廈門大學(xué)中國(guó)能源研究中心主任林伯強(qiáng)：目前國(guó)家三大電網(wǎng)是改革對(duì)象，改革“刀子”就是沖著電網(wǎng)去的。
今年6月份，高層要求國(guó)家發(fā)改委在今年底拿出改革方案。新一輪的電力改革已箭在弦上，各方博弈空前激烈。自2002年，“五號(hào)文”下發(fā)以來(lái)，電力改革已經(jīng)進(jìn)行了12年，解決了哪些問(wèn)題？又遺留了哪些問(wèn)題呢？這輪改革的動(dòng)力機(jī)制存在嗎？截至目前，改革的思路是什么？拆分三大電網(wǎng)公司，實(shí)現(xiàn)“輸配分離”真的如此重要嗎？這輪改革要注意哪些問(wèn)題？電力體制改革的關(guān)鍵是什么？為何不能把實(shí)現(xiàn)電價(jià)市場(chǎng)定價(jià)作為目標(biāo)等？
廠網(wǎng)分離是成功的
Q：在談這次電力改革之前，不妨先回頭看一下2002年啟動(dòng)的那次改革，當(dāng)時(shí)的背景和改革的主要思路是什么？
林伯強(qiáng)：當(dāng)時(shí)改革的一大背景與現(xiàn)在類似，就是電力相對(duì)過(guò)剩，而電力企業(yè)和機(jī)制又存在諸多問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的思路是比較簡(jiǎn)單，就是要建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。為此，提出了16個(gè)字的改革方案：“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”?！皬S網(wǎng)分開(kāi)”就是把電廠和電網(wǎng)分開(kāi)，“主輔分離”，就是把電力企業(yè)的主業(yè)和輔業(yè)分離，“輸配分開(kāi)”，就是把輸電和配售分開(kāi)。這12個(gè)字其實(shí)是為最后四個(gè)字“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”服務(wù)的。
2002年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)稱為“五號(hào)文”，確定了這16個(gè)字的改革方案?；仡^看，“廠網(wǎng)分離”應(yīng)該是改革最容易的一步，也是最成功的。
“主輔分離”則爭(zhēng)論了很長(zhǎng)一段時(shí)間，但改革有一定的難度，當(dāng)時(shí)考慮穩(wěn)定，考慮電力增長(zhǎng)的需求等，一直拖了很久。電力企業(yè)最初的那種“小社會(huì)”的狀態(tài)是改變了，但此后因?yàn)榘l(fā)展的需求，各大電廠和電網(wǎng)卻以前所未有的速度和規(guī)模來(lái)做“輔業(yè)”。也就是說(shuō)，“輔業(yè)”的形態(tài)改變了，但現(xiàn)在“輔業(yè)”的規(guī)模卻更大了，主要集中在金融、保險(xiǎn)，像電網(wǎng)也買了一些電力公司，中電投也做起了電解鋁業(yè)務(wù)等。其實(shí)，國(guó)際上也都做輔業(yè)，從產(chǎn)業(yè)鏈條上來(lái)說(shuō)，做輔業(yè)應(yīng)該也沒(méi)有關(guān)系，但忌諱兩點(diǎn)。一是不能做成壟斷；二是不能賠錢，必須要賺錢。至于像電網(wǎng)公司，往產(chǎn)業(yè)上游走的過(guò)程中，有無(wú)關(guān)聯(lián)交易，影響競(jìng)爭(zhēng)，這種情況需要進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。
“輸配分開(kāi)”最后也沒(méi)有做，電網(wǎng)公司雖被分為三家（南方電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)廣東、廣西、云南、貴州和海南五省的業(yè)務(wù)，內(nèi)蒙古電力經(jīng)營(yíng)內(nèi)蒙古的電網(wǎng)業(yè)務(wù)，剩下的26個(gè)省市自治區(qū)的電網(wǎng)業(yè)務(wù)由國(guó)家電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)），但輸配并沒(méi)有分開(kāi)。最后競(jìng)價(jià)上網(wǎng)也就不了了之了。首要原因與當(dāng)時(shí)中國(guó)電力需求急升，整個(gè)行業(yè)都聚焦于增加電力供應(yīng)，滿足需求有關(guān)。在短缺時(shí)，所有發(fā)出的電力都能售出，談“競(jìng)價(jià)”其實(shí)意義不大。
Q：當(dāng)時(shí)改革的思路是學(xué)習(xí)國(guó)外（英國(guó)）的模式。
林伯強(qiáng)：大致是的。除廠網(wǎng)分離外，后來(lái)的改革之所以沒(méi)有大的進(jìn)展，也與這種照搬照抄有關(guān)。這是改革成為半拉子工程的第二個(gè)原因。各國(guó)電力市場(chǎng)的約束條件不同，中國(guó)具有很不一樣的市場(chǎng)特征，主要是三個(gè)方面，首先中國(guó)電價(jià)是政府管制的；其次中國(guó)的電力企業(yè)是國(guó)企主導(dǎo)（基本上國(guó)有）；三是中國(guó)電力行業(yè)的進(jìn)入有管制。
舉個(gè)例子，中國(guó)的電力企業(yè)主體是國(guó)企，電力調(diào)度都是有行政統(tǒng)一平均調(diào)度的，上網(wǎng)的電量比如華能和大唐是要一樣多的，分配不均，矛盾可能就會(huì)產(chǎn)生。有些國(guó)有電廠明明已經(jīng)關(guān)掉了，但仍有上網(wǎng)的電量配額，它可以出售這些配額。像這類荒唐的事情，是與發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)都是國(guó)有的產(chǎn)權(quán)和維持社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)。
另外一個(gè)就是不能自由進(jìn)入，電價(jià)由政府管制，經(jīng)營(yíng)不確定性很大，民營(yíng)企業(yè)很難進(jìn)來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)也難以形成。
Q：當(dāng)時(shí)的“輸配分離”也沒(méi)能做成。
林伯強(qiáng)：這涉及到對(duì)剛成立的三家電網(wǎng)進(jìn)行再拆分，在當(dāng)時(shí)的背景下，不可能成行?！拜斉浞蛛x”是當(dāng)前要改革的主要內(nèi)容。而改革若真做到競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，我看還很遙遠(yuǎn)。
拆分電網(wǎng)是這輪改革的目標(biāo)
Q：新一輪的電力改革，是在什么背景下展開(kāi)的？動(dòng)力機(jī)制存在嗎？
林伯強(qiáng)：今年重提電力改革，主要有三個(gè)方面的條件。一是這一輪需求下滑，致使電力相對(duì)過(guò)剩，這就為改革提供了時(shí)間和空間；二是電網(wǎng)的壟斷，造成的效率問(wèn)題引發(fā)了種種爭(zhēng)議，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層下了決心要做改革。三是環(huán)境的壓力。目前居民電價(jià)是通過(guò)交叉補(bǔ)貼來(lái)壓低的，以往改革常常導(dǎo)致價(jià)格上漲。那么，原來(lái)電價(jià)上漲可能引發(fā)民眾的不滿，現(xiàn)在在電價(jià)上漲和更干凈的空氣之間做選擇，民眾可能會(huì)相對(duì)容易選擇前者。
但難題依舊存在，主要是上面談到的電價(jià)管制三個(gè)方面，要達(dá)到競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)，必須要解決以上三個(gè)方面的改革。
Q：這輪電力改革的主要思路是什么？
林伯強(qiáng)：最通俗的講法是要形成“多買方、多賣方”的競(jìng)爭(zhēng)局面。現(xiàn)在各種改革方案中，提“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的反而比較少見(jiàn)，這是比較務(wù)實(shí)的。具體的改革方案有各種，現(xiàn)在在各方博弈階段，沒(méi)有最后成行。比如輸配要不要分開(kāi)，配售要不要分開(kāi)，是在多大區(qū)域范圍內(nèi)做到配售分開(kāi)，用電大戶要不要直供等，這里面也有各種可能的組合。
現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)局面已經(jīng)形成，壟斷主要集中在國(guó)家的三大電網(wǎng)上。它們是輸、配、售一體，是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的獨(dú)買獨(dú)賣。這里輸、配和售怎么分開(kāi)？一個(gè)思路是輸配仍保留在三大電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)，但把售電部分分開(kāi)。比如廈門可能就有了兩家售電公司，可以展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)了。另一種思路是國(guó)家三大電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)大的“輸”，只負(fù)責(zé)大的電路建設(shè)，收一個(gè)過(guò)路費(fèi)，而“配”和“售”由售電公司來(lái)負(fù)責(zé)。在“輸、配”環(huán)節(jié)，怎么拆也都是要壟斷的，一家不能進(jìn)兩條線路，與電信不同。
Q：這輪改革圍繞著的主要問(wèn)題，就是怎么分拆現(xiàn)有壟斷性的三大電網(wǎng)公司？
林伯強(qiáng)：是的，改革是必然趨勢(shì)。目前國(guó)家三大電網(wǎng)是改革對(duì)象，改革“刀子”就是沖著電網(wǎng)去的。但既然是“拆”，首先就要考慮清楚為什么去“拆”？改革的目的是為了提高效率，但怎么做才能提高效率？西方國(guó)家的模式是不是適合當(dāng)前宏觀條件約束下的中國(guó)，還是中國(guó)當(dāng)前的做法比西方的模式還有效率？很多人想當(dāng)然地認(rèn)為，拆分了就更有效率了，這個(gè)應(yīng)該不確定，這是理論上的說(shuō)法。在電價(jià)政府管制，電力企業(yè)國(guó)有，準(zhǔn)入規(guī)劃審批的條件下，拆分了就一定更有效率嗎？這個(gè)還要做更仔細(xì)的研究和試點(diǎn)。改革是有成本的，要確認(rèn)如何去“拆”，改革收益一定要大于成本。
二是當(dāng)前的這種模式對(duì)消費(fèi)者造成了多大的危害，這個(gè)也要認(rèn)真評(píng)估。講到國(guó)家電網(wǎng)，就是全國(guó)性壟斷問(wèn)題。一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，壟斷的好處就是壟斷可以定高于競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格，并以較差的商品和服務(wù)質(zhì)量獲得壟斷超額利潤(rùn)。但中國(guó)的情況是國(guó)家電網(wǎng)不能自主定價(jià)的，是由政府定價(jià)。所以只壟斷不定價(jià)。再說(shuō)服務(wù)，對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，國(guó)家三大電網(wǎng)目前提供的服務(wù)應(yīng)該是一流的，與發(fā)達(dá)國(guó)家比，也不差。
三是如何來(lái)衡量改革的收益？標(biāo)準(zhǔn)是什么？從民眾的角度看，就是兩個(gè)，一是價(jià)格更低，二是服務(wù)更好。改革后民眾所獲得的電力服務(wù)能否超過(guò)當(dāng)前的，我看不容易。由于電價(jià)仍是政府定的，怎么跌？現(xiàn)在的電價(jià)是政府交差補(bǔ)貼的，是拿工業(yè)用電的高價(jià)來(lái)補(bǔ)貼居民用電，拿財(cái)政收入補(bǔ)貼發(fā)電企業(yè)或居民用電。改革后，如果完全按競(jìng)爭(zhēng)模式，用電價(jià)格會(huì)不會(huì)上升？也就是說(shuō)，在目前政府價(jià)格管制的局限下，可能很難度量改革的成效。若改革后，居民用電的價(jià)格反而上升，民眾能認(rèn)為改革是成功的嗎？
Q：改革的目標(biāo)不是讓民眾滿意，居民用電電價(jià)更低，而是沖著效率，沖著整個(gè)社會(huì)資源的優(yōu)化配置去的。
林伯強(qiáng)：在居民眼中，衡量效率的標(biāo)準(zhǔn)很大程度上就是電價(jià)更低，和服務(wù)要更好，不是嗎？
改革還是要先試點(diǎn)
Q：這是一種“民粹”的想法。解除了價(jià)格管制，市場(chǎng)自由定價(jià)的結(jié)果并不一定是價(jià)格就低。但你談到一點(diǎn)，現(xiàn)在改革的主要目標(biāo)是分拆三大電網(wǎng)，在配售環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)這對(duì)整個(gè)的電力體制而言，只是一個(gè)技術(shù)性的改革，真正關(guān)鍵的改革其實(shí)是價(jià)格和準(zhǔn)入管制。
林伯強(qiáng)：若從2002年算起，電力改革12年了，大環(huán)境可能已經(jīng)發(fā)生變化，但電力行業(yè)的基本格局沒(méi)有變。國(guó)企壟斷為政府控制電價(jià)提供了可能性，而電價(jià)已經(jīng)成為宏觀調(diào)控的手段之一。應(yīng)當(dāng)看到，短期內(nèi)政府還很難放棄對(duì)電價(jià)的控制。因此，對(duì)于電價(jià)市場(chǎng)化改革的長(zhǎng)期性，要有充分的思想準(zhǔn)備。
然而電價(jià)是電力體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)。如果政府選擇暫時(shí)回避電價(jià)改革，那么在電力產(chǎn)業(yè)鏈的改革，唯一能做的就是技術(shù)性的，在銷售環(huán)節(jié)的拆分。沒(méi)有電價(jià)改革，很難進(jìn)行有效的電力體制改革。前一階段的電力改革在現(xiàn)實(shí)推行中不盡如人意，其中一個(gè)主要原因就是電價(jià)改革沒(méi)有跟上。
Q：這輪改革的思路其實(shí)還是在回避這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
林伯強(qiáng)：是的。所以談這輪改革，只能把電由政府管制定價(jià)作為一個(gè)既有的約束來(lái)考慮。若政府要放開(kāi)定價(jià)，這就不是國(guó)家電網(wǎng)層次，而是更高層次的改革了。電價(jià)改革比較困難，這里要問(wèn)一個(gè)最基本的問(wèn)題，若市場(chǎng)自由定價(jià)，以前煤炭這些電能原料價(jià)格大幅度上漲，電價(jià)是要跟著上調(diào)的，民眾愿意嗎？不會(huì)引來(lái)不明真相的媒體口誅筆伐嗎？
Q：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是要讓供需來(lái)決定價(jià)格，這樣價(jià)格信號(hào)的傳遞才能優(yōu)化配置資源。退一步說(shuō)，若現(xiàn)在居民用電價(jià)低是政府補(bǔ)貼的，那“補(bǔ)貼”來(lái)自于何處，還不是來(lái)自民眾，羊毛出在羊身上？
林伯強(qiáng)：兩年前，發(fā)電企業(yè)虧損發(fā)電，補(bǔ)貼也是來(lái)自于財(cái)政，最終來(lái)自于民眾。但這是間接的，財(cái)政補(bǔ)貼，民眾感受不到，就認(rèn)為與己無(wú)關(guān)。若市場(chǎng)自由定價(jià)，電價(jià)提高了，民眾的感受是直接的，這帶來(lái)的感受就不同了。
若市場(chǎng)自由定價(jià)的話，電價(jià)漲上去了，政府再對(duì)低收入群體進(jìn)行補(bǔ)貼，更有針對(duì)性，更有效果?，F(xiàn)在采用財(cái)政補(bǔ)貼和交叉補(bǔ)貼，效率很低，也不公平?，F(xiàn)在政府定的電價(jià)較低，等于富人享有的補(bǔ)貼更多，因?yàn)樗麄冇秒娪玫酶?。另外，因有?guī)模經(jīng)濟(jì)的存在，用電大戶，尤其是工業(yè)企業(yè)，應(yīng)該享有更低的電價(jià)，但現(xiàn)在的高價(jià)，對(duì)它們是不公平的，這些都是對(duì)資源配置的扭曲。
這些好處顯而易見(jiàn)。但現(xiàn)在采用這種價(jià)格管制，財(cái)政補(bǔ)貼和交叉補(bǔ)貼的方式，一是民眾不大容易說(shuō)服，自由定價(jià)恐引發(fā)不滿和動(dòng)蕩。二是這么做政府省事，自由定價(jià)后政府做的工作可能要多一些。
Q：在自由準(zhǔn)入，取消審批方面，現(xiàn)在能否做一些改革？
林伯強(qiáng)：小的基本放開(kāi)了，但大的發(fā)電項(xiàng)目的話，現(xiàn)在還是要政府審批。政府實(shí)際上很難清楚市場(chǎng)的需求平衡點(diǎn)在哪里，帶來(lái)的結(jié)果就是一些地區(qū)電力短缺，而另一些地區(qū)又產(chǎn)能過(guò)剩。比如今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)很差，審批部門可能就根據(jù)今年的需求下調(diào)規(guī)劃的產(chǎn)能，但若明年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，電能需求上升呢？
國(guó)有的電力企業(yè)，對(duì)投資的考量和電價(jià)的變化可能也沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)那么敏感，因?yàn)楹笳叩恼娼鸢足y是來(lái)自于自己，花錢會(huì)謹(jǐn)慎節(jié)省很多。中國(guó)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)大幅度過(guò)剩，是與政府的審批和電力企業(yè)國(guó)有是關(guān)系的。
現(xiàn)在在電力行業(yè)提出“混合所有制”的產(chǎn)權(quán)改革，我看比較困難。因?yàn)榇蟓h(huán)境不同了，民營(yíng)企業(yè)在能源領(lǐng)域的能力太弱了。要是在10年前放開(kāi)，中國(guó)民營(yíng)的能源公司可能會(huì)伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)而成長(zhǎng)，出現(xiàn)數(shù)家大型的民營(yíng)能源公司，但現(xiàn)在找不到幾家像樣的。引入民營(yíng)而又不讓其控股的話，民營(yíng)企業(yè)家是不大感興趣的。實(shí)際上，國(guó)有能源企業(yè)，單就資本的收益率來(lái)說(shuō)，是很低的，包括中石油、中石化這類巨無(wú)霸。像國(guó)家電網(wǎng)的收益率，很少超過(guò)4%，南方電網(wǎng)可能好一點(diǎn)。30%式的混合一起賺錢，民營(yíng)真的有興趣？
Q：在當(dāng)前的“拆分”改革中，應(yīng)注意或者說(shuō)需要強(qiáng)調(diào)什么？
林伯強(qiáng)：試點(diǎn)，改革勢(shì)在必行，但這輪改革還是要做些試點(diǎn)。先把我上面提到的一些問(wèn)題厘清，不要急于做全國(guó)性統(tǒng)一改革，而是選一些典型地區(qū)做試驗(yàn)，避免改革支付一些意想不到的、災(zāi)難性的、全局性成本。二是在試點(diǎn)過(guò)程中，也不要幾個(gè)試點(diǎn)一刀切。中國(guó)地域范圍大，各個(gè)地方的局限條件可能不同，要因地制宜，不同的地方可以采用不同的模式進(jìn)行嘗試。錯(cuò)了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)了再逐步推廣。
