電改滯后：積累了新的矛盾
中國能源報：如何總結(jié)評說電力改革這十年？
范必：2002年國務(wù)院出臺“5號文件”，改革前，一年新增發(fā)電裝機(jī)2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機(jī)1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發(fā)展的電力短缺問題。
但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務(wù)不到位。一系列能源領(lǐng)域的突出矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟(jì)運行的突出問題。
中國能源報：當(dāng)前比較突出的問題在哪些方面？
范必：5號文件確定的一些重要改革任務(wù)尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設(shè)受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。主要表現(xiàn)在以下方面：
第一，煤電矛盾周期性發(fā)作。進(jìn)入新世紀(jì)以來，煤電輪番漲價、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難。2008－2010年，整個火電行業(yè)虧損達(dá)上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率甚至超過100%。
第二，新能源發(fā)電困難。新能源的實際發(fā)電量與設(shè)計水平相比有較大差距，“棄風(fēng)”、“棄光”、限電現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達(dá)國家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規(guī)模風(fēng)力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在我國舉步維艱。
第三，電力節(jié)能減排形勢嚴(yán)峻。長期以來，在大部分電力調(diào)度中，對高耗能火電機(jī)組與高效節(jié)能機(jī)組、可再生能源發(fā)電的機(jī)組平均分配發(fā)電時間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機(jī)組發(fā)展，形成了對節(jié)能減排的逆向調(diào)節(jié)。
第四，工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)過重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業(yè)企業(yè)實際用電成本一般要比上網(wǎng)電價高一至兩倍，東部地區(qū)商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費環(huán)節(jié)多，實際用電支出遠(yuǎn)高于國家目錄電價，甚至達(dá)到一些發(fā)達(dá)國家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國際競爭力。
計劃延續(xù)：電力市場發(fā)育不足
中國能源報：以上矛盾的成因何在？
范必:電力行業(yè)近年來之所以出現(xiàn)上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。
一方面，傳統(tǒng)的計劃管理方式仍在延續(xù)。一般說來，發(fā)電企業(yè)的銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網(wǎng)電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達(dá)的生產(chǎn)計劃決定。作為一個企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價上沒有自主權(quán)，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現(xiàn)象。人為設(shè)定的電價和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無科學(xué)依據(jù)。當(dāng)電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應(yīng)對成本變化因素。
另一方面，地方政府在制定發(fā)電量計劃時，基本上是按機(jī)組戶頭平均分配發(fā)電時間。火電機(jī)組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000－5000小時。對這部分計劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價進(jìn)行收購，計劃外電量則降價收購。當(dāng)電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。
中國能源報：在計劃管理的方式下，電力市場的表現(xiàn)如何？
范必：電力市場發(fā)育不足。
2002年以來的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務(wù)結(jié)算于一身。
現(xiàn)在，電網(wǎng)的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產(chǎn)收益率仍然很低。由于電網(wǎng)調(diào)度、交易、財務(wù)缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內(nèi)在原因一直是個謎。深化電力體制改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
深化電改：重新界定輸配分開
中國能源報：國外在發(fā)展電力市場方面的做法有何借鑒之處？
范必：傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，電力行業(yè)必須實行上下游一體化經(jīng)營，由國家統(tǒng)一管理。隨著技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新，這種情況已有了很大變化。
國外電力市場化改革的普遍做法是，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競爭性領(lǐng)域，由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)骨干輸電網(wǎng)的建設(shè)、運營；將配電環(huán)節(jié)劃歸競爭性領(lǐng)域，引入市場機(jī)制，形成大量配電、售電公司，作為獨立市場主體從事購售電業(yè)務(wù)。
目前，發(fā)達(dá)國家的輸電網(wǎng)絡(luò)大都是由眾多電網(wǎng)企業(yè)組成全國互聯(lián)或跨國互聯(lián)輸電網(wǎng)，如美國有十個網(wǎng)、西歐（包括部分東歐國家）由十幾個國家電網(wǎng)組成。多張異步輸電網(wǎng)的好處在于，便于區(qū)域內(nèi)資源配置和區(qū)域外的電力資源余缺調(diào)劑，并在安全性上高于全國一張同步網(wǎng)。5號文件就規(guī)定了全國設(shè)置6個異步運行的區(qū)域輸電網(wǎng)企業(yè)。
中國能源報：重新界定輸、配電環(huán)節(jié)市場屬性，對電力市場有何益處？
范必：可以提高電力市場運行效率。盡管各國改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國，也在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開放了市場。
各國電力改革實踐證明，重新界定輸配電環(huán)節(jié)市場屬性，對輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行重組并不改變電網(wǎng)原有物理連結(jié)方式，不存在技術(shù)方面障礙，也不會影響電力系統(tǒng)安全。
中國能源報：參照國際經(jīng)驗，如何根據(jù)我國的實際情況，進(jìn)一步深化電力體制改革？
范必：參照國際經(jīng)驗，深化我國電力體制改革需要進(jìn)一步解放思想，重新界定各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場屬性，并根據(jù)其特點對其業(yè)務(wù)組織模式進(jìn)行重構(gòu)。當(dāng)前，應(yīng)堅持5號文件確定的市場化改革的正確方向，以界定競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)為突破口，構(gòu)建多買多賣的電力市場，進(jìn)一步深化電力體制改革。
第一，進(jìn)一步完成廠網(wǎng)分開和主輔分離的任務(wù)。對近年來各級電網(wǎng)企業(yè)新收購的裝備制造企業(yè)，仍保留的輔助性業(yè)務(wù)單位，如輸變電施工企業(yè)等，以及相關(guān)“三產(chǎn)”、多種經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)剝離。嚴(yán)格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，電網(wǎng)企業(yè)不再從事輸變電主業(yè)以外的業(yè)務(wù)。
第二，實施調(diào)度與交易獨立。電力調(diào)度在組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行和電力市場交易中具有舉足輕重的影響力，是電網(wǎng)企業(yè)維系獨買獨賣地位的主要手段。為了構(gòu)建多買多賣的電力市場格局，我國應(yīng)按照國際通行做法，將電力調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來，組建獨立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負(fù)責(zé)電力市場平臺建設(shè)和電力交易、計量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放。獨立調(diào)度機(jī)構(gòu)的運行由電監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管，或直接劃歸電力監(jiān)管部門。
第三，取消不合理的發(fā)電量計劃。目前各地下達(dá)的發(fā)電量計劃沒有法律依據(jù)和政策依據(jù)，國家電力主管部門也沒有下達(dá)過這一計劃，在新的電力體制改革方案中應(yīng)當(dāng)徹底廢止這一計劃指標(biāo)。
電價改革：放開兩頭管住中間
中國能源報：電價是電力市場改革的關(guān)鍵，如何建立市場化電價形成機(jī)制？
范必：改革基本方向是“放開兩頭，管住中間”，建立多買多賣的電力市場。即輸配電價格由政府制定，上網(wǎng)電價和用電電價放開。具體步驟是，除了用電量占15％的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實行政府直接定價外，對各個電壓等級的工業(yè)和商業(yè)用戶，從高到低，逐級、限期實行與發(fā)電企業(yè)直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價。所訂合同交電力調(diào)度機(jī)構(gòu)校核后實施。合同履行后，用電方向相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價。
電價改革中還應(yīng)清理各種電價附加，改革征收方式。對各地違規(guī)自行出臺的電價附加堅持予以取締。對原有符合國家規(guī)定的政府性基金和附加，可以通過費改稅的方式，開征相關(guān)稅收。
政府對電網(wǎng)企業(yè)單獨定價、單獨監(jiān)管。近期可完善區(qū)域電網(wǎng)公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，對配電企業(yè)實行內(nèi)部財務(wù)獨立核算。在此基礎(chǔ)上，按照“合理成本加規(guī)定利潤水平”的原則，國家對各電網(wǎng)企業(yè)單獨定價，并由電力監(jiān)管部門對電網(wǎng)運行、電力市場進(jìn)行監(jiān)管。
改革電網(wǎng)企業(yè)考核辦法。參考國際通行辦法，在電網(wǎng)企業(yè)的利潤水平由政府規(guī)定并封頂?shù)那疤嵯?，?yīng)當(dāng)將單位資產(chǎn)的輸、配電量和供電質(zhì)量作為電網(wǎng)企業(yè)最主要的考核指標(biāo)。通過改革考核辦法，促使電網(wǎng)企業(yè)專注于輸配電的質(zhì)量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張行為，提高電網(wǎng)經(jīng)營的專業(yè)化水平和安全水平。
