不可否認(rèn)，大量的政策扶持與財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與市場(chǎng)化應(yīng)用起到了很大的推動(dòng)作用，但與其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中所經(jīng)歷的政府干預(yù)模式一樣，在新能源產(chǎn)業(yè)中，政府扶持特別是財(cái)政補(bǔ)貼所導(dǎo)致的一些負(fù)面因素亦已開(kāi)始初露端倪。
2010年10月和11月，中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)生了兩樁重要事件，一是美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)起了針對(duì)中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的“301”調(diào)查，二是財(cái)政部等幾個(gè)部門宣布取消了39個(gè)“金太陽(yáng)工程”項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼。
這都給新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的“政府之手”敲響了警鐘。財(cái)政補(bǔ)貼在多大程度上推動(dòng)了新能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化？如何更有效地利用財(cái)政補(bǔ)貼政策，避免導(dǎo)致抑制和扭曲產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)？
大力補(bǔ)貼
新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略據(jù)高地位毋庸置疑，但由于新能源所面臨著的技術(shù)、應(yīng)用與消費(fèi)觀念上的現(xiàn)實(shí)差距，從世界各國(guó)新能源的發(fā)展路徑來(lái)看，政府無(wú)不對(duì)從事這些技術(shù)研究與市場(chǎng)化應(yīng)用的研究機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)、銷售企業(yè)進(jìn)行一定程度上的財(cái)政資金補(bǔ)貼。在中國(guó)，亦如此。
“與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策力度并不落后，與美國(guó)相比，甚至力度更大。”中投顧問(wèn)高級(jí)研究員李勝茂對(duì)本刊記者說(shuō)。
風(fēng)電、太陽(yáng)能、電動(dòng)汽車是目前新能源領(lǐng)域的三大支柱，針對(duì)這三個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的國(guó)家扶持主要分為政策扶持和資金扶持兩方面，政策扶持包括稅收減免、土地審批等方面的便利，資金扶持則可分為財(cái)政直接補(bǔ)貼、專項(xiàng)基金扶持、銀行貸款貼息等幾種方式。
在風(fēng)電方面，2006年1月國(guó)家發(fā)改委頒布了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，明確了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)構(gòu)成，列出國(guó)家補(bǔ)貼幅度，對(duì)可再生能源發(fā)電價(jià)格實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)的方式。2008年8月，財(cái)政部又頒布了《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，安排專項(xiàng)資金支持風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化。
在太陽(yáng)能發(fā)電方面，2009年3月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)》。意見(jiàn)指出，中央財(cái)政安排專門資金，對(duì)符合條件的光電建筑應(yīng)用示范工程予以補(bǔ)助，以部分彌補(bǔ)光電應(yīng)用的初始投入。同時(shí)，財(cái)政部出臺(tái)《太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，將補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則上定為20元/Wp(峰瓦)。
2009年7月，財(cái)政部、科技部和國(guó)家能源局共同出臺(tái)了《金太陽(yáng)示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，重點(diǎn)支持光伏發(fā)電站項(xiàng)目的發(fā)展。辦法指出，對(duì)并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)行50%、獨(dú)立發(fā)電系統(tǒng)給予70%的補(bǔ)貼。
在新能源汽車領(lǐng)域，在此之前，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)新能源汽車的技術(shù)研發(fā)已進(jìn)行了多年的財(cái)政支持和補(bǔ)貼。2010年5月，財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展私人購(gòu)買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，確定在上海、長(zhǎng)春、深圳、杭州、合肥等5個(gè)城市啟動(dòng)私人購(gòu)買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。新能源汽車的財(cái)政補(bǔ)貼方案針對(duì)消費(fèi)者和充電設(shè)備環(huán)節(jié)，如純電動(dòng)汽車最高給予了6萬(wàn)元的補(bǔ)貼。
“與美國(guó)通過(guò)立法的形式對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持不同，中國(guó)目前的扶持政策更多體現(xiàn)在部門文件的制定上，很多樣化。”李勝茂說(shuō)。
除了財(cái)政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠也是一項(xiàng)間接補(bǔ)貼，2008年9月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)《關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問(wèn)題的通知》，指出企業(yè)自2008年1月1日起以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中所列資源為主要原材料，生產(chǎn)《目錄》內(nèi)符合國(guó)家或行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，減按90%計(jì)入當(dāng)年收入總額。
同年12月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》，規(guī)定：對(duì)利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力，實(shí)現(xiàn)的增值稅實(shí)行即征即退50%的政策。對(duì)銷售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油，實(shí)行增值稅先征后退政策。
在中央政府行政性文件通知的要求下，在地方政府層面，針對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的各種稅費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼政策也紛紛出臺(tái)，幾乎每個(gè)省都成立了新能源產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金，對(duì)科研、設(shè)備招標(biāo)、應(yīng)用項(xiàng)目上進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。“與中央資金和地方配套資金的直接補(bǔ)貼相比，地方的專項(xiàng)基金屬于間接補(bǔ)貼，額度也很大。”李勝茂說(shuō)。
“與美國(guó)主要通過(guò)稅收環(huán)節(jié)的扶持相比，中國(guó)的財(cái)政資金扶持力度更大，而與財(cái)政資金扶持相比，銀行的貸款貼息的扶持力度更大，大型企業(yè)、大型項(xiàng)目的上馬，都是借助了銀行的貸款貼息。”李勝茂指出。
很難統(tǒng)計(jì)在過(guò)去的幾年中中央及地方政府對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的具體補(bǔ)貼數(shù)額。“目前國(guó)家財(cái)政每年需要為光伏發(fā)電補(bǔ)貼70多億元。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員、光伏專家王斯成曾表示。而看起來(lái)，針對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼仍然在呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。
2010年8月3日由工信部牽頭的《汽車與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(2011~2020年)草案曝光，根據(jù)該草案，未來(lái)10年中央財(cái)政將拿出超過(guò)1000億元的資金投入該領(lǐng)域。
而此前，國(guó)家能源局新能源和可再生能源司新能源處處長(zhǎng)梁志鵬在接受媒體采訪時(shí)曾表示，即將出臺(tái)的《新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》所涉及的累積直接增加投資額為5萬(wàn)億元。5萬(wàn)億元的總盤子包括國(guó)家投資以及受其拉動(dòng)的商業(yè)化社會(huì)投資。
爭(zhēng)議
政府對(duì)于新能源的財(cái)政補(bǔ)貼，一方面是由于新能源產(chǎn)品初期制造成本過(guò)高，單純依靠企業(yè)難以自主消化成本問(wèn)題，另一方面則在于在終端市場(chǎng)，新能源的推廣仍然面臨著一系列的瓶頸。
以光伏發(fā)電為例，據(jù)國(guó)家能源局新能源與可再生能源司副司長(zhǎng)史立山介紹，目前光伏裝機(jī)投資成本每千瓦約1.8萬(wàn)元左右，而常規(guī)火電的投資成本約每千瓦3000~4000元，光伏電價(jià)是常規(guī)火電電價(jià)的三倍以上，光伏規(guī)模化發(fā)展的最大障礙還是成本太高。
“從目前財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)來(lái)看，風(fēng)電由于技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化相對(duì)比較成熟，企業(yè)的成本差距越來(lái)越小，因此財(cái)政補(bǔ)貼的力度將有所調(diào)整，電價(jià)屬于間接補(bǔ)貼，其他補(bǔ)貼逐漸減弱；太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼重點(diǎn)是裝機(jī)和市場(chǎng)推廣，對(duì)制造業(yè)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼也將會(huì)逐漸減少；對(duì)新能源汽車領(lǐng)域，由于目前新能源汽車的技術(shù)仍然是最大的難題，因此在技術(shù)研發(fā)上的補(bǔ)貼仍然是很重要的環(huán)節(jié)。”中華新能源動(dòng)力與儲(chǔ)能委員會(huì)研究員李雷對(duì)記者說(shuō)。
在政策扶持和財(cái)政支持下，中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度迅猛，風(fēng)電方面，全國(guó)累計(jì)裝機(jī)容量由2006年的2600兆瓦增加到2009年的2.5萬(wàn)兆瓦，增長(zhǎng)近10倍；光伏方面，太陽(yáng)能光伏電池組件年產(chǎn)量由2006年的438兆瓦增加到2009年的4100兆瓦，占全世界產(chǎn)量的近40%。
也由于財(cái)政補(bǔ)貼這一“免費(fèi)的午餐”，一些負(fù)面效應(yīng)也相伴而來(lái)，在財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)程中，也暴露出了補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼手段中的一些問(wèn)題。
2010年11月23日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于做好2010年金太陽(yáng)集中應(yīng)用示范工作的通知(財(cái)建 2010-923號(hào))》?！锻ㄖ访鞔_指出，財(cái)政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家能源局已通過(guò)統(tǒng)一招標(biāo)的方式，確定了2010年金太陽(yáng)示范工程的名單，決定取消已列入2009年金太陽(yáng)示范工程目錄但無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目39個(gè)，共計(jì)54兆瓦。在這批取消的項(xiàng)目中，包括無(wú)錫尚德、BP、阿斯特等國(guó)際光伏巨頭擔(dān)任業(yè)主的工程。
一直以來(lái)，按照政策規(guī)定，政府對(duì)“金太陽(yáng)”工程實(shí)施初始投資補(bǔ)貼方式，對(duì)項(xiàng)目工程投資給予約50%的補(bǔ)貼力度，因此，“存在一些‘圈而不建’的情況，不少投資商在申報(bào)‘金太陽(yáng)’工程建設(shè)價(jià)格的時(shí)候，傾向于將價(jià)格報(bào)高，這樣可以獲得更多的補(bǔ)貼，這可能會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)，違背政策初衷，甚至有的投資商在高價(jià)申報(bào)了項(xiàng)目投資額之后，在執(zhí)行中并不按照申報(bào)價(jià)格執(zhí)行，采購(gòu)廉價(jià)設(shè)備來(lái)降低成本。”一位受訪人士對(duì)記者說(shuō)。
“由于此前金太陽(yáng)工程項(xiàng)目都是由業(yè)主單獨(dú)招標(biāo)，導(dǎo)致了在招標(biāo)過(guò)程中有權(quán)力尋租和套取補(bǔ)貼的行為，招標(biāo)價(jià)格和上報(bào)價(jià)格不一致，存在套補(bǔ)貼和腐敗的行為。”這位人士說(shuō)。
事實(shí)上，這也是目前新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼中存在的一大問(wèn)題，在目前的財(cái)政補(bǔ)貼體系上，財(cái)政部負(fù)責(zé)出錢，發(fā)改委負(fù)責(zé)立項(xiàng)，科技部負(fù)責(zé)技術(shù)課題組，但大量的資金投入之后，不管是國(guó)家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、科技部，都沒(méi)有專門的部門對(duì)這些補(bǔ)貼資金和補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)的跟蹤、監(jiān)控和評(píng)估，對(duì)于財(cái)政投入的效率也無(wú)法評(píng)估。
“即使是財(cái)政部門的評(píng)估，也是自己評(píng)估自己，缺乏獨(dú)立性。”上述人士說(shuō)。
對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼更大的質(zhì)疑聲則來(lái)自于海外的利益相關(guān)方。2010年10月15日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室應(yīng)美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)申請(qǐng)，按照《美國(guó)貿(mào)易法》第301條款針對(duì)中國(guó)政府所制定的一系列清潔能源政策和措施展開(kāi)調(diào)查。美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)稱，“中國(guó)在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中給予新能源行業(yè)的補(bǔ)貼為2160億美元，是美國(guó)的兩倍、全球各國(guó)刺激計(jì)劃中對(duì)新能源補(bǔ)貼總規(guī)模的一半。”
風(fēng)電和光伏企業(yè)是受指責(zé)的兩大領(lǐng)域，該聯(lián)合會(huì)稱中國(guó)政府過(guò)去采取了一系列津貼、減稅、優(yōu)惠貸款、土地及其他補(bǔ)貼，降低了中國(guó)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品如太陽(yáng)能電池和風(fēng)機(jī)的生產(chǎn)成本。“中國(guó)為發(fā)展本國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)而采取保護(hù)主義及掠奪性措施的5個(gè)主要領(lǐng)域，這損害了美國(guó)的生產(chǎn)和就業(yè)創(chuàng)造。”
雖然中國(guó)企業(yè)和官員對(duì)此給予了否認(rèn)和批判，認(rèn)為這是美國(guó)慣用的貿(mào)易保護(hù)手段，但不能否認(rèn)在這一貿(mào)易爭(zhēng)議的背后，中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)在設(shè)備和組件上的出口貿(mào)易額已大為驚人。據(jù)iSuppli公司的數(shù)據(jù)，中國(guó)2009年生產(chǎn)了超過(guò)3.6GW的光伏(PV)電池，其中90%銷往國(guó)際市場(chǎng)，使得中國(guó)成為當(dāng)年全球最大的太陽(yáng)能電池出口國(guó)。
2009年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)品出口154.4億美元，同比增長(zhǎng)147.75%，其中，出口至歐洲市場(chǎng)約為87.9億美元，同比增長(zhǎng)489%。
如何避免財(cái)政補(bǔ)貼政策與WTO規(guī)則相沖突而引發(fā)貿(mào)易沖突的問(wèn)題，也是爭(zhēng)議之一。
隱憂
在財(cái)政補(bǔ)貼和各個(gè)地方政府出于GDP考慮“大干快上”的刺激下，更大的擔(dān)憂則在于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的混亂無(wú)序。風(fēng)電和光伏產(chǎn)品甚至2009和2010年分別被列入了治理產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。
雖然出口活躍，但結(jié)構(gòu)性過(guò)剩的矛盾已經(jīng)出現(xiàn)，目前的格局是，光伏產(chǎn)品出現(xiàn)了“兩頭在外”的情況，即原材料和組件產(chǎn)品在國(guó)外，生產(chǎn)在國(guó)內(nèi)。根據(jù)中國(guó)機(jī)電商會(huì)統(tǒng)計(jì)，2009年，我國(guó)光伏產(chǎn)品出口中超過(guò)六成都只是加工貿(mào)易，這與發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)注重的環(huán)保初衷是有所背離的。在風(fēng)電領(lǐng)域，大容量風(fēng)機(jī)供不應(yīng)求，小容量風(fēng)機(jī)則產(chǎn)能過(guò)剩。
而我國(guó)目前的新能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，主要是根據(jù)生產(chǎn)量、銷售量作為補(bǔ)貼依據(jù)，有其合理性，但從如何結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，納入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等補(bǔ)貼依據(jù)，對(duì)有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、符合發(fā)展方向的產(chǎn)品和企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼方面來(lái)考量，目前的補(bǔ)貼方式仍然是粗放式的。
就“金太陽(yáng)”示范工程補(bǔ)貼來(lái)講，即使是如期開(kāi)工并順利得到補(bǔ)貼的企業(yè)，也存在發(fā)電可能無(wú)法并網(wǎng)(發(fā)電機(jī)電流接入電網(wǎng))的問(wèn)題，這就會(huì)導(dǎo)致電量的浪費(fèi)。江西賽維LDK太陽(yáng)能高科技有限公司的有關(guān)人士對(duì)記者表示，“金太陽(yáng)”工程屬于政府對(duì)光伏行業(yè)的支持政策，采取的初投資補(bǔ)貼方式，但這種補(bǔ)貼方式也存在一定的問(wèn)題，如果補(bǔ)貼方式進(jìn)行調(diào)整，未來(lái)能夠?qū)Σ⒕W(wǎng)發(fā)電量進(jìn)行補(bǔ)貼的話，可能更有利于提高企業(yè)投建的積極性。
中國(guó)能源網(wǎng)CEO韓曉平則指出，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)本身是適合分布式發(fā)電，并不適用于大項(xiàng)目，但目前政府卻一味鼓勵(lì)大項(xiàng)目，平白增加項(xiàng)目成本，而并網(wǎng)問(wèn)題又因?yàn)榻尤胂到y(tǒng)費(fèi)用問(wèn)題一直難以妥善解決制約著這些大項(xiàng)目。
“地方政府在上馬這些項(xiàng)目和招標(biāo)的過(guò)程中，有保護(hù)地方國(guó)有企業(yè)，保護(hù)落后產(chǎn)能的行為。在財(cái)政補(bǔ)貼中的厚此薄彼，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。”李勝茂認(rèn)為。
而在新能源汽車領(lǐng)域，2010年8月成立的16家央企電動(dòng)汽車聯(lián)盟，也讓業(yè)界擔(dān)憂，在過(guò)往其他產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的國(guó)企和民企不平等競(jìng)爭(zhēng)，利用其優(yōu)勢(shì)地位分享國(guó)家財(cái)政扶持資金的現(xiàn)象會(huì)在新能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重演。
粗放式的財(cái)政補(bǔ)貼方式，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金零散，各種科研機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相爭(zhēng)奪財(cái)政補(bǔ)貼資金，企業(yè)跑馬圈地，各個(gè)地方政府盲目建設(shè)新能源產(chǎn)業(yè)園，甚至有縣級(jí)政府以此前的摩托車、三輪車生產(chǎn)廠為基地興建新能源汽車產(chǎn)業(yè)園的現(xiàn)象。
應(yīng)當(dāng)看到，財(cái)政補(bǔ)貼雖然能夠刺激市場(chǎng)擴(kuò)張，但這并不是最終目的。與發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼重點(diǎn)在消費(fèi)者，主要在于市場(chǎng)應(yīng)用推廣不同，目前中國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼幾乎覆蓋所有產(chǎn)業(yè)鏈。而在補(bǔ)貼申報(bào)的過(guò)程中，由于財(cái)政部門比較難以對(duì)申請(qǐng)資格進(jìn)行足夠的考核，財(cái)政資金難免不會(huì)被浪費(fèi)和低效率的情況。
在“十二五”期間，新能源政策如何告別單純靠政府補(bǔ)貼來(lái)推動(dòng)行業(yè)發(fā)展的情況，是一個(gè)問(wèn)題。
