fā)電的無減排措施的化石燃料需在全球范圍內(nèi)快速、大幅減少；到2030年，全球未采用減排措施的煤電需減少70%，發(fā)達經(jīng)濟體無減排措施煤電需全部淘汰，到2040年全球其他地區(qū)無減排措施煤電需全部淘汰[4] 。要實現(xiàn)全球應(yīng)對氣候變化目標，煤電轉(zhuǎn)型的長期壓力十分巨大。
（三）煤電是我國電力和熱力供應(yīng)的關(guān)鍵支撐，轉(zhuǎn)型階段促進新能源消納和兜底保供作用不可替代
煤電是電力和熱力供應(yīng)的關(guān)鍵支撐。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，我國全口徑發(fā)電裝機33.5億千瓦，同比增長14.7%；其中煤電裝機11.9億千瓦，同比增長2.6%，占比約35.7%。根據(jù)國網(wǎng)能源院有限公司的研究，到2030年全國煤電裝機仍將有所增加，到2060年煤電仍將保持一定規(guī)模，包括應(yīng)急備用、靈活性調(diào)節(jié)、近零脫碳等不同類型[5] 。供熱方面，短期內(nèi)煤電是最主要的供熱來源。根據(jù)中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會數(shù)據(jù)，2022年北方城鎮(zhèn)冬季取暖熱源中，燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)占比約55.4%、燃煤鍋爐約占14.6%、燃氣熱電聯(lián)產(chǎn)約占6.6%、燃氣鍋爐約占21.0%，電供暖及工業(yè)余熱等其他熱源占比較低。
隨著可再生能源裝機超過煤電，我國煤電發(fā)展逐步由主體電源向基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重轉(zhuǎn)變[6] 。一方面，煤電作為規(guī)模大、成本低的支撐調(diào)節(jié)電源，在促進可再生能源消納中具有重要作用[7，8] 。目前，我國靈活調(diào)節(jié)煤電規(guī)模超過6億千瓦，是構(gòu)建以新能源為主體新型電力系統(tǒng)的重要保障。另一方面，隨著高溫干旱、無風(fēng)無光、極端天氣等不確定性因素的增加，一旦出現(xiàn)電力供需失衡，煤電將發(fā)揮關(guān)鍵兜底保供作用[9] 。以2023年上半年為例，受年初主要水庫蓄水不足以及降水偏少影響，全國規(guī)模以上電廠中水電發(fā)電量同比下降22.9%；而同期規(guī)模以上電廠火電發(fā)電量增長7.5%，核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電量分別增長6.5%、16%和7.4%。煤電發(fā)電量占總發(fā)電量比重為58.5%，有效彌補了水電出力的下降，支撐了全國總發(fā)電量3.8%的增長。
（四）我國煤電行業(yè)經(jīng)營壓力持續(xù)增加，發(fā)展面臨提效、減污、降碳多重約束
首先，受近年來煤炭價格大幅波動以及煤電利用小時數(shù)持續(xù)下降等因素影響，許多煤電企業(yè)面臨嚴重的虧損壓力。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)，2021年央企煤電業(yè)務(wù)虧損超千億元，2022年全國火電續(xù)虧660億元。2023年以來，在煤炭價格回落以及容量電價推出后，煤電企業(yè)經(jīng)營情況有所改善。但截至2024年6月底，全國煤電虧損面仍有30%左右，主要集中在東北、西南、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏、河北、河南、內(nèi)蒙古等區(qū)域。從發(fā)展趨勢看，伴隨新能源持續(xù)快速發(fā)展，電力市場化改革不斷深入，煤電發(fā)電利用小時數(shù)可能呈現(xiàn)趨勢性下降態(tài)勢，煤電企業(yè)的經(jīng)營壓力長期存在[10] 。
其次，我國已建成全球最大的清潔高效燃煤發(fā)電體系，但煤電企業(yè)之間綠色低碳發(fā)展水平仍不均衡。2023年，我國煤電平均供電煤耗為303克/千瓦時，整體效率水平優(yōu)于主要發(fā)達國家。但同時，仍存在大量在役時間長、裝機容量小的老舊機組，能耗水平較高且改造難度較大。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年底，我國主要發(fā)電企業(yè)的火電機組中，100萬千瓦及以上、60萬（含）～100萬千瓦、30萬（含）～60萬千瓦、30萬千瓦以下容量占比分別為17.2%、39.4%、36.1%、7.3%。60萬千瓦以下煤電機組仍占較高比例，許多亞臨界機組節(jié)能提效改造難度大。同時，煤電實施超低排放改造后仍面臨巨大控碳降碳的壓力。目前，煤電生物質(zhì)摻燒、綠氨摻燒、碳捕集利用封存等普遍處于起步發(fā)展階段，尚未實現(xiàn)商業(yè)化、規(guī)?；\營，面臨成本高昂、源匯匹配難度大等問題。
二、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融工具對推動我國煤電行業(yè)綠色發(fā)展意義重大
（一）主要經(jīng)濟體對煤電等高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型日益重視，積極推動發(fā)展轉(zhuǎn)型金融工具
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融工具對優(yōu)化資源配置、促進政策傳導(dǎo)，引導(dǎo)預(yù)期管理等具有重要作用。金融支持綠色低碳發(fā)展不僅要求加快發(fā)展新能源、電動汽車等，而且也包括推動煤電等高碳行業(yè)加快轉(zhuǎn)型。從國際上看，二十國集團、金磚國家等都把創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融作為全球氣候治理和金融治理的重要議題。2022年11月，二十國集團可持續(xù)金融工作組發(fā)布的《G20轉(zhuǎn)型金融框架》確立了包括轉(zhuǎn)型活動標準、信息披露要求、轉(zhuǎn)型金融工具、政策激勵，以及公正轉(zhuǎn)型在內(nèi)的轉(zhuǎn)型金融五大支柱[11] 。歐盟、東盟等都發(fā)布了針對轉(zhuǎn)型金融的建議或指南，為不同市場主體提供指引。
與此同時，針對能源、電力等事關(guān)安全的重點行業(yè)，許多發(fā)達經(jīng)濟體注重發(fā)揮金融工具在平衡轉(zhuǎn)型與安全中的作用。以歐盟為例，2022年，歐洲議會通過《歐盟分類法補充授權(quán)法案》，將天然氣劃為綠色能源，為綠色債券等支持符合標準的化石能源轉(zhuǎn)型項目創(chuàng)造了條件。同年9月，歐盟委員會在國家援助規(guī)則框架內(nèi)批準了德國4.5億歐元重啟備用煤電的臨時性措施，以應(yīng)對天然氣短缺狀況[12] 。此外，為激勵企業(yè)制定碳減排目標并落實行動，2019年歐洲復(fù)興開發(fā)銀行發(fā)行綠色轉(zhuǎn)型債券；2020年意大利天然氣管網(wǎng)運營機構(gòu)發(fā)行轉(zhuǎn)型債券等。據(jù)統(tǒng)計，2024年歐洲企業(yè)綠色債券發(fā)行量達到1090億歐元，較2023年上半年增長19%。
（二）我國明確提出發(fā)展轉(zhuǎn)型金融，地方政府和金融機構(gòu)積極開展探索實踐
在政府層面，2021年，人民銀行陸續(xù)推出碳減排支持工具和支持煤炭清潔高效利用專項再貸款兩項結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，提供增量低成本資金支持企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。在2024年4月發(fā)布的《關(guān)于進一步強化金融支持綠色低碳發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，提出加快研究制定轉(zhuǎn)型金融標準、明確轉(zhuǎn)型活動目錄、披露要求、產(chǎn)品體系和激勵機制等。湖州市、上海市、重慶市、江蘇省等也積極探索建立地方轉(zhuǎn)型金融標準和政策體系等[13] 。
在金融機構(gòu)層面，2021年1月，中國銀行參照國際資本市場協(xié)會（ICMA）《氣候轉(zhuǎn)型融資手冊》指導(dǎo)和《歐盟可持續(xù)金融分類方案》分類，發(fā)行了全球第一筆金融機構(gòu)公募轉(zhuǎn)型債券，包括5億三年期美元債券和18億二年期人民幣債券，用于支持天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)、天然氣發(fā)電及水泥余熱回收等轉(zhuǎn)型項目。2021年4月，中國建設(shè)銀行在新加坡發(fā)行20億2年期人民幣債券，用于支持電力、天然氣、制造、鋼鐵等行業(yè)具有環(huán)境效益的轉(zhuǎn)型項目[14] 。
（三）轉(zhuǎn)型金融有助于防范煤電行業(yè)資產(chǎn)低效利用和沉沒損失風(fēng)險，促進綠色低碳先進技術(shù)和業(yè)態(tài)創(chuàng)新
與發(fā)達國家普遍“退煤”不同，我國煤電行業(yè)面臨的轉(zhuǎn)型壓力十分嚴峻，亟需金融支持。我國煤電行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模龐大，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融工具有利于防范路徑鎖定和高碳資產(chǎn)沉沒損失[15] 。從煤電行業(yè)看，我國不僅煤電裝機規(guī)模居世界首位，而且煤電機組平均服役年限僅約15年，明顯低于發(fā)達國家水平，且大容量機組投產(chǎn)時間較短、占比較大[16] 。創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融工具，不僅有利于滿足煤電轉(zhuǎn)型的大量投融資需求，而且有利于盤活存量資產(chǎn)，避免企業(yè)估值下降和壞賬增加導(dǎo)致的系統(tǒng)金融風(fēng)險。
同時，我國煤電行業(yè)轉(zhuǎn)型場景眾多，技術(shù)創(chuàng)新路線相對多元，發(fā)展轉(zhuǎn)型金融有利于撬動社會資本，不斷催生新技術(shù)、新業(yè)態(tài)[17] 。特別是在煤電結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整的過程中，因地制宜創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融工具，有利于推動煤電與煤炭、煤電與新能源等行業(yè)的深度融合，在有效保障能源電力供給安全的同時，實現(xiàn)非化石能源有序替代化石能源。
三、存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)
（一）轉(zhuǎn)型活動標準尚不明確，不利于金融工具和轉(zhuǎn)型項目精準對接
目前，針對煤電行業(yè)轉(zhuǎn)型活動，我國尚未明確可量化、可執(zhí)行的評價標準。人民銀行雖然牽頭研究制定鋼鐵、煤電、建筑建材、農(nóng)業(yè)四個領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型金融標準，但目前尚未頒布實施[18] 。一些地方政府雖然出臺了轉(zhuǎn)型金融目錄，界定了煤電低碳轉(zhuǎn)型技術(shù)或路徑，但并未明確閾值標準或階段性目標。同時，除降低碳排放外，我國煤電轉(zhuǎn)型還涉及節(jié)能、環(huán)保、供熱、靈活性等不同方面，也缺少系統(tǒng)全面的轉(zhuǎn)型活動評價體系。
此外，與發(fā)達國家關(guān)注煤電有序、公平退出不同，我國煤電轉(zhuǎn)型發(fā)展更加復(fù)雜，涉及存量項目和增量項目，包含項目和企業(yè)兩個層面，制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型標準難度較大。同時，煤電與可再生聯(lián)營是我國煤電轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，但由于缺少評價標準，許多金融機構(gòu)擔(dān)心“漂綠”行為，參與支持的積極性不高。
（二）企業(yè)環(huán)境氣候信息披露質(zhì)量不高，金融機構(gòu)投資決策難度大
首先，由于缺少強制或激勵機制，企業(yè)披露綠色低碳發(fā)展狀況、目標行動的意愿不強。以碳排放信息為例，2023年全國A股上市公司披露碳排放信息的比重僅為21%，其中煤電等高碳行業(yè)信息披露的比重更低[19] 。同時，部分企業(yè)存在故意夸大或隱瞞的情況，僅選擇性地披露一些正面信息，對潛在的環(huán)境風(fēng)險和負面影響避而不談。一些企業(yè)缺乏科學(xué)的測量和統(tǒng)計方法，披露的數(shù)據(jù)存在較大誤差，信息的準確性和可靠性難以保證。
其次，企業(yè)氣候環(huán)境信息包括溫室氣體排放數(shù)據(jù)、能源消耗情況、應(yīng)對氣候變化策略及措施等內(nèi)容，涉及諸多政府部門，涉及中央和地方兩級政府，綠色低碳相關(guān)信息共享、公開仍有待完善。同時，金融機構(gòu)在面對海量且質(zhì)量參差不齊的企業(yè)氣候環(huán)境信息時，難以進行有效的篩選和整合，增大了準確評估企業(yè)的氣候風(fēng)險和環(huán)境績效的難度。
（三）政策支持力度不足，轉(zhuǎn)型金融的撬動作用有限
近年來，我國雖然實施了碳減排支持工具和支持煤炭清潔高效利用專項再貸款兩項結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，采用先貸后借方式支持金融機構(gòu)加大對綠色轉(zhuǎn)型的支持力度，但從人民銀行公布數(shù)據(jù)看，兩項工具尚有大量未使用余額。碳減排支持工具額度為8000億元，截至2024年9月底余額為6531億元；支持煤炭清潔高效利用專項再貸款工具已經(jīng)到期，總額度為3000億元，余額為2116億元。在利率下行背景下，兩項工具在利率和支持期限方面的吸引力略顯不足。
與此同時，我國煤電行業(yè)整體上節(jié)能環(huán)保水平已經(jīng)達到世界先進水平，進一步深化綠色低碳轉(zhuǎn)型涉及大量技術(shù)工藝創(chuàng)新，許多轉(zhuǎn)型活動可能投入資金大、試錯成本高、實施周期長。但目前針對煤電綠電低碳轉(zhuǎn)型前沿技術(shù)工藝，包括轉(zhuǎn)型金融在內(nèi)的綜合政策支持力度不足，撬動社會資本投入轉(zhuǎn)型活動的作用沒有有效發(fā)揮。
（四）轉(zhuǎn)型金融與相關(guān)政策協(xié)同不夠，長效機制有待完善
煤電轉(zhuǎn)型是一項長期、系統(tǒng)的工程，需要協(xié)同多種政策工具作用。但在一些地區(qū)，雖然提出加大煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型的金融支持，但是又提出對煤電等“兩高一剩”行業(yè)壓降貸款的要求，甚至出現(xiàn)抽貸停貸等現(xiàn)象。例如，個別地區(qū)在制定遏制“兩高”項目盲目發(fā)展行動方案中明確將煤電列入“兩高”行業(yè)，并提出銀行等金融機構(gòu)要嚴格控制“兩高”項目信貸規(guī)模。一些地區(qū)針對煤電企業(yè)綠色低碳相關(guān)監(jiān)管要求調(diào)整過于頻繁，也不利于穩(wěn)定轉(zhuǎn)型金融發(fā)展預(yù)期。
此外，支持煤電轉(zhuǎn)型的長效機制有待完善。在環(huán)境成本尚未完全內(nèi)部化、碳定價機制有待健全的情況下，實施轉(zhuǎn)型金融項目的收益和成本并不匹配，不利于轉(zhuǎn)型活動持續(xù)、穩(wěn)定開展。資源環(huán)境要素市場化配置體系尚不完善，煤電企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的成本難以有效向下游疏導(dǎo)。同時，一些地區(qū)市場機制設(shè)計不合理，監(jiān)管不嚴格，容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)除良幣”的現(xiàn)象，也不利于穩(wěn)定轉(zhuǎn)型活動的正向激勵。
四、主要建議
（一）加快出臺煤電轉(zhuǎn)型金融標準體系，明確階段性目標任務(wù)
統(tǒng)籌考慮高質(zhì)量發(fā)展、綠色低碳轉(zhuǎn)型和保障電力安全，有關(guān)部門應(yīng)加快制定出臺適合國情的煤電轉(zhuǎn)型金融標準體系。區(qū)分項目轉(zhuǎn)型和企業(yè)轉(zhuǎn)型不同層面，區(qū)分存量和增量，納入節(jié)能提效、減少污染物、供熱和靈活性改造、摻氨和摻燒生物質(zhì)、CCUS（碳捕集、利用與封存）、煤電和新能源優(yōu)化組合、粉煤灰綜合利用等轉(zhuǎn)型項目和路徑要求，研究制定分階段、分地區(qū)、差別化、動態(tài)化的閾值標準或目標要求，推動綠色低碳發(fā)展水平持續(xù)提升。
（二）強化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)能力建設(shè)，完善信息披露機制
加強煤電企業(yè)能源氣候相關(guān)計量統(tǒng)計、核算監(jiān)測體系建設(shè)，加快推行碳排放自動監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)用。推動相關(guān)部門整合企業(yè)用能數(shù)據(jù)、碳市場履約、環(huán)評報告、投融資狀況等多元信息。強化信息披露要求，明確融資企業(yè)轉(zhuǎn)型路徑、轉(zhuǎn)型目標、經(jīng)濟環(huán)境社會效益情況、風(fēng)險因素等方面披露的要求。加快培育綠色低碳技術(shù)服務(wù)、認證評級等第三方市場，強化對轉(zhuǎn)型目標與進展情況的外部評價。
（三）加大轉(zhuǎn)型金融支持力度，推動形成政策合力
完善支持煤電轉(zhuǎn)型金融的金融政策，研究將碳減排支持工具的覆蓋范圍擴大至符合條件的煤電轉(zhuǎn)型活動，推動適當(dāng)降低利率、延長工具支持時效。推動擴大碳減排支持工具等額度，研究創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)型金融專項債等，支持金融機構(gòu)開展轉(zhuǎn)型金融實踐。鼓勵地方政府采用貼息、擔(dān)保等措施支持轉(zhuǎn)型金融。統(tǒng)籌轉(zhuǎn)型金融、綠色金融、碳市場等機制設(shè)計，形成促進煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型的政策合力。
（四）完善相關(guān)配套政策，健全激勵約束長效機制
轉(zhuǎn)變以行政手段為主的治理方式，提升市場化、法治化治理水平，穩(wěn)定煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的預(yù)期。以碳定價機制為重點，健全資源環(huán)境要素市場化配置體系，加強節(jié)能、減污、降碳等政策銜接，推動轉(zhuǎn)型成本和收益在產(chǎn)業(yè)鏈上下游、不同主體之間合理分配。加強煤電轉(zhuǎn)型全過程監(jiān)管，完善公正轉(zhuǎn)型相關(guān)政策，營造有利于綠色低碳發(fā)展的綜合政策體系和市場環(huán)境。
