中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：新電改方案，即《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱 《意見》），于2015年3月，通過中發(fā)[2015]9號(hào)文正式下發(fā)?！兑庖姟分荚诮鉀Q制約電力行業(yè)科學(xué)發(fā)展的突出矛盾和深層次問題，促進(jìn)電力行業(yè)的更好更快發(fā)展，從而推動(dòng)其結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。那么，9號(hào)文到底要改什么？如何改？針對(duì)上述社會(huì)各界普遍關(guān)注的電改核心內(nèi)容，根據(jù)近期政府下發(fā)的幾個(gè)相關(guān)配套文件，我們將有針對(duì)性地分5個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)解讀。
一、電價(jià)機(jī)制改革應(yīng)有序推進(jìn)
理順電價(jià)形成機(jī)制，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定發(fā)、售電價(jià)，從而形成完整的電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，是此次電改的一大關(guān)鍵任務(wù)。《意見》中提出放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃，積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)市場(chǎng)化，輸配電價(jià)將逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則、分電壓等級(jí)核定。這項(xiàng)改革政策旨在鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)和用戶開展電力交易，通過自愿協(xié)商的市場(chǎng)化模式確定電價(jià)。同時(shí)，能夠使電網(wǎng)企業(yè)擺脫現(xiàn)行購(gòu)銷差價(jià)形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和提高輸配電服務(wù)水平，也有利于激勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)降本增效，保障電網(wǎng)企業(yè)在回收合理成本的同時(shí)獲得合理收益，促進(jìn)電網(wǎng)的良性發(fā)展。此外，隨著配電業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化，處于聯(lián)絡(luò)供需各方的天然樞紐地位，并擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)資源的電網(wǎng)公司應(yīng)在配置整合日益拓展的供、需兩側(cè)資源方面發(fā)揮更加重要的作用?；谶@一形勢(shì)，電網(wǎng)公司可以考慮通過轉(zhuǎn)變社會(huì)角色，在優(yōu)化電力系統(tǒng)整體資源配置方面發(fā)揮重要作用。
此次《意見》中還重點(diǎn)提出要求妥善處理交叉補(bǔ)貼問題。對(duì)于這一點(diǎn)，我們認(rèn)為在當(dāng)前我國(guó)國(guó)情條件下，短期內(nèi)完全取消交叉補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可行的。
而電價(jià)交叉補(bǔ)貼的改革應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，在維持現(xiàn)有銷售電價(jià)水平的基礎(chǔ)上，以明補(bǔ)代替暗補(bǔ)、少補(bǔ)代替多補(bǔ)，逐漸提高居民電價(jià)、適當(dāng)降低工業(yè)用戶電價(jià)，逐步減少銷售電價(jià)中交叉補(bǔ)貼。
二、節(jié)能減排是電改的核心任務(wù)之一
本輪電改的核心價(jià)值取向是建立一個(gè)綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實(shí)現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動(dòng)我國(guó)電力生產(chǎn)、消費(fèi)及技術(shù)結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型。因此與上一輪電改相比，節(jié)能減排將是此次電改的核心任務(wù)和重要目標(biāo)之一，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
第一，《意見》在深化電力體制改革的總體思路和基本原則中充分體現(xiàn)了清潔、高效、安全、可持續(xù)的電力系統(tǒng)發(fā)展方向以及堅(jiān)持節(jié)能減排的基本原則，明確了提高可再生能源發(fā)電和分布式電源并網(wǎng)比例、支持節(jié)能降耗機(jī)組上網(wǎng)、提高需求側(cè)管理水平、完善跨省跨區(qū)電力市場(chǎng)交易等重點(diǎn)任務(wù)，將發(fā)展綠色低碳、節(jié)能減排放在了十分重要的位置。
第二，《意見》中指出要開放電網(wǎng)公平接入，完善并網(wǎng)運(yùn)行服務(wù)以及要開放用戶側(cè)分布式電源市場(chǎng)。鼓勵(lì)支持分布式電源發(fā)展，支持新能源、可再生能源、節(jié)能降耗和資源綜合利用機(jī)組上網(wǎng)。這為我國(guó)分布式電源以及可再生能源發(fā)電指明了發(fā)展方向，對(duì)我國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)電消納利用以及電力資源大范圍優(yōu)化配置都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
3月20日，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》，業(yè)內(nèi)視其為第一個(gè)配套文件。第一個(gè)配套文件直接定位在促進(jìn)清潔能源高效利用，說明了節(jié)能減排的重要性，同時(shí)也反映了以計(jì)劃為基礎(chǔ)逐步走向市場(chǎng)而不是一步邁向市場(chǎng)的基本路徑是促進(jìn)我國(guó)清潔能源發(fā)展的合理途徑。這個(gè)配套措施也符合我們一貫強(qiáng)調(diào)的節(jié)能減排、提高用電效率、促進(jìn)集中式和分布式清潔能源發(fā)電等觀點(diǎn)。
三、電改的最終受益者應(yīng)當(dāng)是全社會(huì)
此次電改方案放開了不具備自然壟斷屬性的售電業(yè)務(wù)，建立起“放開兩頭、監(jiān)管中間”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使得發(fā)電企業(yè)和用戶能夠直接交易，可以說是對(duì)我國(guó)過去“計(jì)劃式經(jīng)營(yíng)”電力體制一次重大變革，真正的著眼于“放權(quán)市場(chǎng)”，逐步過渡到讓市場(chǎng)來決定交易行為，對(duì)發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶都帶來了很大影響。
然而需要重點(diǎn)說明的是，任何改革的最終受益者都應(yīng)該是全社會(huì)，群眾的利益是根本。然而，想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌考慮。以往的一些改革，基于多方博弈來達(dá)到利益平衡點(diǎn)，這種通過博弈來主導(dǎo)改革往往導(dǎo)致兩個(gè)后果：一是方案無法達(dá)到總體最優(yōu)，也就是國(guó)家層面上的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)；二是無法將電力改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體改革相協(xié)調(diào)，也就是無法實(shí)現(xiàn)鏈?zhǔn)礁母?。因此我們認(rèn)為，利益平衡最多只能作為一個(gè)約束條件，而且也不應(yīng)該是一個(gè)剛性約束條件。
基于目前的外部環(huán)境和能源電力發(fā)展的大勢(shì)，電改應(yīng)該瞄準(zhǔn)節(jié)能減排和系統(tǒng)總體優(yōu)化，也就是社會(huì)效益最大化才是電改的根本 目標(biāo)。
四、構(gòu)建有效的售電側(cè)電力市場(chǎng)是最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)
構(gòu)建有效的售電側(cè)電力市場(chǎng)是決定此次電改是否能夠成功的關(guān)鍵，也是最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！兑庖姟分赋觯€(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)。有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)標(biāo)志著我國(guó)一直以來電網(wǎng)公司的傳統(tǒng)模式被打破。
我國(guó)售電側(cè)改革目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的售電市場(chǎng)，從而提高市場(chǎng)效率、優(yōu)化資源配置。深化電力市場(chǎng)化改革，提高電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率和供電服務(wù)水平，應(yīng)考慮逐步放開售電側(cè)市場(chǎng)，在不同的發(fā)展階段采用相適應(yīng)的操作思路。通過售電側(cè)市場(chǎng)的逐步開放，構(gòu)建多個(gè)售電主體，放開用戶選擇權(quán)，形成“多買方—多賣方”的市場(chǎng)格局，構(gòu)筑“放開兩頭、監(jiān)管中間”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，建立政府監(jiān)管下的電力市場(chǎng)體系，進(jìn)而提高效率和服務(wù)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)增加全社會(huì)福利的目標(biāo)。
售電側(cè)市場(chǎng)的建立需要注意兩個(gè)關(guān)鍵：一是要逐步放開用戶選擇權(quán)。為促進(jìn)售電側(cè)市場(chǎng)放開的有序推進(jìn)，用戶選擇權(quán)的放開應(yīng)分階段、分用戶類別有序進(jìn)行。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)首先開放大用戶的購(gòu)電選擇權(quán)作試點(diǎn)，其次建立合理的輸配電價(jià)形成機(jī)制，妥善處理銷售電價(jià)的交叉補(bǔ)貼問題，逐步放開 中小用戶選擇權(quán)。另一方面，分階段構(gòu)建多元化的售電主體。售電側(cè)市場(chǎng)放開需要逐步引入多元化的售電公司，電網(wǎng)企業(yè)則更多的是扮演“默認(rèn)供應(yīng)商”的角色。隨著售電側(cè)市場(chǎng)化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，不同售電主體的構(gòu)建或引進(jìn)還應(yīng)充分考慮可操作性、市場(chǎng)成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃的開展，降低改革風(fēng)險(xiǎn)。
此外，發(fā)改委、財(cái)政部日前聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善電力應(yīng)急機(jī)制做好電力需求側(cè)管理城市綜合試點(diǎn)工作的通知》。業(yè)內(nèi)視其為第二個(gè)配套文件。第二個(gè)配套文件直接明確了未來需求側(cè)管理工作的發(fā)展方向，這也意味著，在未來售電側(cè)放開的過程中，也同樣要兼顧開展需求側(cè)管理工作。該配套方案中，主要內(nèi)容是關(guān)于需求側(cè)管理的新增城市試點(diǎn)，而需求側(cè)管理是節(jié)能減排、提高用電效率最為有效的手段，也是中國(guó)解決能源電力有效供應(yīng)問題和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展最重要的手段。這個(gè)配套文件我們可以理解為9號(hào)文最核心的問題，促進(jìn)節(jié)能減排，提高供用電效率就是電改的核心問題之一。
五、電改應(yīng)以完善的立法為基礎(chǔ)
縱觀國(guó)外成功的規(guī)制改革，都必須由完善的立法為基礎(chǔ)，立法是改革的前提，電力體制改革作為國(guó)家重大改革必須于法有據(jù)，
做到立法與改革有機(jī)銜接。因此我國(guó)的電力體制改革要有序推進(jìn)、確保平穩(wěn)健康發(fā)展，首先需要完善法律法規(guī)，有法律依據(jù)，才能進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。
1996年4月1日實(shí)行的《電力法》已不能適應(yīng)當(dāng)前的電力工業(yè)環(huán)境，在當(dāng)前電力體制改革推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，首先要修訂完善《電力法》及其配套法規(guī)，真正體現(xiàn)依法治國(guó)的執(zhí)政理念，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應(yīng)、消費(fèi)、技術(shù)、體制諸多方面的電力法規(guī)體系。在這里，我們認(rèn)為，新《電力法》的核心價(jià)值取向應(yīng)由過去的“加快發(fā)展、保障供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而應(yīng)作“革命性”的重塑。
其中，新《電力法》不可或缺的幾項(xiàng)內(nèi)容是：第一，將《意見》中的各項(xiàng)政策寫入新《電力法》中，以法律手段促進(jìn)電改實(shí)施。
第二，明確建設(shè)能源節(jié)約型社會(huì)中全社會(huì)和全體公民在節(jié)能減排上必須承擔(dān)的法律義務(wù)。
第三，明確電力市場(chǎng)主體各自的法律定位，尤其是配套文件中，將需求側(cè)管理、提高用戶能效等作為重點(diǎn)改革方向。
第四，明確保障、鼓勵(lì)分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。（作者系華北電力大學(xué)教授）
