一、風(fēng)電發(fā)展情況和影響因素
我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)已居世界第一位，在這樣的大好形勢(shì)下，我們既需要看到它蓬勃向上的一面，也應(yīng)對(duì)其制約因素有清醒的認(rèn)識(shí)。
風(fēng)電作為清潔能源有良好的發(fā)展前景，但其電能特性也會(huì)對(duì)大規(guī)模應(yīng)用產(chǎn)生負(fù)面影響。風(fēng)電是無(wú)碳能源，這是世界很多國(guó)家鼓勵(lì)其發(fā)展的重要原因。但是，風(fēng)電具有隨機(jī)性和間歇性的特點(diǎn)，目前還沒(méi)有辦法像其它常規(guī)電源那樣對(duì)其出力進(jìn)行安排和控制。風(fēng)電大規(guī)模集中開(kāi)發(fā)，對(duì)當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)乃至更大區(qū)域電網(wǎng)的安全運(yùn)行和電源結(jié)構(gòu)配置會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。我國(guó)電源結(jié)構(gòu)以煤電為主，系統(tǒng)調(diào)峰手段本來(lái)有限，隨著風(fēng)電大規(guī)模集中開(kāi)發(fā)，電網(wǎng)調(diào)節(jié)更為困難。近年來(lái)，一些地區(qū)風(fēng)電建設(shè)規(guī)模增加很快，配套電網(wǎng)建設(shè)不足的問(wèn)題已開(kāi)始顯現(xiàn)。目前國(guó)內(nèi)還有一批大型風(fēng)電場(chǎng)在規(guī)劃和建設(shè)當(dāng)中。如此大規(guī)模集中開(kāi)發(fā)、超遠(yuǎn)距離、高電壓接入系統(tǒng)的風(fēng)電基地建設(shè)，在世界上尚屬首例，會(huì)在接入系統(tǒng)方面造成較大的困難。
風(fēng)機(jī)國(guó)產(chǎn)化水平明顯提高，但風(fēng)電開(kāi)發(fā)需政府補(bǔ)貼的情況短時(shí)間難以改變。與其它常規(guī)發(fā)電方式相比，風(fēng)電造價(jià)仍然偏高。我國(guó)風(fēng)能資源又大都處于西部、北部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，遠(yuǎn)離用電中心，當(dāng)?shù)氐呢?fù)荷和銷售電價(jià)水平相對(duì)較低，難以全部就地消納。如果建設(shè)昂貴的高電壓等級(jí)輸電線路，遠(yuǎn)距離、大規(guī)模輸送發(fā)電量較少的風(fēng)電，會(huì)較大幅度提高受端地區(qū)銷售電價(jià)。因此，目前風(fēng)電在各種發(fā)電方式中尚缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)性和競(jìng)爭(zhēng)力。
國(guó)家對(duì)風(fēng)電的政策支持力度加大，國(guó)企成為開(kāi)發(fā)主力，低水平設(shè)備制造能力快速擴(kuò)張。2002年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委開(kāi)始組織風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)，每個(gè)項(xiàng)目都不低于10萬(wàn)千瓦，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有力推動(dòng)了風(fēng)電設(shè)備規(guī)?；l(fā)展。2005年開(kāi)始，招標(biāo)要求風(fēng)電設(shè)備國(guó)產(chǎn)化率達(dá)到70%以上，制造商與開(kāi)發(fā)商“打捆”提供市場(chǎng)保障，極大提高了風(fēng)電設(shè)備本地化水平。現(xiàn)在，國(guó)家從銷售電量中每千瓦時(shí)加收8厘錢，作為可再生電力補(bǔ)貼，主要用于風(fēng)電。此外，國(guó)家按高于常規(guī)燃煤發(fā)電的價(jià)格收購(gòu)風(fēng)電，對(duì)風(fēng)電增值稅實(shí)行減半征收，風(fēng)電投資企業(yè)享受所得稅減免。這些政策都為風(fēng)電的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。目前，國(guó)內(nèi)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目業(yè)主大都是國(guó)有企業(yè)。其中一個(gè)深層次原因是，國(guó)有發(fā)電企業(yè)都在競(jìng)相擴(kuò)大裝機(jī)規(guī)模，而近幾年國(guó)家嚴(yán)格控制新上火電項(xiàng)目，又很少批準(zhǔn)大型水電項(xiàng)目，大規(guī)模新上風(fēng)電已成為提高企業(yè)裝機(jī)容量的重要途徑?，F(xiàn)在這些國(guó)有發(fā)電集團(tuán)與地方政府合作，普遍將大型風(fēng)電項(xiàng)目拆分成稍小于5萬(wàn)千瓦的小項(xiàng)目，避開(kāi)國(guó)家招投標(biāo)與核準(zhǔn)程序，直接由地方審批開(kāi)工。風(fēng)機(jī)制造企業(yè)也正是看準(zhǔn)了這一點(diǎn)，極力擴(kuò)大產(chǎn)能。但是，大部分風(fēng)電機(jī)組制造企業(yè)尚未掌握核心設(shè)計(jì)技術(shù)，對(duì)引進(jìn)技術(shù)的消化吸收力度不夠，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，低水平制造能嚴(yán)重供大于求。
國(guó)外在風(fēng)電接入和管理方式上已取得很多成功經(jīng)驗(yàn)，相比之下我國(guó)還有較大差距。發(fā)達(dá)國(guó)家風(fēng)電發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)是，加強(qiáng)風(fēng)電配套電網(wǎng)的規(guī)劃和建設(shè)，盡可能在區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)解決風(fēng)電的波動(dòng)性;建立風(fēng)電預(yù)測(cè)體系，減少風(fēng)電間歇性的影響;優(yōu)化電力調(diào)度，最大限度消納新能源電力;適當(dāng)增加電網(wǎng)的備用容量，擴(kuò)大區(qū)域電網(wǎng)的互聯(lián)互供，從而增強(qiáng)各層級(jí)電網(wǎng)對(duì)風(fēng)電的接納能力;建立風(fēng)電設(shè)備并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高風(fēng)電機(jī)組適應(yīng)電網(wǎng)運(yùn)行要求的性能。國(guó)外普遍在電力管理體制上實(shí)行市場(chǎng)化，電力系統(tǒng)的調(diào)度機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)的中立機(jī)構(gòu)，由政府監(jiān)管;輸電環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)只負(fù)責(zé)輸送電力，不經(jīng)營(yíng)購(gòu)電、售電;對(duì)可再生能源發(fā)電必須按規(guī)定收購(gòu)，收購(gòu)風(fēng)電超出電力市場(chǎng)價(jià)格部分，由政府財(cái)政給予補(bǔ)貼。
我國(guó)的差距表現(xiàn)在，與風(fēng)電相關(guān)的電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)滯后，尚未建立風(fēng)電預(yù)測(cè)體系和風(fēng)電設(shè)備接入的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。特別是電力體制改革滯后，至今仍在沿襲數(shù)十年一貫的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。按照國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的電力體制改革和電價(jià)改革方案，在實(shí)施廠網(wǎng)分開(kāi)后，應(yīng)盡快實(shí)施電網(wǎng)主輔分離、輸配分開(kāi)。由于后續(xù)這些既定的改革措施一直沒(méi)有出臺(tái)，國(guó)資委還在考核電網(wǎng)企業(yè)利潤(rùn)，而風(fēng)電配套電網(wǎng)建設(shè)量大面廣，任務(wù)繁重，需要大量資金投入，特別是運(yùn)行調(diào)度的難度較大，同過(guò)去相比，要在電網(wǎng)運(yùn)行安全方面付出更多努力，承擔(dān)更大的責(zé)任。因此，電網(wǎng)企業(yè)接入風(fēng)電和全額收購(gòu)風(fēng)電的積極性自然受到影響。
二、如何看待風(fēng)電發(fā)展的爭(zhēng)議
面對(duì)風(fēng)電快速發(fā)展形勢(shì)和制約因素，主要存在以下幾方面爭(zhēng)議：
一是關(guān)于指導(dǎo)思想問(wèn)題。普遍的看法是，中國(guó)風(fēng)力資源良好，應(yīng)當(dāng)走“大規(guī)模、高度集中開(kāi)發(fā)，遠(yuǎn)距離、高電壓輸送”的發(fā)展道路。也有專家認(rèn)為，歐美“小規(guī)模、分布式，低電壓、就地分散接入系統(tǒng)”的模式更符合風(fēng)電特性和目前技術(shù)水平。
值得注意的是，中國(guó)所謂“大規(guī)模”指的是千萬(wàn)千瓦級(jí)風(fēng)場(chǎng)，而歐美的“大規(guī)模”指的是幾十萬(wàn)千瓦級(jí)的風(fēng)場(chǎng);中國(guó)所說(shuō)的“遠(yuǎn)距離”指的是幾百公里和上千公里的輸送，歐美的“遠(yuǎn)距離”基本上在一百公里左右。以美國(guó)德克薩斯為例，該州地域較大，風(fēng)電資源豐富，電力負(fù)荷低，與中國(guó)的情況有些相近。德州已投產(chǎn)風(fēng)電裝機(jī)836萬(wàn)千瓦，在建110萬(wàn)千瓦，在美國(guó)算是大型風(fēng)場(chǎng)。但其最大風(fēng)電場(chǎng)僅為73萬(wàn)千瓦，超過(guò)50萬(wàn)千瓦的風(fēng)電場(chǎng)只有4個(gè)，風(fēng)電集中輸送也僅有上百公里。國(guó)外所說(shuō)的“大規(guī)模”在中國(guó)只能算是“小規(guī)模”;他們所說(shuō)的“小規(guī)模”，也就是星羅棋布、遍地開(kāi)花的幾千千瓦、幾萬(wàn)千瓦的風(fēng)場(chǎng)，在中國(guó)尚屬少數(shù)。
風(fēng)能的合理利用在一個(gè)電網(wǎng)里并不是越大越好。風(fēng)電具有隨機(jī)性、間歇性的特點(diǎn)，為電網(wǎng)調(diào)度增加困難。據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以分散方式、較低電壓等級(jí)接入系統(tǒng)的風(fēng)電，在電力調(diào)度上可以當(dāng)作一種“逆負(fù)荷”管理，對(duì)電網(wǎng)主頻率和電壓等重要參數(shù)的影響甚小。而上千萬(wàn)千瓦級(jí)超大型電源建設(shè)，涉及電力系統(tǒng)規(guī)劃的問(wèn)題十分復(fù)雜，譬如，僅三峽工程電力輸出規(guī)劃就論證了十多年。因此，千萬(wàn)千瓦級(jí)的風(fēng)電項(xiàng)目，需要有充分的時(shí)間進(jìn)行接入系統(tǒng)論證。
從能源利用的一般規(guī)律看，分散稀薄的能源應(yīng)當(dāng)分散利用，如果集中利用代價(jià)會(huì)比較大，風(fēng)電就屬于這種情況。我國(guó)現(xiàn)在規(guī)劃的風(fēng)電資源地遠(yuǎn)離電力消費(fèi)地，有必要認(rèn)真論證“大規(guī)模、高集中度開(kāi)發(fā)，遠(yuǎn)距離、高電壓輸送”的思路及其技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性。對(duì)于分散式、小規(guī)模、低電壓，以及更便于電網(wǎng)接入的風(fēng)場(chǎng)，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)。
二是關(guān)于發(fā)展總量問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前風(fēng)電發(fā)展速度太快，已有的風(fēng)場(chǎng)大部分經(jīng)營(yíng)困難，經(jīng)濟(jì)效益不高，可是企業(yè)還在跑馬圈“風(fēng)”。
應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤為主，為了減少污染和溫室氣體排放，客觀上需要加快風(fēng)電開(kāi)發(fā)步伐。考慮到目前離開(kāi)國(guó)家的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，風(fēng)電不可能發(fā)展，因此，確定我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的合理總量，既不應(yīng)和過(guò)去比增長(zhǎng)速度，也不應(yīng)和國(guó)外比裝機(jī)容量，而是要和國(guó)家的補(bǔ)貼能力來(lái)比?，F(xiàn)有的補(bǔ)貼財(cái)力能夠滿足的開(kāi)發(fā)規(guī)模，應(yīng)當(dāng)就是理想的裝機(jī)規(guī)模。只要國(guó)家明確公布每年的補(bǔ)貼數(shù)額，以及中央補(bǔ)貼各地發(fā)展風(fēng)電的資金量，投資者就能估計(jì)出風(fēng)電的市場(chǎng)容量。未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，盲目新上的風(fēng)場(chǎng)拿不到國(guó)家補(bǔ)貼就意味著虧損，這將有助于投資者作出理性預(yù)期。地方政府也會(huì)從一味鼓勵(lì)新上風(fēng)電，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)控制風(fēng)電規(guī)模。這將有助于抑制風(fēng)電規(guī)模盲目擴(kuò)大。
三是關(guān)于電源布局問(wèn)題。很多地方制定了雄心勃勃的規(guī)劃，醞釀建設(shè)大規(guī)模風(fēng)場(chǎng)。《可再生能源法》規(guī)定，可再生能源發(fā)電電網(wǎng)必須全額收購(gòu);地方政府擁有5萬(wàn)千瓦以下風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目的審批權(quán)，希望通過(guò)發(fā)展風(fēng)電帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì);大型國(guó)有發(fā)電集團(tuán)借新上風(fēng)電擴(kuò)大裝機(jī)容量。在這些因素作用下，鼓勵(lì)了各地大上風(fēng)電項(xiàng)目。又由于國(guó)家定死了風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)，風(fēng)電電價(jià)超出當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)電力價(jià)格的部分均由國(guó)家補(bǔ)貼。因此，地方和企業(yè)把風(fēng)電經(jīng)濟(jì)性的責(zé)任全都推給了國(guó)家，出現(xiàn)了“地方和企業(yè)請(qǐng)客，中央埋單”的情況。
為使國(guó)家有限的補(bǔ)貼資金發(fā)揮最大的效用，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家結(jié)合補(bǔ)貼能力，統(tǒng)籌考慮資源條件、接入規(guī)劃、與常規(guī)電源配套等因素，充分研究其技術(shù)可行性與經(jīng)濟(jì)合理性，確定各地在各時(shí)期的開(kāi)發(fā)規(guī)模，不應(yīng)將風(fēng)電布局的決定權(quán)放給地方，從而避免風(fēng)電一擁而上。
四是關(guān)于風(fēng)電接入問(wèn)題。很多發(fā)電企業(yè)認(rèn)為，電網(wǎng)建設(shè)滯后，風(fēng)電送出受到制約，電網(wǎng)接收風(fēng)電時(shí)人為制造障礙，影響了發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。電網(wǎng)企業(yè)則表示，已經(jīng)盡了最大的努力保證風(fēng)電及時(shí)上網(wǎng);今后大規(guī)模接入風(fēng)電必須制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并且需要設(shè)高電壓、遠(yuǎn)距離輸電線路。
客觀上說(shuō)，在風(fēng)電發(fā)展起步階段，規(guī)模較小，對(duì)系統(tǒng)安全穩(wěn)定影響不大的情況下，電網(wǎng)應(yīng)該按政策要求全額收購(gòu);風(fēng)電快速地大規(guī)模發(fā)展，保證風(fēng)電電量全額收購(gòu)會(huì)付出很大代價(jià)，確實(shí)存在不夠經(jīng)濟(jì)，也不夠安全的問(wèn)題，需要實(shí)事求是地對(duì)待。
五是關(guān)于設(shè)備制造能力問(wèn)題。對(duì)風(fēng)電設(shè)備低水平產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，一種意見(jiàn)是采用行政辦法加以限制，從以往其它行業(yè)限制過(guò)剩產(chǎn)能的經(jīng)驗(yàn)看，這種做法效果十分有限。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，淘汰落后主要應(yīng)當(dāng)依靠鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。從風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)結(jié)果看，風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格呈下降趨勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)有利于優(yōu)勢(shì)企業(yè)提高技術(shù)、改進(jìn)管理、擴(kuò)大規(guī)模，通過(guò)市場(chǎng)形成門檻，淘汰落后。我國(guó)應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)特許權(quán)招標(biāo)，使風(fēng)電電價(jià)盡快接近常規(guī)電力的價(jià)格，自然將使得資金、技術(shù)實(shí)力較差的企業(yè)被淘汰出局，從而解決風(fēng)電低水平生產(chǎn)能力過(guò)剩問(wèn)題。
三、進(jìn)一步完善風(fēng)電政策體系
風(fēng)電的健康發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家政策支持。加強(qiáng)風(fēng)電調(diào)控關(guān)鍵是抓住補(bǔ)貼、招標(biāo)兩個(gè)抓手，再輔之以必要的體制改革措施，完全可以使風(fēng)電實(shí)現(xiàn)有序開(kāi)發(fā)，最終使風(fēng)電招標(biāo)的上網(wǎng)價(jià)格盡快達(dá)到常規(guī)電力的水平，具備與普通商業(yè)電力相同的競(jìng)爭(zhēng)力?？梢钥紤]從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善風(fēng)電政策體系。
第一，調(diào)整風(fēng)電發(fā)展的指導(dǎo)思想。大力發(fā)展小規(guī)模、低電壓、近消納、直接接入配電網(wǎng)系統(tǒng)的分散式風(fēng)電，積極開(kāi)展大規(guī)模集中開(kāi)發(fā)風(fēng)電的研究，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再全面推開(kāi)。
第二，加強(qiáng)風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃工作。重點(diǎn)應(yīng)解決三個(gè)問(wèn)題，一是合理確定各地區(qū)風(fēng)電規(guī)模。明確國(guó)家在支持風(fēng)電上的補(bǔ)貼力度和資金來(lái)源，從而確定一段時(shí)間內(nèi)各地風(fēng)電發(fā)展的裝機(jī)容量。二是統(tǒng)籌考慮風(fēng)電電源布局。將風(fēng)電規(guī)劃納入電力工業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，在綜合平衡資源條件、接入能力，以及水、火、氣等電源配套條件的情況下，分區(qū)域有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)發(fā)一些風(fēng)場(chǎng)。三是改革風(fēng)電項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)方式。地方政府每年向國(guó)家上報(bào)擬開(kāi)發(fā)的風(fēng)電規(guī)模，經(jīng)國(guó)家能源主管部門平衡后，將風(fēng)電補(bǔ)貼規(guī)模分到地方，由地方政府組織招投標(biāo)。
第三，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低風(fēng)電開(kāi)發(fā)成本。繼續(xù)開(kāi)展風(fēng)電開(kāi)發(fā)特許權(quán)招標(biāo)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)。取消行政辦法對(duì)風(fēng)電上網(wǎng)的定價(jià)。
第四，提高風(fēng)電接入能力。電網(wǎng)對(duì)國(guó)家特許權(quán)招標(biāo)建設(shè)的風(fēng)電項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)簽訂購(gòu)售電合同，全額收購(gòu)風(fēng)電上網(wǎng)電量，足額結(jié)算電費(fèi)。加強(qiáng)風(fēng)電配套電網(wǎng)建設(shè)，建立風(fēng)電預(yù)測(cè)體系，適當(dāng)增加電網(wǎng)的備用或可調(diào)節(jié)容量，建立風(fēng)電并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
第五，進(jìn)一步深化電力體制改革。首先在實(shí)施特許權(quán)招標(biāo)的風(fēng)場(chǎng)所在省區(qū)，推廣實(shí)施已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法，確保優(yōu)先調(diào)度已建成運(yùn)行的風(fēng)電;開(kāi)展電力調(diào)度機(jī)構(gòu)獨(dú)立的研究和試點(diǎn)的前期工作;改革國(guó)有資產(chǎn)考核辦法和指標(biāo)，對(duì)國(guó)有發(fā)電企業(yè)考核單位資產(chǎn)利潤(rùn)率，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)考核單位有效資產(chǎn)的過(guò)網(wǎng)電量。
