中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：新一輪電改即將啟動(dòng)，與之相關(guān)的配套改革方案正在研究制定。這項(xiàng)事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)大局和能源行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的改革，正在越來(lái)越近。
電改“五號(hào)文”（國(guó)務(wù)院2002年頒發(fā)的《電力體制改革方案》）提出的“輸配分開(kāi)”為什么受到質(zhì)疑？如何對(duì)深圳輸配電試點(diǎn)與新一輪電改的關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)？售電側(cè)改革方案是否比輸配分開(kāi)更科學(xué)，如何設(shè)計(jì)改革思路？在市場(chǎng)化改革的方向下，如何對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)管？
帶著上述問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪了中國(guó)人民大學(xué)教授吳疆。吳疆曾先后供職于北京電力公司、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)等，長(zhǎng)期從事能源經(jīng)濟(jì)、電力改革與行業(yè)管制等方面的研究，參與國(guó)家能源局關(guān)于深化電力體制改革的有關(guān)研究，其所撰寫的《中國(guó)式的電力革命》獲得國(guó)家能源局2013年能源軟科學(xué)研究一等獎(jiǎng)。
電改核心：調(diào)度、交易、輸電三項(xiàng)公共職能
《21世紀(jì)》：電改“5號(hào)文”提出“政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革方案。目前看，新一輪電改預(yù)計(jì)前期不對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行縱向拆分，“輸配分開(kāi)”為什么受到質(zhì)疑？
吳疆：目前看，電網(wǎng)輸配分開(kāi)的必要性的確受到質(zhì)疑。
一是輸電/配電沒(méi)有絕對(duì)的、穩(wěn)定的界面，經(jīng)過(guò)多年的研究討論，至今對(duì)于龐大多樣的中國(guó)電力系統(tǒng)沒(méi)有獲得公認(rèn)的輸配劃分原則，按電壓等級(jí)劃分、按行政級(jí)別劃分都存在一定的疑問(wèn)。
二是輸配分開(kāi)不適應(yīng)未來(lái)智能網(wǎng)絡(luò)發(fā)展。隨著新能源、智能網(wǎng)等新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)代大電網(wǎng)的末端，在技術(shù)上將面臨更加多樣的元件接入、更加多變的潮流走勢(shì)；在經(jīng)濟(jì)上則將出現(xiàn)更加豐富的增值業(yè)務(wù)、更加復(fù)雜的消費(fèi)互動(dòng)，傳統(tǒng)的“配電”概念將受到挑戰(zhàn)。
三是從中國(guó)電改路徑選擇上看，輸配分開(kāi)的改革初衷是為了形成多買/多賣的市場(chǎng)格局。相比之下，如果能讓電力消費(fèi)市場(chǎng)份額占70%而數(shù)量?jī)H占1%的大用戶實(shí)現(xiàn)直接購(gòu)電，顯然比輸配分開(kāi)更加清晰、更加有效。
四是從世界電改的普遍規(guī)律上看，電力市場(chǎng)化改革的核心動(dòng)作，是調(diào)度/交易/輸電三個(gè)公共職能的制度安排。輸配分開(kāi)作為一種縱向拆分并非必須，而更為關(guān)鍵的是對(duì)輸電的管制，即使不與配電進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分離，同樣可以通過(guò)治權(quán)分離、財(cái)務(wù)分離等等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。
深圳試點(diǎn)是電改框架內(nèi)的單項(xiàng)動(dòng)作
《21世紀(jì)》：深圳率先啟動(dòng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，改革目的是核定電網(wǎng)準(zhǔn)許收入，并實(shí)施監(jiān)管，改變電網(wǎng)企業(yè)依靠購(gòu)銷差價(jià)獲取利潤(rùn)的經(jīng)營(yíng)方式。如何評(píng)價(jià)深圳試點(diǎn)與新一輪電改的關(guān)系？
吳疆：首先，新一輪電改方案是國(guó)家發(fā)改委綜合改革司牽頭執(zhí)筆的，目前“若干意見(jiàn)”過(guò)會(huì)而“配套方案”尚未出臺(tái)。而深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，僅僅是電改框架中的一個(gè)單項(xiàng)動(dòng)作，是國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司發(fā)起的，其后電力市場(chǎng)格局的變化，與之并無(wú)必然關(guān)系。
當(dāng)然，如果本次試點(diǎn)順利，無(wú)疑有利于后續(xù)改革開(kāi)展；如果還像過(guò)去十年一樣不了了之，后續(xù)改革將受到較大阻礙。反之，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)之后，后續(xù)改革能夠及時(shí)跟進(jìn)，這次試點(diǎn)的價(jià)值將得到彰顯；而若后續(xù)改革遲滯，則輸配電價(jià)改革試點(diǎn)也會(huì)流于形式。
可見(jiàn)，電力市場(chǎng)化改革是一套組合動(dòng)作，有其內(nèi)在的嚴(yán)密邏輯，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)是比較前置的任務(wù)，但其價(jià)值最終要通過(guò)后續(xù)改革來(lái)最大體現(xiàn)。
《21世紀(jì)》：根據(jù)《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》，在獨(dú)立輸配電價(jià)體系建成后，將積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)市場(chǎng)化，鼓勵(lì)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，打破電網(wǎng)壟斷電力銷售的格局。目前，國(guó)內(nèi)發(fā)電主體已有多家，但發(fā)電上網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局沒(méi)有形成。發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)需要什么條件？
吳疆：發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)存在多種形式以及不同層面。例如在現(xiàn)有多元化的發(fā)電市場(chǎng)格局下，現(xiàn)行的標(biāo)桿電價(jià)政策本身即可理解為一種引導(dǎo)企業(yè)壓縮成本的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此所謂“競(jìng)爭(zhēng)”既有良性也有惡性，所謂“競(jìng)爭(zhēng)充分”也是相對(duì)的、階段性的，而不論在哪個(gè)階段，明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、信息公開(kāi)、依法監(jiān)管都是有效競(jìng)爭(zhēng)的必須條件。
除了一般意義的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以外，電力系統(tǒng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性還使發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)涉及一些特殊的問(wèn)題，相應(yīng)需要一些特殊的制度安排與技術(shù)處理。
例如供需平衡問(wèn)題，電力不可貯存，所有合約與預(yù)測(cè)都不可能無(wú)縫銜接，由此短期競(jìng)價(jià)難以避免；例如網(wǎng)絡(luò)拓?fù)鋯?wèn)題，為維持電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定，不是所有交易合約在物理層面都可以實(shí)現(xiàn)，需要調(diào)度機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌安排；例如多邊實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，電力交易可以長(zhǎng)期穩(wěn)定的雙邊合約為主，但任何雙邊合約都需通過(guò)多邊實(shí)現(xiàn)；例如外部成本問(wèn)題，或者需要將煤炭燃燒的環(huán)境成本內(nèi)部化，或者需要給清潔可再生能源發(fā)電者以足夠的補(bǔ)貼，才能實(shí)現(xiàn)一般意義上的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。
售電放開(kāi)的核心是“錯(cuò)位專營(yíng)”
《21世紀(jì)》：改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式、對(duì)售電側(cè)實(shí)行改革是新一輪電改的方向，民間資本有可能進(jìn)入售電側(cè)。改革目的是形成多買多賣的市場(chǎng)格局，售電側(cè)改革方案應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？哪些企業(yè)或機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)進(jìn)入售電領(lǐng)域？政府應(yīng)該如何配套監(jiān)管？
吳疆：首先，電力市場(chǎng)化改革的核心動(dòng)作，是調(diào)度/交易/輸電三個(gè)公共職能的制度安排，因此新一輪電改的最大亮點(diǎn)，在于通過(guò)輸配電價(jià)獨(dú)立而實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的改變—不再參與電力購(gòu)銷，而專注于電力輸送及有關(guān)服務(wù)。
至于售電側(cè)的改革，在邏輯上，應(yīng)在輸配電價(jià)獨(dú)立—改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式—搭建獨(dú)立交易平臺(tái)等等步驟之后，才可能良好實(shí)施；否則，必然會(huì)遭遇各種各樣的問(wèn)題。
而且“允許民間資本進(jìn)入”這句話本身，僅僅具有資本市場(chǎng)題材炒作的價(jià)值，在真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，開(kāi)放準(zhǔn)入與生存-發(fā)展-贏利，還有很大的距離，并不一定是投資的良機(jī)。
相對(duì)于搭建多買多賣市場(chǎng)格局的改革目標(biāo)，售電放開(kāi)與傳統(tǒng)的輸配分開(kāi)相比，是一種理由更加充分的制度設(shè)計(jì)—其核心是“錯(cuò)位專營(yíng)”理念。電網(wǎng)企業(yè)最大程度地?fù)碛芯W(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，提供安全保障與運(yùn)行服務(wù)；而售電企業(yè)主要提供類似電信領(lǐng)域的“網(wǎng)絡(luò)增值服務(wù)”，可以實(shí)現(xiàn)多元化與多樣性。
由此，未來(lái)售電企業(yè)可以有多種模式，目前文件中列舉了六類，但通過(guò)資本運(yùn)作實(shí)際上可以有多種排列組合，而且各個(gè)省區(qū)、各個(gè)城市的條件不同，可以有更多探索與創(chuàng)新。這樣一是可與發(fā)電側(cè)更好開(kāi)展交易；二是可讓終端消費(fèi)者擁有更多選擇權(quán)；三是可在智能能源網(wǎng)建設(shè)方面更加開(kāi)放更具活力，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；四是可讓地方供電企業(yè)與專業(yè)發(fā)電集團(tuán)，獲得調(diào)整經(jīng)營(yíng)模式的機(jī)遇；五是可吸引地方參與終端電力事務(wù)，探索更有效的電力保障機(jī)制。
與此同時(shí)，政府監(jiān)管非常重要，從基本的準(zhǔn)入門檻設(shè)置，到安全、環(huán)保、價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)、市場(chǎng)秩序等都需要有配套的監(jiān)管措施。
電網(wǎng)必須改變經(jīng)營(yíng)模式
《21世紀(jì)》：此次深圳試點(diǎn)，最大的看點(diǎn)是打破電網(wǎng)依靠買電、賣電獲取購(gòu)銷差價(jià)的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)只收取“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。這種改革方式是否具備推而廣之的條件？政府部門如何電網(wǎng)實(shí)行監(jiān)管？
吳疆：此次深圳試點(diǎn)僅是搶了一個(gè)好時(shí)機(jī)。隨著新一輪電改方案的逐步出臺(tái)，這次試點(diǎn)的成果有望得到真正的運(yùn)用、貢獻(xiàn)其應(yīng)有的歷史價(jià)值。
2002年《電力體制改革方案》出臺(tái)不久，2003年國(guó)務(wù)院辦公廳跟進(jìn)發(fā)布《電價(jià)改革方案》，但十余年過(guò)去了，前者僅僅實(shí)現(xiàn)了一半，后者更已快被人遺忘。隨著新一輪電改的啟動(dòng)，輸配電價(jià)改革作為前置性的配套工作，自身也迎來(lái)了發(fā)揮真正價(jià)值的歷史機(jī)遇不在于核算電價(jià)本身，而在于為后續(xù)改變電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式這一電力市場(chǎng)化改革核心動(dòng)作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。至于電網(wǎng)企業(yè)改變現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式，這一動(dòng)作是必須的、天經(jīng)地義的。
電力市場(chǎng)化改革的核心動(dòng)作，是調(diào)度/交易/輸電三個(gè)公共職能的制度安排。習(xí)近平總書記在6月13日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議的講話中已經(jīng)將電力調(diào)度交易定位為“屬于政府職責(zé)的事項(xiàng)”，而輸電業(yè)務(wù)在世界各國(guó)電力市場(chǎng)化改革中同樣被賦予特殊制度安排或者專門監(jiān)管的或者實(shí)行產(chǎn)權(quán)/治權(quán)/財(cái)務(wù)等不同程度的縱向拆分，將輸電環(huán)節(jié)與發(fā)電/供電隔離；或者明確規(guī)定財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)模式，例如單獨(dú)核定價(jià)格、獨(dú)立財(cái)務(wù)核算、控制投資準(zhǔn)入、禁止參與電力交易等等。
電網(wǎng)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，調(diào)度/交易/輸電是核心公共職能，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定、公平開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)合理是政府的分內(nèi)之事。特別是在市場(chǎng)化的基本方向之下，在“放開(kāi)兩頭”的同時(shí)，必須有意識(shí)地“管住中間”，這是一個(gè)硬幣的兩面。
而政府監(jiān)管的基本措施，一是硬件上的制度隔離，將具有自然壟斷屬性的輸配電業(yè)務(wù)與多元競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)電、終端售電業(yè)務(wù)分開(kāi)，避免擁有優(yōu)勢(shì)地位的壟斷者破壞市場(chǎng)格局的平衡；二是軟件上的分類監(jiān)管，即讓不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)擁有各自不同的經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)一步再實(shí)施不同的監(jiān)管政策乃至國(guó)資國(guó)企考核目標(biāo)，從而發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。
