中國儲能網(wǎng)訊：近年來，我國持續(xù)加速布局氫能產(chǎn)業(yè)，氫能在制儲輸用各環(huán)節(jié)的多項關(guān)鍵材料與核心技術(shù)取得突破性進展，但產(chǎn)業(yè)面向下一步規(guī)?；?、商業(yè)化應(yīng)用仍存在諸多難點。政策是氫能市場創(chuàng)設(shè)期的重要支撐，當(dāng)前我國氫能產(chǎn)業(yè)激勵政策對地方財政依賴嚴(yán)重，覆蓋場景較為單一，支持手段頗為局限，激勵效果出現(xiàn)邊際效益遞減的現(xiàn)象，亟需科學(xué)系統(tǒng)的激勵體系予以精準(zhǔn)支持。本文對中國氫能產(chǎn)業(yè)激勵政策現(xiàn)狀進行歸納總結(jié)，借鑒歐盟、德國、美國、日韓等主要經(jīng)濟體優(yōu)秀經(jīng)驗，為進一步完善我國氫能產(chǎn)業(yè)政策激勵體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞:氫能;激勵政策;非財政激勵工具;多元化激勵體系
隨著應(yīng)對氣候變化和加速能源轉(zhuǎn)型成為全球共識，氫能作為多個行業(yè)的重要脫碳工具以及實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵因素之一，正在全球范圍內(nèi)引起發(fā)展熱潮。目前，已有26個國家和地區(qū)發(fā)布了氫路線圖或戰(zhàn)略，致力于利用氫能實現(xiàn)其氣候目標(biāo)、促進綠色發(fā)展以及培育經(jīng)濟新增長點。其中，中國、美國、歐盟、日本、韓國、澳大利亞等氫能發(fā)展勢頭迅猛的國家和地區(qū)，通過出臺一系列氫能激勵政策和啟動多個氫能重大項目，正引領(lǐng)推動氫能發(fā)展邁向新高。根據(jù)國際氫能委員會預(yù)測，到 2050年，全球范圍內(nèi)氫能占全部能源消費的比重將提高到18%，氫經(jīng)濟的市場規(guī)模將達到 2.5 萬億美元。屆時，氫能將成為全球能源體系的重要一環(huán)。
與歐美日韓等國家和地區(qū)相比，我國氫能發(fā)展雖然起步相對較晚，但在近年持續(xù)加大發(fā)展力度的基礎(chǔ)上，已形成較大的規(guī)模。目前，我國是世界上最大的制氫國，年制氫產(chǎn)量約 3300 萬噸; 2021 年，全國氫能產(chǎn)業(yè)項目投資總金額超過 3100 億元;規(guī)劃在 2025 年前，燃料電池車輛保有量達到 5 萬輛左右;從產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，我國氫能的發(fā)展卓有成效。但隨著我國氫能持續(xù)快速發(fā)展的同時，許多發(fā)展矛盾也開始顯現(xiàn)，其中較為突 出的矛盾是目前的氫能政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵作用有限，亟需完善其激勵工具包，形成種類更多、力度更大、可持續(xù)性更強的政策體系，以實現(xiàn)氫能產(chǎn)業(yè)走向市場化、商業(yè)化的躍遷。
一、我國氫能產(chǎn)業(yè)激勵現(xiàn)狀與分析
由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展定位、經(jīng)濟狀況的差異， 我國各地發(fā)布?xì)淠艿恼邇?nèi)容以及政策力度不盡相同。按照是否財政激勵來分類，氫能產(chǎn)業(yè)激勵 工具包由財政激勵工具和非財政激勵工具組成。所有的激勵工具區(qū)分生產(chǎn)供應(yīng)和應(yīng)用兩個環(huán)節(jié)， 其中，應(yīng)用環(huán)節(jié)包括交通、工業(yè)、發(fā)電、儲能等應(yīng)用場景。目前開發(fā)的氫能激勵工具可以概括為表1 所示內(nèi)容。從現(xiàn)有的激勵工具來看，針對研發(fā)生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)以及交通應(yīng)用場景的財政激勵工具較為全面豐富，亟需開發(fā)更多的非財政激勵工具，面向發(fā)電、工業(yè)、儲能等多元化應(yīng)用場景。根據(jù)百人會氫能中心的不完全統(tǒng)計及分析，我國氫能激勵政策主要存在應(yīng)用場景局限、激勵模式單一、邊際效益遞減、實施細(xì)則缺乏等問題。
(一)覆蓋場景較為單一，針對多場景應(yīng)用的激勵政策體系有待進一步完善
目前統(tǒng)計到的各省市(區(qū)縣)出臺的 50 個氫能相關(guān)政策文件中，激勵政策提及最多的主要在研發(fā)生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)和交通應(yīng)用場景，發(fā)電、儲能相對較少，工業(yè)應(yīng)用場景尚沒有確切的激勵政策。氫能作為工業(yè)、發(fā)電行業(yè)重要的脫碳路徑、頗具潛力的儲能方式，影響著我國“雙碳”目標(biāo)的發(fā)展進程。當(dāng)前的氫能激勵政策體系，難以對氫能在發(fā)電、工業(yè)以及儲能行業(yè)的發(fā)展形成強大的助推力。
(二)激勵手段較為局限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有跳出投資換訂單的傳統(tǒng)模式
在現(xiàn)有政策中共有 27 項財政激勵工具，9 項非財政激勵工具，大部分地區(qū)主要還是以傳統(tǒng)的補貼手段為主，僅有少部分地區(qū)創(chuàng)新性地出臺非 財政激勵工具。除了補貼，在氫燃料電池汽車的應(yīng)用推廣中，目前的購買訂單也主要來自地方政府及其平臺公司，仍舊沒有跳出投資換訂單的傳統(tǒng)模式。以常見的加氫站建設(shè)補貼政策為例，目前一座日加氫能力 1000kg 的加氫站建設(shè)補貼平均可達 500 萬元，當(dāng)?shù)胤揭?guī)劃 1000 輛氫燃料電池汽車(約配套 20 座加氫站，按燃料電池系統(tǒng) 120kW 單車平均售價150 萬元計算)時，車輛購置費用以及加氫站補貼費用兩項便高達 16 億元左右，再加上氫氣銷售補貼、車輛運營補貼等其它財政補貼， 開展氫能示范推廣給地方政府帶來了較大的財政壓力。為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和平衡財政支出，地方政府往往會要求燃料電池系統(tǒng)或其上下游企業(yè)在當(dāng)?shù)赝瓿僧a(chǎn)能落地。這種投資換訂單的模式，給地方政府和企業(yè)均帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，企業(yè)訂單的可持續(xù)性和政府補貼的可持續(xù)性問題成了擺在眼前的難題。
(三)綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件自上而下密集發(fā)布，氫能配套政策細(xì)則仍然缺乏
在百人會氫能中心發(fā)布的《構(gòu)建與“雙碳”目標(biāo)相一致的氫金融體系》報告中，統(tǒng)計從2019 年至2021 年，我國共提出氫能相關(guān)政策391 項， 僅 2021 年全年，各地發(fā)布的氫能政策就達279 項。截至2021 年末，全國 21 個省、5 個自治區(qū)、4 個直轄市發(fā)布了氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
在發(fā)布的政策中，多個文件明確提出對氫能發(fā)展持鼓勵、支持的立場，也提出一系列在財政激勵和非財政激勵的政策導(dǎo)向。但在實際的落地政策統(tǒng)計中可發(fā)現(xiàn)，目前僅有部分地區(qū)落實了明確的氫能激勵政策，多個地區(qū)還缺乏具體可實施落地的配套政策細(xì)則。
(四)激勵工具多出自于經(jīng)濟發(fā)達、資源稟賦較好的地區(qū)，單一財政激勵對產(chǎn)業(yè)推動效用不足
據(jù)百人會氫能中心統(tǒng)計，多達 34 個城市發(fā)布了具體的氫能激勵政策實施方案或細(xì)則，其中，大部分來自我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。從加氫站建設(shè)運營以及車輛推廣的現(xiàn)狀來看，推廣成效較好的城市主要集中于京津冀、長三角以及珠三角等經(jīng)濟發(fā)達、工業(yè)基礎(chǔ)完善、消費需求旺盛的地區(qū)，也是氫能激勵政策的地區(qū)，印證了氫能激勵政策對產(chǎn)業(yè)推廣的正向影響。
但根據(jù)新車上險數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2022年6月，距離首批示范城市群燃料電池汽車推廣示范首年已過10個月，第二批示范城市群燃料電池汽車推廣示范首年已過 6 個月，然而各個示范城市群普遍存在著車輛示范任務(wù)進度較慢的現(xiàn)象，大部分示范城市群的推廣任務(wù)交付度低于50%，甚至存在著尚未開始交付的情況。示范項目進展緩慢，一方面是地方實施細(xì)則缺失、資金撥付不到位、疫情影響下供應(yīng)鏈?zhǔn)茏璧扔绊懸蛩貙?dǎo)致;另一方面也體現(xiàn)了單一財政補貼手段激勵下的邊際效用遞減，即相同規(guī)模的補貼對產(chǎn)業(yè) 發(fā)展的激勵作用越來越小。此外，區(qū)域市場仍較封閉、從關(guān)鍵技術(shù)到基礎(chǔ)設(shè)施均未打通，沒有形成跨區(qū)域連通，示范項目的散點式分布不利于形成大規(guī)模應(yīng)用場景。為此，全國政協(xié)副主席、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會主席萬鋼在世界新能源汽車大會(WNEVC2022)上提出“將燃料電池汽車‘3+2’城市群以及山東‘氫進萬家’科技示范項目連接起來，構(gòu)建跨區(qū)域連通的氫能高速公路示范線”。只有示范上規(guī)模，企業(yè)的降本速度才有望達到預(yù)期;經(jīng)濟性逐漸體現(xiàn)，才能驅(qū)動企業(yè)找到可持續(xù)應(yīng)用推廣的場景，為終端用戶帶來經(jīng)濟價值。
二、國際氫能產(chǎn)業(yè)政策啟示
作為較早發(fā)布?xì)淠軕?zhàn)略的經(jīng)濟體，歐盟、德國、美國、日本、韓國、澳大利亞相繼出臺各項公共政策，通過多維度的激勵手段引導(dǎo)氫能產(chǎn)業(yè)向好發(fā)展，充分引導(dǎo)社會資本向氫能產(chǎn)業(yè)配置。借鑒上述經(jīng)濟體的發(fā)展經(jīng)驗，對構(gòu)建可持續(xù)的氫能產(chǎn)業(yè)激勵政策體系具有重要意義。
(一)歐盟:推動融資聯(lián)盟為氫能戰(zhàn)略提供融資支持
2020 年，歐盟發(fā)布?xì)淠軕?zhàn)略，在提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，歐盟積極推動相關(guān)企業(yè)成立融資聯(lián)盟，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供金融支持?！稓W盟氫能戰(zhàn)略》發(fā)布后，來自11個國家的12家天然氣輸送系統(tǒng)運營商共同發(fā)布?xì)W洲氫主干網(wǎng)絡(luò)計劃(European Hydrogen Backbone，EHB)，擬到2040 年建成長達3.97萬千米、連接21個歐洲國家的氫氣運輸網(wǎng)絡(luò)，69%的氫氣運輸網(wǎng)絡(luò)由天然氣管網(wǎng)改造而成。EHB 所需總投資預(yù)計為430 億~810 億歐元，建成后每 1000km 的氫氣運輸成本僅為0.09~0.17歐元/千克。同年，歐盟委員會也通過了歐盟跨歐洲能源網(wǎng)絡(luò)法(Regulation on Trans- European Energy Networks，TEN-E)修訂案，提出歐洲將不再支持天然氣管道的發(fā)展，轉(zhuǎn)而支持氫跨境運輸網(wǎng)絡(luò)。
(二)德國:國家氫能基金與創(chuàng)新公共政策協(xié)同支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展
2020 年德國發(fā)布《國家氫能戰(zhàn)略》，德國政府提出氫能專項投資框架，計劃到 2026 年向氫產(chǎn)業(yè)投入 123.6 億歐元;德國設(shè)立了國家氫能基金，計劃為氫能提供 90 億歐元資金支持。財稅方面，德國《可再生能源法(2021)》首次提出支持綠氫的生產(chǎn)和工業(yè)使用，減免用于綠氫制取的可再生能源附加費，減免幅度可達 85%甚至100%。值得一提的是，德國還將試點碳差價合約(Carbon Contract for Difference，CCfD)，即由政府補足合約約定的碳價格與碳市場交易價格的差額，此舉能夠顯著降低碳市場價格波動的風(fēng)險，繼而保障綠氫企業(yè)的投資回報。
(三)美國:需求激勵政策促進產(chǎn)業(yè)擴容
2021 年 11 月，美國總統(tǒng)拜登簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》(Infrastructure Investment & Jobs Act，IIJA)，授權(quán)撥款 95 億美元用于清潔氫的研發(fā)、示范項目建設(shè)等。2021 年5月，美國財政部發(fā)布了“綠皮書”，提出為燃料電池廠提供投資成本 30% 的投資稅收抵免;對天然氣管道改造和儲氫項目提供稅收減免等。
需求側(cè)激勵協(xié)同促進燃料電池設(shè)備快速發(fā)展。美國政府還為住宅燃料電池、液氫燃料提供消費稅抵免。在燃料電池汽車方面，消費者購買指定的輕型燃料電池汽車可獲得高達 8000 美元的退稅抵扣;重型燃料電池汽車也可享受一定的退稅抵扣。美國加利福尼亞州清潔車輛補貼項目(The Clean Vehicle Rebate Project，CVRP)為購買或租賃燃料電池汽車提供補貼，最高可達4500美元，符合條件的低收入家庭還可以獲得額外的 2500美元的補貼。燃料電池車車主還可享有無條件使用拼車專用道、免過橋費、免費加氫(預(yù)充 4000 美元)、免費租車、零利率車貸等多項優(yōu)惠扶持政策。
(四)韓國:政府投資支持氫能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
2020 年初，韓國工業(yè)能源部發(fā)布《2020 年新能源和可再生能源技術(shù)開發(fā)利用和行動計劃》，投資 187 億韓元用于加氫站建設(shè)、燃料電池等的研發(fā)。在燃料電池車方面，韓國中央和地方政府提供了購車補貼，對市場需求的擴展起到了關(guān)鍵作用，韓國燃料電池車保有量從2019年到 2020年翻了一番。在加氫站方面，韓國政府自2019年起為新建加氫站提供 30 億韓元的建設(shè)補貼，為存續(xù)加氫站提供上一年運營費用66%的運營補貼;減免50%的國有土地租賃費，還為民營加氫站提供長期低息貸款。韓國貿(mào)易、工業(yè)和能源部聯(lián)合韓國天然氣、韓國現(xiàn)代等13家大型企業(yè)成立了一家名為HyNet的特別公司推動加氫站建設(shè)，該公司計劃到 2022 年投資1350億韓元建造100座加氫站。
(五)日本:政府基金引領(lǐng)氫能技術(shù)創(chuàng)新
日本政府將氫定義為零碳能源。政府重點關(guān)注氫發(fā)電渦輪機、燃料電池汽車和氫還原冶金等日本公司擁有全球競爭力的技術(shù)領(lǐng)域，對燃料電池生產(chǎn)企業(yè)提供最高 10% 的稅額抵扣或 50% 的特別折舊優(yōu)惠。
日本將氫能產(chǎn)業(yè)劃分為研發(fā)、驗證、加大引進和削減成本、自主商用四個產(chǎn)業(yè)成長階段，由政府基金率先支持氫能創(chuàng)新技術(shù)，逐步引入市場化資金，擴大需求的同時促進產(chǎn)業(yè)規(guī)?；罱K實現(xiàn)氫能產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展 。此外，日本政府依托新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機構(gòu)(NEDO)成立了2萬億日元的“綠色創(chuàng)新基金”，“建設(shè)氫能社會”被列為重點支持領(lǐng)域，力爭到 2030 年將每立方制氫成本降低至 30日元甚至20日元，在考慮環(huán)境價值的情況下使氫發(fā)電成本與天然氣發(fā)電成本持平。
三、進一步完善我國激勵體系工具的政策建議
從 2019 年氫能首次被寫入政府工作報告至今，我國持續(xù)加速布局氫能產(chǎn)業(yè)，在電解槽、儲氫瓶、燃料電池電堆、膜電極、質(zhì)子交換膜和催化劑等氫能制儲輸用的關(guān)鍵技術(shù)、核心產(chǎn)品均取得突破性進展。但值得注意的是，氫能技術(shù)鏈條長、難點多，現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟性仍不能完全滿足下 一步商業(yè)化的需求，仍需積極推進氫能與燃料電池技術(shù)的全面成熟化與工業(yè)化、促進氫能在交通、工業(yè)、儲能等重點應(yīng)用領(lǐng)域的大規(guī)模市場滲透，獲得國際話語權(quán)。近期，氫能產(chǎn)業(yè)逐漸陷入了驅(qū)動力不足、政府企業(yè)雙疲憊的局面，導(dǎo)致規(guī)?；瘧?yīng)用推廣不及預(yù)期以及產(chǎn)業(yè)鏈降本速度相對緩慢。這有來自政策、技術(shù)、經(jīng)濟性等諸多方面的原因。其中，政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場期具有重要的導(dǎo)向作用，未來要實現(xiàn)氫能的可持續(xù)發(fā)展，還需要從以下幾點進一步完善我國的氫能政策體系。
一是，進一步完善氫能激勵政策，促使政策更多向技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面傾斜，加速氫能產(chǎn)業(yè)的降本。目前我國氫能產(chǎn)業(yè)尚不具備經(jīng)濟性，主要原因在于多項關(guān)鍵技術(shù)尚未實現(xiàn)大規(guī)模應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然薄弱、產(chǎn)業(yè)化程度仍然不足，氫能還未出現(xiàn)經(jīng)濟性拐點。一方面，要延續(xù)當(dāng)前注重研發(fā)生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)的政策激勵;另一方面，要加大對加氫站、氫運輸、制氫廠等氫能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策傾斜，增加用氫的便利性，刺激市場端的用氫需求，推動氫能的規(guī)模化利用和用氫成本的下降。
二是，促進相對單一的以補貼為主的政策體系，轉(zhuǎn)向多元化的財政激勵與非財政激勵相結(jié)合的政策體系，逐步引導(dǎo)氫能降低對“財政補貼”的依賴。目前我國各省市(區(qū)縣)政府多以補貼、稅收優(yōu)惠等財政補貼為主，此類模式往往能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期發(fā)揮較好的激勵作用，但從長期來看難 以具備持續(xù)性。未來，需要在路權(quán)、通行便利等方面提高消費者的使用體驗，以及通過配置營運指標(biāo)、公共部門采購和更新置換等強制性手段擴大需求，豐富氫能的非財政激勵政策，促進相對單一的補貼為主的政策體系轉(zhuǎn)向多元化。此外，需要引導(dǎo)氫能產(chǎn)業(yè)走向公眾消費、社會消費，讓氫能產(chǎn)業(yè)從“財政補貼、政府買單”為主的局面轉(zhuǎn)變成“終端用戶以及市場買單”。鼓勵政府做好跨區(qū)域互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)央企和大型企業(yè)帶頭投資氫能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以適當(dāng)放寬在氫能產(chǎn)業(yè)用地、流程審批等方面的限制; 此外，地方政府引導(dǎo)基金可作為主要發(fā)起方，吸引社會各方力量共同設(shè)立氫能發(fā)展基金，引導(dǎo)更多的社會資本進入氫能產(chǎn)業(yè)鏈。
三是，拓展氫能的激勵政策覆蓋面，完善工業(yè)、發(fā)電、儲能應(yīng)用場景的激勵政策體系。在應(yīng)用端，目前我國氫能的激勵政策大部分集中在交通運輸領(lǐng)域。但事實上，工業(yè)領(lǐng)域是我國氫能消費量最大的應(yīng)用場景，發(fā)電和儲能也有巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＮ磥須淠芤獙崿F(xiàn)規(guī)?；?、可持續(xù)發(fā)展，離不開氫能應(yīng)用場景的發(fā)展壯大。因此，現(xiàn)階段亟需完善工業(yè)、發(fā)電、儲能等應(yīng)用場景的氫能激勵政策。在工業(yè)方面，推動形成綠氫替代煉鋼、石油煉化、煤化工應(yīng)用場景中高碳原料的激勵政策，降低工業(yè)領(lǐng)域整體碳排放強度，探索全國碳交易市場中通過綠氫使用抵消鋼鐵、石化、化工等行業(yè)的碳配額機制，選取合適的氫應(yīng)用場景開發(fā)國家核證自愿減排量 CCER。在發(fā)電方面，鼓勵家庭熱電聯(lián)供以及邊遠(yuǎn)地區(qū)的分布式氫燃料電池發(fā)電，除了探索氫燃料電池裝備的投資補貼外，可以對設(shè)備安裝、回收給予政策支持，推動“氫進萬家”等氫能社區(qū)的建設(shè)發(fā)展。在儲能方面，鼓勵地方政府對可再生能源項目設(shè)置相應(yīng)比例的儲能配套，其中，可以對氫儲能給予更多的政策傾斜，對適合發(fā)展氫儲能的地區(qū)，可規(guī)定儲能配套中需要建設(shè)相應(yīng)比例的氫儲能設(shè)施。
四是，借鑒國際經(jīng)驗，綜合利用政府基金等多種方式提升對氫能產(chǎn)業(yè)的投融資支持。從歐盟、 德國、美國、日本、韓國等先進經(jīng)濟體的發(fā)展經(jīng) 驗不難看出，綜合運用政府投資、政府基金、融資聯(lián)盟、碳差價合約、需求激勵措施、金融支持等各類支持工具，形成政策激勵工具箱，推動產(chǎn)業(yè)盡快實現(xiàn)規(guī)?；⑹袌龌l(fā)展作用。結(jié)合我國情況，可考慮將氫能納入國家綠色發(fā)展基金支持范圍;發(fā)揮財政資金杠桿作用，鼓勵地方政府設(shè) 立政府引導(dǎo)性基金;探索出臺氫燃料電池車營運補助、過路費減免等需求導(dǎo)向的激勵政策;將氫能產(chǎn)業(yè)全面納入綠色金融分類標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)金融機 構(gòu)予以定向支持。多措并舉，為氫能產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供持久的推動力。
作者簡介
張永偉，博士，清華大學(xué) 21 世紀(jì)發(fā)展研究院執(zhí)行副院長，研究員，兼任中國電動汽車百人會副理事長兼秘書長， 主要從事汽車與能源產(chǎn)業(yè)和國家創(chuàng)新政策研究，長期致力于推動汽車產(chǎn)業(yè)電動化轉(zhuǎn)型和能源產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。
文章來源
本篇文章發(fā)表于《中國能源》雜志2022年第9期。
