中國儲能網訊：近年來，隨著全球對可再生能源需求的持續(xù)增長，光伏產業(yè)作為其中的重要一環(huán)，迎來了前所未有的發(fā)展機遇。然而，在光伏電站項目遍地開花的同時，土地問題卻逐漸成為了制約其快速發(fā)展的關鍵因素。
自2024年以來，安徽、山西、陜西多地相繼曝出光伏項目因土地問題出現延期、停工、拆除、罰款等情況，多個光伏電站建設進度遭受影響。
內蒙華電：470MW光伏發(fā)電項目因建設用地停止實施
內蒙華電控股子公司內蒙古和林發(fā)電有限責任公司火電靈活性改造促進市場化消納新能源光火一體化項目（470兆瓦光伏發(fā)電項目）因大部分建設用地屬于基本草原，不符合用地政策，不再繼續(xù)實施，將其與北方聯合電力有限責任公司呼和浩特金橋熱電廠火電靈活性改造消納新能源項目合并為一個整體項目進行建設。
重新建設為金橋和林火力發(fā)電靈活性改造配套消納新能源480兆瓦項目。內蒙古和林發(fā)電有限責任公司火電機組通過靈活性改造新增調節(jié)能力330兆瓦，北方聯合電力有限責任公司呼和浩特金橋熱電廠火電機組通過靈活性改造新增調節(jié)能力150兆瓦，共計配置新能源風電裝機容量480兆瓦，由內蒙古金和新能源有限責任公司建設。
淮南市：焦崗湖湖泊濕地被違規(guī)侵占
2024年年初，安徽淮南市林業(yè)局發(fā)布《突出生態(tài)環(huán)境問題整改驗收銷號公示》提及三個光伏項目違規(guī)侵占建設。
中國航空工業(yè)集團下屬淮南金輝光伏科技有限公司、國家電力投資集團下屬淮南中電焦崗湖光伏發(fā)電有限責任公司、穎上聚安光伏發(fā)電有限公司3處光伏發(fā)電項目違規(guī)侵占焦崗湖國家級濕地公園湖面超過3400畝，部分光伏項目還占用焦崗湖芡實國家級水產種質資源保護區(qū)。其中，金輝光伏項目和中電焦崗湖光伏項目在未取得規(guī)劃許可證、施工許可證、土地證等審批手續(xù)情況下即違規(guī)開工建設。
2023年4月1日下午，啟動光伏拆除工作。截至6月中旬，中電、金輝兩個光伏發(fā)電項目的光伏板橋架﹑樁柱和升壓站全部拆除，共拆除光伏板256252塊，光伏橋架128966米，樁柱40999根。中電光伏項目觀鳥臺、490米管護道路、站內出線線路1號塔、35kv送出線路已經全部拆除。
陜西：新能源基地并網時間延期至2024年6月30日
1月25日，陜西省發(fā)改委印發(fā)《關于新能源基地項目延期并網的通知》。文件指出，新能源基地開展以來，各市及相關企業(yè)積極辦理前期手續(xù)，大力推進項目開工建設，部分項目并網，取得了一定進展。但是，仍有部分項目受國家土地林草政策變化影響、冬春施工揚塵等生態(tài)風險原因尚未建成投產。
考慮到相關項目建設受國家土地林草政策變化等因素的實際影響，同意新能源基地并網時間延期至2024年6月30日。各市要積極協調解決突出問題，督促相關企業(yè)倒排工期，加快項目建設。
廣州發(fā)展：貴州35萬千瓦農光互補項目終止
1月22日廣州發(fā)展發(fā)布“廣州發(fā)展集團股份有限公司關于新能源項目框架協議進展情況的公告”。公告顯示，貴州省黔南布依族苗族自治州長順縣農業(yè)光伏項目因國家土地政策調整，土地無法滿足公司的投資需求，項目終止。
原計劃廣發(fā)新能源長順縣農業(yè)光伏發(fā)電項目擬建設裝機容量為地面集中式35萬千瓦農業(yè)光伏發(fā)電項目（具體裝機規(guī)模以備案為準），項目總投資人民幣14億元（具體投資以備案為準），共實施光伏電場4個，分2期建設，包括長順縣付家院農業(yè)光伏發(fā)電站項目、長順縣龍家地農業(yè)光伏發(fā)電站、長順縣小白洞農業(yè)光伏發(fā)電站、長順縣廣順農業(yè)光伏發(fā)電站等項目。項目12個月內建成（時間從獲得省建設指標開始計算）。
山西：違用林地6267平方米，罰款17萬元
山西省高平市林業(yè)局公示2024年5月行政處罰信息臺賬，沁水縣某新能源有限公司因未經林業(yè)主管部門審批，擅自在林地進行光伏發(fā)電項目，被高平市林業(yè)局罰款17.6542萬元，并責令其在2024年8月30日前恢復植被和林業(yè)生產條件。
據了解，該新能源有限公司未經林業(yè)主管部門審批，在林地進行光伏發(fā)電項目，非法改變了用途林地6267㎡，違反了《中華人民共和國森林法》第73條、山西省財政廳關于轉發(fā)《財政部國家林業(yè)局關于調整森林植被恢復費征收標準收導節(jié)約集約利用林地的通知》（晉財綜﹝2016﹞14號）和山西省林業(yè)和草原局關于印發(fā)《恢復植被和林業(yè)生產條件、樹木補種標準（試行）》的通知(晉林規(guī)范發(fā)﹝2022﹞1號)，構成了違規(guī)行為。
高平市林業(yè)局決定對其處以恢復植被和林業(yè)生產條件所需費用1倍的罰款，共計176542元，并責令其在2024年8月30日前恢復植被和林業(yè)生產條件。
海南：擅自占用林地建設光伏項目，罰款75萬元
樂東黎族自治縣綜合行政執(zhí)法局發(fā)布一則行政處罰決定書，某央企下屬公司因光伏項目未批先建，被海南省樂東黎族自治縣綜合行政執(zhí)法局罰款75.7712萬元。
行政處罰決定書顯示，該央企下屬公司在未取得用地手續(xù)及規(guī)劃許可的情況下，于2021年在千家鎮(zhèn)擅自開工建設光伏發(fā)電站項目。因未辦理林地占用相關手續(xù)，樂東黎族自治縣綜合行政執(zhí)法局于2022年11月3日依法下達了《行政處罰決定書》，責令其在30日內對改變林地用途的建設硬化區(qū)進行恢復原狀，并處以人民幣757712元的罰款。該公司于2022年11月8日已經繳納了罰款，于2022年12月22日辦理了《臨時使用林地審核同意書》。
但該公司在未辦理用地手續(xù)及規(guī)劃許可的情況下，于2021年11月在千家鎮(zhèn)建設光伏發(fā)電升壓站，用地面積為0.5503公頃，該地塊現狀為板房、硬化地面，經現場勘測，板房占地面積為1513.43平方米，硬化地面為3450.28平方米。該行為違反了《中華人民共和國土地管理法》。樂東黎族自治縣綜合行政執(zhí)法局于2024年5月28日依法下達《行政處罰決定書》，責令其退還非法占用的土地，即占地面積為0.5503公頃的地塊，同時，沒收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，即板房占地面積1513.43平方米，硬化地面3450.28平方米。
湖北
今年3月，央視曝光安陸市多地占用基本農田甚至高標準農田建設光伏電站的情況。
6月29日，金開新能公布監(jiān)利市黃歇口鎮(zhèn)馬嘶湖漁場（西片）100MW漁光互補光伏電站項目因第三次全國國土調查過程中發(fā)生土地性質變化，項目建設進度延期至2025年6月底前完成。
面對諸如此類的情況，國家及各省市相繼對光伏建設用地提出書面指示，包括但不限于對光伏建設用地批復流程及光伏建設用地的具體選址標準。經不完全整理，相關政策如下：
國家
關于支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知自然資辦發(fā)〔2023〕12號
光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農業(yè)生產造成影響。
光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設光伏板；光伏支架最低點應高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應合理設置凈間距，具體由各地結合實地確定，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長狀態(tài)不低于林光互補前水平。
光伏方陣按規(guī)定使用灌木林地的，施工期間應辦理臨時使用林地手續(xù)，運營期間相關方簽訂協議，項目服務期滿后應當恢復林地原狀。
光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應科學評估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項目的適建區(qū)域、建設模式與建設要求。鼓勵采用“草光互補”模式。
光伏方陣用地不得改變地表形態(tài)，以第三次全國國土調查及后續(xù)開展的年度國土變更調查成果為底版，依法依規(guī)進行管理。實行用地備案，不需按非農建設用地審批。
《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》
光伏發(fā)電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規(guī)辦理建設用地審批手續(xù)。其中，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實進出平衡。其他道路按建設用地管理。
《關于支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范使用草原有關工作的通知》
禁止占用基本草原，占用基本草原以外的，應由各省級林草主管部門合理確定光伏發(fā)電項目建設的鼓勵區(qū)、限制區(qū)、禁止區(qū)，以及相應建設模式和建設要求。
廣西
廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局官網回復“光伏項目是否能使用草地”時明確：2024年1月3日，國家林草局草原管理司印發(fā)《關于南丹納塘光伏發(fā)電項目使用草原有關問題的復函》（草監(jiān)〔2024〕2號），決定“不支持南丹納塘光伏發(fā)電項目使用河池南丹縣草原”，并明確“今后除局部干熱河谷植被稀疏地段，不支持占用南方草地建設大型光伏項目。”鑒于國家林草局已經明確光伏發(fā)電項目使用草原的情形，且我國干熱河谷主要分布于金沙江、元江、怒江、南盤江等沿江的四川攀枝花、云南和貴州等地區(qū)，因此，除以上所涉及廣西地區(qū)局部干熱河谷植被稀疏地段外，大型光伏項目建設無法使用我區(qū)草原。
湖南：省自然資源廳對省十四屆人大二次會議0485號建議的會辦意見
認真做好光伏產業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，優(yōu)化大型光伏項目空間布局，為項目建設提供空間保障。合理安排光伏項目新增用地規(guī)模、布局和開發(fā)建設時序，支持利用未利用地和存量建設用地發(fā)展光伏產業(yè)。
為規(guī)范全省“十四五”新能源項目用地用林管理，我廳牽頭起草了《關于做好“十四五”風電光伏抽水蓄能項目用地用林管理工作的通知（征求意見稿）》，目前正在征求相關部門意見，待修改完善后將報省政府審定。
甘肅
《關于推行單獨選址項目建設用地縣級直報的通知》
改革現行的單獨選址項目建設用地縣、市、省逐級報批程序。符合縣級直報條件的，縣級自然資源部門按要求組件完成審查，報同級人民政府同意后，直接報省級自然資源主管部門審查。申請用地請示文件、審查報告等要件資料報所在市級自然資源主管部門備案。用地批準后，直接向縣級人民政府印發(fā)建設用地批復文件，并抄送市級人民政府。土地利用年度計劃指標由省級自然資源主管部門在批準用地前統籌配置。報件資料取消市級人民政府請示文件和市級自然資源主管部門審查報告，其他保持不變。
甘肅省總河長令第10號發(fā)布。
根據文件，文件明確：光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證、嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等工程安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。
山東濰坊 關于進一步規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)用地管理的通知濰自然資規(guī)〔2024〕2號
光伏方陣用地。實行用地備案，不需按非農建設用地審批。光伏方陣(含光伏面板、采用直埋電纜敷設方式的集電線路等用地)不得占用耕地和永久基本農田。布設其他農用地上的光伏方陣，須采用農光互補模式。原則上組件最低沿應高于地面2.5米，樁基列間距應大于4米、行間距應大于10米，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層;布設在水面上的光伏方陣，組件最低沿應高于最高水位0.6米。
吉林省：《吉林省光伏發(fā)電項目用地實施辦法（試行）》
光伏發(fā)電項目應優(yōu)先在荒山、荒地、鹽堿地、采煤沉降區(qū)、關停礦區(qū)等未利用地和存量建設用地資源較為豐富的區(qū)域選址建設。
項目選址應當避讓耕地和已納入開墾計劃的耕地后備資源、生態(tài)保護紅線、歷史文化保護線、特殊自然景觀價值和文化標識區(qū)域、天然林地、國家沙化土地封禁保護區(qū)（光伏發(fā)電項目輸出線路允許穿越國家沙化土地封禁保護區(qū)）等限制或禁止占用區(qū)域；涉及自然保護地的，還應當符合自然保護地相關法規(guī)和政策要求。
新建、擴建光伏發(fā)電項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和重點國有林區(qū)。
安徽
安徽省省級自然公園管理辦法（試行）(征求意見稿)
禁止在省級自然公園內從事房地產、開發(fā)區(qū)、高爾夫球場、風力光伏電場、擅自采礦等不符合管控要求的開發(fā)活動。禁止違規(guī)侵占省級自然公園，排放不符合水污染物排放標準的工業(yè)廢水、生活污水及其他的廢水、污水，傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物等污染生態(tài)環(huán)境的行為。
《支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理的若干措施》
在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中將光伏發(fā)電產業(yè)項目列入重點建設項目清單，合理安排光伏發(fā)電項目新增用地規(guī)模、布局。
天津：《關于支持綠色能源發(fā)展規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)規(guī)劃用地（海）管理有關工作的通知》
用地單位與農村集體經濟組織或國有土地權利主體、當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補償協議，報當地縣級自然資源和林草主管部門備案。
光伏發(fā)電項目光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位簽訂用地與補償協議后，5個工作日內將項目用地范圍圖以及用地與補償協議報區(qū)規(guī)劃資源、林業(yè)主管部門備案，區(qū)規(guī)劃資源、林業(yè)主管部門對項目落實選址選線意見和用地權屬情況進行審核，5個工作日內向項目單位出具備案書面意見。光伏發(fā)電項目配套設施用地辦理土地征收轉用手續(xù)后，可結合實際采取劃撥或協議出讓等方式進行供地。
符合海洋空間規(guī)劃管理要求的海上光伏發(fā)電項目需開展海域使用論證，符合要求的，依法辦理海域使用權手續(xù)；需占用圍填海歷史遺留問題區(qū)域的，需先行落實圍填海歷史遺留問題處置有關要求后，再行申請辦理相關用海手續(xù)。
加強對光伏發(fā)電項目用地，特別是光伏方陣用地的日常監(jiān)管，不得改變土地用途，嚴禁擅自建設非發(fā)電必要配套設施，發(fā)現違法用地問題嚴肅查處。
內蒙古：《內蒙古自治區(qū)草原征占用審核審批管理規(guī)定》
光伏發(fā)電項目征占用草原按照《自然資源部辦公廳國家林業(yè)和草原局辦公室國家能源局綜合司關于支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）和《國家林業(yè)和草原局辦公室關于支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范使用草原有關工作的通知》（辦草字〔2023〕126號）規(guī)定執(zhí)行。
湖北：《關于規(guī)范光伏發(fā)電項目使用耕地的通知》
光伏發(fā)電項目要嚴格落實土地耕作方案，占用耕地未種植的，其項目不得并入國家電網。已安裝光伏組件但兩年內未能并網發(fā)電的光伏方陣，由項目所在地發(fā)改（能源）主管部門、自然資源部門責令及時拆除光伏方陣設施，恢復土地耕作條件；未按規(guī)定恢復土地耕作條件的，將項目投資主體納入失信主體名單，組織實施聯合懲戒。
通知明確，2023年3月20日自然資辦發(fā)〔2023〕12號文件下發(fā)之后新建、擴建光伏發(fā)電項目，一律不得占用永久基本農田，其中光伏方陣用地不得占用耕地。2023年3月20日自然資辦發(fā)〔2023〕12號文件下發(fā)以前，按照《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號）規(guī)定批準立項的光伏發(fā)電項目（包括動工和未動工建設），可按批準立項時用地預審和用地有關意見執(zhí)行，不得擴大項目用地面積和占用耕地面積。
重慶：《重慶市林業(yè)局關于規(guī)范光伏項目使用草地有關事項的通知（征求意見稿）》
通知指出，根據全市草原資源現狀與生態(tài)狀況評估情況，將基本草原和基本草原以外屬于國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、濕地公園、草原公園等各類自然保護地、世界自然遺產地、野生動物重要棲息地、珍稀瀕危和極小種群野生植物重要原生境、生態(tài)保護紅線內的草地劃分為光伏建設禁止區(qū)，區(qū)內禁止布局任何光伏項目；將除上述區(qū)域外的天然草地劃分為光伏建設限制區(qū)，區(qū)內僅允許以“草光互補”模式布局光伏方陣用地，光伏板下沿不低于2米；除光伏板樁基用地外，不得改變草原地表形態(tài)，不得破壞草地原生植被。
光伏板方陣區(qū)在不改變草原用途的前提下，不改變草原地表形態(tài)，不破壞草地原生植被，按原地類認定，不需要辦理草原轉建設用地手續(xù)。項目業(yè)主在申報使用草原行政許可時，應當同步提交編制《光伏復合項目使用草地植被保護方案》的承諾書，并在項目取得使用草地許可批復后1 個月內，向區(qū)縣林草主管部門提交按規(guī)定編制的《光伏復合項目使用草地植被保護方案》。
江蘇：《關于支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理的通知》
占用耕地以外農用地建設光伏發(fā)電項目的，光伏組件下邊緣最低點離種植土壤高度不低于2.5米，立柱行間距不少于8米，采用柔性支架的行間距不小于3.5米，確保農業(yè)產量不低于同地區(qū)平均水平的80%。
涉及林地的，應使用覆蓋度低于50%的灌木林地，光伏組件下邊緣最低點應高于灌木高度1米以上，施工期間應辦理臨時使用林地手續(xù)。水面光伏項目應開展對漁業(yè)生產影響的專題論證，確保滿足光伏板下養(yǎng)殖品種正常生長光照要求，養(yǎng)殖產量不低于同地區(qū)正常情況平均水平的80%。
陜西
《關于加強用地服務保障支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展的通知》
光伏方陣使用園地：需滿足農作物光照和空間需求，企業(yè)編制復合利用方案，評估種植產量，必要時可采用補光方式。光伏支架最低點應高于地面2.5米以上，樁基礎東西間距不小于4.5米、南北間距不小于8米。
光伏方陣使用林地：可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的人工灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的人工灌木林地，需采用“林光互補”模式，一律不能破壞植被和地表；光伏支架最低點應高于地面2.5米以上，同時滿足最低點高于灌木高度1米以上。
光伏方陣使用草地：可使用除基本草原以外的草地。光伏支架最低點應高于地面2米以上，樁基礎間距應大于4米，光伏陣列凈間距應大于6.5米。
光伏發(fā)電項目使用林草地存在政策障礙以及林草規(guī)劃調整等事宜調研座談會
調研組強調，要嚴格落實國家光伏建設涉林草有關政策和文件規(guī)定，結合延安實際，發(fā)揮“林草光互補”模式，推動光伏發(fā)電產業(yè)與林草生態(tài)修復協同發(fā)展。要科學論證，統籌謀劃，合理布局，依法依規(guī)進行用地審核審批，不打折扣，不搞變通，不走樣。要加強動態(tài)監(jiān)測，強化監(jiān)管，靠前服務，督促檢查指導用地單位科學用地，嚴厲打擊光伏建設中破壞林草資源行為。
貴州
3月7日，貴州省黔西南州興仁市人民政府發(fā)布《關于興仁市大山能投農業(yè)光伏電站項目建設規(guī)劃區(qū)域范圍用地公告》，公告顯示，興仁市大山能投農業(yè)光伏電站項目建設規(guī)劃區(qū)范圍為：上務村、耳期村、大山居委會（東至上務村趙家灣、耳期村雷家坡、插紅旗堡，南至耳期村周家灣、爛灘，西至上務村長坡、耳期村林場，北至上務村大地堡，具體建設四至界限詳見規(guī)劃圖）
自本公告發(fā)布之日起，嚴禁任何單位或個人在興仁市大山能投農業(yè)光伏電站項目建設規(guī)劃區(qū)域范圍內修建建（構）筑物和從事種養(yǎng)殖活動，搶栽、搶種、搶建的林果苗木、地上附著物和新建建（構）筑物等一律不予經濟補償，責令清除并自行承擔后果。嚴厲打擊騙取經濟補償行為，以搶栽、搶種、搶建等違法行為和使用偽造證明材料，虛構土地面積，冒充所有權人等手段騙取相關經濟補償的，依法沒收非法所得。
