中國儲能網(wǎng)訊：一位原能源部老司長曾向記者這樣評價時任的幾位部領(lǐng)導(dǎo)：掌局者黃毅誠來自國家計委，政治開明、專業(yè)精湛，既有高屋建瓴的政治干部素養(yǎng)，又不失親力親為的技術(shù)干部特點；副部長史大楨出身于電力系統(tǒng)，一絲不茍，嚴(yán)于律己；副部長胡富國從煤炭系統(tǒng)一路成長，粗中有細(xì)，勤勉親民；副部長陸佑楣是水利水電工程專家，典型的技術(shù)干部，且和氣煦人。
能源部于1993年撤銷后，三位副職，或主持部委，或掌任地方，均成為正部級領(lǐng)導(dǎo)，一時成為中國政壇佳話。1993年，能源部撤銷，史大楨轉(zhuǎn)任新成立的電力工業(yè)部部長，直至1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，電力部也被撤銷。
史大楨，工作軌跡與電力行業(yè)幾無偏離。今年是中國有電130年，亦是2002年電力體制改革屆10年關(guān)口，電改推演至今，成效寥寥。作為一位重要的參與者與見證者，中國經(jīng)濟時報記者試圖從老部長那里尋求些許線索。9月1日，記者如約來到他家中，在兩個小時的采訪中，這位年屆八旬的老電力說起電力行業(yè)的改革和發(fā)展來滔滔不絕。
短缺經(jīng)濟撞開電改大門
老部長向記者梳理和回憶了中國電力體制改革的大致脈絡(luò)。史大楨強調(diào)，中國的電力工業(yè)改革，最早是為解決缺電的難題而開始的。
1978年之前，全國經(jīng)歷了十幾年的長期缺電局面，各省份經(jīng)常拉閘限電，其實缺電的原因就是缺乏投資。
我國的電力體制改革以投融資體制改革為先導(dǎo)。1980年，當(dāng)時的電力部在電力工業(yè)十年計劃匯報提綱中提出了利用部門與地方、部門與部門聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等方法來解決電力建設(shè)資金不足的思路。1981年12月份，山東龍口電廠開始動工，該電廠是我國第一個中央與地方共同集資興建的電廠。此后，龍口模式很快在全國推廣，集資辦電模式逐步從火電項目擴大到水電和送變電等項目。
與此同時，電價改革也開始起步。1987年，當(dāng)時的水利電力部、國家經(jīng)委等部門下發(fā)了《關(guān)于多種電價實施辦法的通知》，并出臺了以個別機組成本為基礎(chǔ)的還本付息上網(wǎng)電價、反映燃運成本燃運加價及峰谷電價等政策。這些政策的實施促進了電源建設(shè)的發(fā)展。也是從這一時期開始，在改革投融資體制的同時，電力主管部門對電力企業(yè)實行簡政放權(quán)政策，擴大了企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，為電力企業(yè)發(fā)展打下較好的基礎(chǔ)。
1988年是電力工業(yè)發(fā)展的重要年份，從這一年起電力工業(yè)開始政企分開的試點。當(dāng)年10月，國務(wù)院印發(fā)了《電力工業(yè)管理體制改革方案》，明確將電網(wǎng)管理局改建為電力聯(lián)合公司，省電力局改建為省電力公司，電力局與電力公司雙軌運行。區(qū)域電力聯(lián)合公司由能源部管理，同時明確獨立于省電網(wǎng)的電力局，也要逐步改建為省電力公司并獨立經(jīng)營，省電力局由能源部和省人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，并接受能源部委托，行使所在省電力工業(yè)的行業(yè)管理職能。
1988年12月，國務(wù)院批復(fù)同意華東電網(wǎng)進行以政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)為主要內(nèi)容的電力體制改革試點，分別成立華東電力聯(lián)合公司和上海、江蘇、浙江、安徽省(市)電力公司，同時保留華東電業(yè)管理局和省(市)電力工業(yè)局職能，拉開了電力工業(yè)政企分開的序幕。
1991年底，根據(jù)國務(wù)院開展組建大型企業(yè)集團試點的通知，經(jīng)國務(wù)院同意，當(dāng)時的能源部于1993年1月將五大網(wǎng)局改組為電力集團公司，組建了東北、華北、華東、華中、西北五大電力集團，在國家計劃中實行單列，由能源部管理。1993年，八屆人大一次會議通過決議，撤銷能源部，成立電力工業(yè)部。這次機構(gòu)改革，明確提出了政企分開的要求。
組建電力工業(yè)部的指導(dǎo)思想是：政企職責(zé)分開，大力簡政放權(quán)，由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，加強規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)職能；精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)和編制，合理配置職能，提高宏觀管理水平，加強宏觀管理職能。凡是電力企業(yè)能夠依法辦到、又屬于電力部權(quán)限范圍內(nèi)的事，全部下放給企業(yè)。按照這個思路，電力部下放和轉(zhuǎn)移了對企業(yè)人、財、物及經(jīng)營管理的職能，加強了電力行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、法規(guī)和體制改革。同時，國務(wù)院確定當(dāng)時的電力部、冶金部為國務(wù)院體制改革試點，電力部則在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于1996年向國務(wù)院報送了組建國家電力公司、實行政企分開的改革試點方案。
記者搜尋到一份史大楨1993年年底任電力部部長不久的一份談話，其內(nèi)容雖是如何發(fā)揮中電聯(lián)的行業(yè)組織作用，但是透露了其對于行政改革的一些思路：
“我們與企業(yè)的關(guān)系不是已經(jīng)發(fā)生了變化嗎，過去政府一抓到底的局面已不復(fù)存在，企業(yè)自己的事情自己去辦，政府的工作政府來做。所以，只有這樣認(rèn)識，才能將權(quán)力轉(zhuǎn)出去。”
“在放權(quán)的問題上，應(yīng)按政企分開的原則去考慮。只要是企業(yè)的事情，堅決放權(quán)給企業(yè)，只要是企業(yè)還沒有獲得到的權(quán)益，部機關(guān)、中電聯(lián)都要努力幫助爭取。有一點需要提醒的是，我們不愿意看到部已經(jīng)放給企業(yè)的權(quán)被中電聯(lián)拿回來。”
“中電聯(lián)要提高行業(yè)管理水平，把行政作用降到最低點。要用協(xié)商的辦法去完成、去解決電力行業(yè)發(fā)展的各項工作和問題，改變過去那種用行政辦法、用上下級間的關(guān)系進行管理的方式。要多做服務(wù)，少下命令，幫助企業(yè)完善自主經(jīng)營機制，維護企業(yè)擁有的自主權(quán)和法人權(quán)限，支持他們進入市場去競爭。”
提起當(dāng)年電力部行政體制改革，史大楨對記者表示，當(dāng)時的改革肯定存在局限，但是推動改革的心境則心無旁騖。
1997—1998年全國電力行業(yè)政企分開，電力部撤銷，國家電力公司承接了原電力部下屬的五大區(qū)域集團公司、七個省公司和華能、葛洲壩兩個直屬集團。電力行業(yè)的改革，政企分開是繞不開、缺不了的，因為它是電力部門體制改革的核心內(nèi)容之一，是實行改革開放政策的必然結(jié)果。
史大楨提起當(dāng)年撤銷電力部的心路歷程時，用了非常官方的回答：“撤銷電力部是政企分開的必然選擇。我盡量做工作，盡量解釋。”
不應(yīng)回避輸配分開
推進輸配分開一直是國務(wù)院關(guān)于電改的歷次重大文件中的主要內(nèi)容之一，是2002年國務(wù)院公布的《電力體制改革方案》總體目標(biāo)之一，但輸配分開沒有動靜。
所謂輸配電主要是指輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。將眾多電源點與供電點連接起來的主干網(wǎng)及不同電網(wǎng)之間互送電力的聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)架稱為輸電網(wǎng)；而在供電區(qū)之內(nèi)，將電力分配至用戶并直接為用戶服務(wù)的支網(wǎng)為配電網(wǎng)。以國網(wǎng)為例，目前的國網(wǎng)是“經(jīng)營輸電、變電、配電等電網(wǎng)資產(chǎn)的特大型企業(yè)”。
專家稱，輸配分開是打破電網(wǎng)壟斷電力市場，構(gòu)建有賣方(發(fā)電企業(yè))、有買方(配電企業(yè))市場主體的電力市場體系的核心舉措。輸配分開后，將打破電網(wǎng)作為單一購買方的現(xiàn)有市場格局，形成購電方和發(fā)電方的自由選擇；到那時，電網(wǎng)才能變成一張純粹的輸送網(wǎng)絡(luò)，公開、透明的定價機制才能形成。
從技術(shù)上講，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，把輸、配電網(wǎng)資產(chǎn)分開，或者僅僅進行財務(wù)上的獨立核算，確定有效資產(chǎn)范圍后，通過橫向比較，采用平均社會成本的定價辦法，就可以確定輸電價格和配電價格。
現(xiàn)在電力體制改革基本上處于停滯狀態(tài)，主要是因為下一步的改革難度比較大，即輸配電分開的難度大，所以國家就提出了一個過渡辦法——大用戶直購電。2006年，臺山成為我國第一個采用“點對多點”模式的直購電試點，至此國家發(fā)改委醞釀啟動電網(wǎng)輸配分開改革。
推進大用戶直購電，有三個方面的政策需突破。首先是對電網(wǎng)壟斷經(jīng)銷電量的突破，其次是對計劃電量和政府定價的突破，最后是對輸配電價政策的突破。盡管電壓等級差價、價格水平不見得十分合理，但相對于多年緩慢滯后的輸配電價改革來說，這次的大用戶直購電輸配電價改革是一個不小的飛躍，有明顯而實質(zhì)性的突破。
對于輸配分開，史大楨的理解是：“輸配分開按道理講配電應(yīng)該更多體現(xiàn)在對用戶服務(wù)上。所以我認(rèn)為成立電網(wǎng)公司是電的批發(fā)公司，到配電那邊去了以后就是安全供電，優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其實輸配應(yīng)該完全分開的。至于輸配分開沒有什么好處的說法，這是國家電網(wǎng)現(xiàn)在沒有辦法不得不這樣說，主要是怕分拆。”
建立電力市場監(jiān)管體系
雖然我國電力行業(yè)組建了5大發(fā)電公司，廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)，發(fā)電領(lǐng)域初步形成競爭型市場結(jié)構(gòu)，但由于缺乏適用的市場規(guī)則和配套的市場建設(shè)，有效競爭的條件并未形成。法律法規(guī)不健全。改革至今，1996年頒布的《電力法》仍未修改，改革“無法可依”，各方面的認(rèn)識難以統(tǒng)一，改革方案執(zhí)行力度大打折扣。國家發(fā)改委、國資委、財政部將電力行業(yè)實質(zhì)職權(quán)分而治之，而5號文中明令賦予電監(jiān)會的權(quán)限則大多流于紙面。
鑒于5號文所確立的改革目標(biāo)久攻不下，各方利益糾纏難決，國務(wù)院又于2007年頒布19號文，強調(diào)電改需根據(jù)5號文精神，責(zé)令各部委著力推進。
電力專家曾刊文質(zhì)疑5號文方向，強調(diào)“中國沒有自由化和私有化才沒有釀成災(zāi)難”，中國若想避免重蹈美國加州電荒之覆轍，就應(yīng)當(dāng)“堅持單一購買機制”。所謂“單一購買機制”即是繼續(xù)維持國家電網(wǎng)在銷售側(cè)的壟斷位置。
電監(jiān)會官員認(rèn)為，電力改革的目標(biāo)是建立市場化體系，只有打破壟斷才能培育公平的市場基礎(chǔ)，5號文不是方向錯誤而是得不到有效執(zhí)行。
中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬認(rèn)為，打破壟斷應(yīng)是電改手段而非目標(biāo)。無論是主輔分開還是輸配分開，都沒有觸及壟斷的實質(zhì)，5號文之所以值得檢討，是它從根本上轉(zhuǎn)移了改革的注意力。“電價是電改的‘牛鼻子’，電價控制者才是阻礙改革的最大壟斷勢力。”
一位長期關(guān)注電改的人士說，阻力主要來自三個方面：一是電網(wǎng)企業(yè)不愿意自己被分拆；二是國家物價主管部門，不愿意交出電價行政審批權(quán)；三是省一級的經(jīng)貿(mào)部門，不愿意放棄對電力企業(yè)的種種控制權(quán)力。
電改辦成立于2002年3月，是國家電力體制改革工作小組的辦事機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)電力體制改革的實施工作，2003年1月由國家發(fā)展改革委移交到電監(jiān)會。目前的電改辦，即電力體制改革工作小組辦公室，由十幾個部門的人員組成，鮮見有活動報道，更重要的是它只是一個并沒有決策權(quán)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。
2005年2月15日國務(wù)院第432號令頒布了《電力監(jiān)管條例》，這是繼國務(wù)院頒布《電力體制改革方案》后采取的又一重大措施。成立近10年的國家電力監(jiān)管委員會確立了依法執(zhí)行電力監(jiān)管和履行行政執(zhí)法的職能?！峨娏ΡO(jiān)管條例》詳細(xì)列出了監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施和法律責(zé)任，為推進電力工業(yè)市場化改革提供了法制保障。
電力工業(yè)長期實行集中、垂直、一體化的壟斷管理體制，一部分人思想上很不適應(yīng)市場化、法制化的監(jiān)管體制，有所謂“大監(jiān)管、小監(jiān)管”之論，甚至有人說監(jiān)管是虛設(shè)，不可能起作用等等，有這些議論不足為怪。
面對社會上關(guān)于建立電力市場監(jiān)管體系的爭論和分歧，史大楨回避了記者的提問，而將話鋒轉(zhuǎn)開。
加強新能源發(fā)展
今年6月，我國并網(wǎng)風(fēng)電達(dá)到5258萬千瓦，超過美國躍居世界第一。對此，史大楨認(rèn)為，“現(xiàn)在情況變了，所以我們就要轉(zhuǎn)變觀念，讓新能源盡可能地得到利用，樹立新的觀念，加快利用新能源的步伐。”
事實上，我國政府高度重視風(fēng)電發(fā)展，把加快發(fā)展風(fēng)電作為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、推動能源生產(chǎn)方式變革，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系的重大戰(zhàn)略舉措，“十一五”以來實施了《可再生能源法》，制定了鼓勵風(fēng)電發(fā)展的區(qū)域電價、費用分?jǐn)?、?yōu)先并網(wǎng)等一系列支持政策和配套措施，推動了我國風(fēng)電高速度、大規(guī)模、高水平發(fā)展，取得舉世矚目的成就。
2006年以來，全國新增風(fēng)電裝機5000萬千瓦左右，實現(xiàn)了風(fēng)電從200萬千瓦到5000萬千瓦的巨大跨越，用5年半時間走過了美國、歐洲15年的風(fēng)電發(fā)展歷程。目前，內(nèi)蒙東部、內(nèi)蒙西部、甘肅酒泉、河北北部4個地區(qū)風(fēng)電裝機占比分別達(dá)到22%、21%、20%、16%，與德國17%、西班牙21%的水平相當(dāng)。蒙東、蒙西、甘肅風(fēng)電日發(fā)電量占用電量的比例最高分別達(dá)到72%、28%、26%，達(dá)到世界先進水平。
史大楨向記者透露，最近國務(wù)院總理溫家寶，國務(wù)院副總理李克強、張德江等領(lǐng)導(dǎo)同志在8月份都作出了重要批示，要求國家電網(wǎng)等有關(guān)部門和企業(yè)狠抓風(fēng)電發(fā)展的基礎(chǔ)性工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效解決風(fēng)電發(fā)展中的各種困難和問題。
史大楨認(rèn)為，太陽能、風(fēng)能利用才剛剛開始，傳統(tǒng)能源生產(chǎn)過程的技術(shù)革新、新能源的捕捉和儲存以及穩(wěn)定性問題，都是將來要逐步攻克的課題。
例如風(fēng)電，風(fēng)的自然波動完全取決于自然界，沒有緩沖?，F(xiàn)在就要考慮用抽水蓄能和液態(tài)氫復(fù)合循環(huán)發(fā)電來擴大電能應(yīng)急的電網(wǎng)儲備，來適應(yīng)風(fēng)電的突然變化。
西班牙風(fēng)電占全國用電總量的43%，我國清潔能源和新能源總共才占到20%—22%左右，把張北、遼寧、內(nèi)蒙赤峰加起來也就22%—23%左右，差距有將近一半。
人家走得比我們快，為什么？就是因為他們解決了風(fēng)電的突變問題。西班牙就是這樣做的：一是風(fēng)電價格便宜，讓老百姓都用得起；二是防止突變，用水電、抽水蓄能、液態(tài)氫的復(fù)合發(fā)電能力看住它。
水電和抽水蓄能，價格比較低廉，可以應(yīng)對風(fēng)電大面積停電對電網(wǎng)的重大沖擊。作為補償辦法的抽水蓄能，包括大小水電站，啟?？欤巡豢蓛Υ娴碾娮兂煽蓛Υ娴乃?，另外用液態(tài)氫復(fù)合發(fā)電也能應(yīng)對風(fēng)電突變對電網(wǎng)可能造成的不穩(wěn)定問題。風(fēng)電走了趕緊放水，風(fēng)電來了再抽水上去。
液態(tài)氫成分比較復(fù)雜，不能用石油裂化的方法來提取汽、煤、柴油等產(chǎn)品，但是可用它的組成燃?xì)廨啓C發(fā)電和用600-700攝氏度的尾氣余熱鍋爐來推動蒸汽輪機發(fā)電。反復(fù)循環(huán)發(fā)電，也是作為補償風(fēng)電的一種有效方式。目前復(fù)合發(fā)電最大機組出力可達(dá)到40萬千瓦。
盡管我國風(fēng)電發(fā)展成績顯著，但隨著開發(fā)規(guī)模的擴大，風(fēng)電發(fā)展還面臨著新的挑戰(zhàn)。一方面，按照國家風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，2015年我國風(fēng)電規(guī)模將達(dá)到1億千瓦，建設(shè)新疆哈密、甘肅酒泉、蒙西、蒙東、河北、吉林等八個千萬千瓦級風(fēng)電基地。到2020年全國風(fēng)電裝機超過2億千瓦，80%以上集中在遠(yuǎn)離負(fù)荷中心、消納風(fēng)電能力十分有限的“三北”地區(qū)，這意味著我國不能像美國、西班牙等風(fēng)電資源分散的國家那樣，通過接入10千伏及以下配電系統(tǒng)就地消納風(fēng)電來實現(xiàn)風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展。
另一方面，風(fēng)電具有顯著隨機性和間歇性，大規(guī)模并網(wǎng)后，需要增加快速調(diào)峰電源(抽水蓄能、燃?xì)怆娬镜?保障電網(wǎng)安全。全球風(fēng)電裝機規(guī)模最大的幾個國家中，西班牙的快速調(diào)峰電源比重達(dá)到34%，是風(fēng)電的1.7倍，美國高達(dá)47%，是風(fēng)電的13倍。我國“三北”地區(qū)電源結(jié)構(gòu)單一，快速調(diào)峰電源比重不足2%，難以適應(yīng)風(fēng)電更大規(guī)模建設(shè)的要求。
面對風(fēng)電發(fā)展的諸多挑戰(zhàn)，史大楨認(rèn)為，必須加快建設(shè)以特高壓電網(wǎng)為骨干網(wǎng)架、各級電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的堅強智能電網(wǎng)，對“三北”地區(qū)豐富的風(fēng)電資源、太陽能資源、煤電資源實施綜合開發(fā)、互濟配合、打捆外送，在全國范圍優(yōu)化配置，彌補“三北”地區(qū)靈活調(diào)峰電源不足的局限，提高風(fēng)電的消納能力和電網(wǎng)的安全承載能力。
他向記者表示，今年初，他和黃毅誠、張國寶向國務(wù)院遞交了書面意見，認(rèn)為特高壓電網(wǎng)的發(fā)展是進步，不是空想。這關(guān)系到我國在世界上治理環(huán)境的貢獻(xiàn)問題，是對世界人民做出的承諾。原來我們沒有大電網(wǎng)的通道，500千伏都是區(qū)域電網(wǎng)，是鄰近的幾個省出資拼湊的。今天，我們出現(xiàn)了能負(fù)荷世界最高送電電壓的特高壓系統(tǒng)，成為世界電網(wǎng)之最，有力地支持了發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。用電大戶都在東部，能源又集中在西部，經(jīng)濟發(fā)展要用電，怎么辦？只能靠遠(yuǎn)距離輸送來解決，也就是國家說的“西電東送”。
所以說，大電網(wǎng)是生產(chǎn)力，是國民經(jīng)濟的需要。電網(wǎng)不發(fā)展，要拖經(jīng)濟的后腿，電網(wǎng)的延伸是經(jīng)濟發(fā)展的必然。有了大電網(wǎng)，然后轉(zhuǎn)變思路、出臺政策鼓勵大家用新能源，排放的問題也得到了解決。
他對記者表示，我國已全面掌握了具有自主知識產(chǎn)權(quán)的特高壓核心技術(shù)和全套設(shè)備制造能力，發(fā)展特高壓被列入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，加快發(fā)展特高壓、帶動大型能源基地建設(shè)的條件已經(jīng)成熟。
世界上第一條特高壓交流工程和特高壓直流工程建成投產(chǎn)后，一直保持安全穩(wěn)定運行，驗證了特高壓輸電的安全性、可行性和經(jīng)濟性。當(dāng)前，皖電東送、錦屏—蘇南、哈密南—鄭州、溪洛渡—浙西等一批特高壓工程正在抓緊建設(shè)。到2015年，國家電網(wǎng)將初步建成覆蓋華北、華東、華中地區(qū)的特高壓交流電網(wǎng)和14條連接各類大型能源基地與負(fù)荷中心的特高壓直流輸電工程，特高壓電網(wǎng)輸電能力將達(dá)到1.5億千瓦，可滿足發(fā)展1億千瓦風(fēng)電裝機的需要。
