中國儲能網(wǎng)訊：新電改方案，即《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱 《意見》），于2015年3月，通過中發(fā)[2015]9號文正式下發(fā)。《意見》旨在解決制約電力行業(yè)科學發(fā)展的突出矛盾和深層次問題，促進電力行業(yè)的更好更快發(fā)展，從而推動其結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。那么，9號文到底要改什么？如何改？針對上述社會各界普遍關(guān)注的電改核心內(nèi)容，根據(jù)近期政府下發(fā)的幾個相關(guān)配套文件，我們將有針對性地分5個方面進行重點解讀。
一、電價機制改革應有序推進
理順電價形成機制，通過市場競爭確定發(fā)、售電價，從而形成完整的電價傳導機制，是此次電改的一大關(guān)鍵任務?！兑庖姟分刑岢龇砰_公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃，積極推進發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價市場化，輸配電價將逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則、分電壓等級核定。這項改革政策旨在鼓勵發(fā)電企業(yè)和用戶開展電力交易，通過自愿協(xié)商的市場化模式確定電價。同時，能夠使電網(wǎng)企業(yè)擺脫現(xiàn)行購銷差價形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網(wǎng)資產(chǎn)運營和提高輸配電服務水平，也有利于激勵電網(wǎng)企業(yè)降本增效，保障電網(wǎng)企業(yè)在回收合理成本的同時獲得合理收益，促進電網(wǎng)的良性發(fā)展。此外，隨著配電業(yè)務的市場化，處于聯(lián)絡供需各方的天然樞紐地位，并擁有網(wǎng)絡基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)資源的電網(wǎng)公司應在配置整合日益拓展的供、需兩側(cè)資源方面發(fā)揮更加重要的作用?；谶@一形勢，電網(wǎng)公司可以考慮通過轉(zhuǎn)變社會角色，在優(yōu)化電力系統(tǒng)整體資源配置方面發(fā)揮重要作用。
此次《意見》中還重點提出要求妥善處理交叉補貼問題。對于這一點，我們認為在當前我國國情條件下，短期內(nèi)完全取消交叉補貼是不現(xiàn)實的，也是不可行的。
而電價交叉補貼的改革應當循序漸進，在維持現(xiàn)有銷售電價水平的基礎(chǔ)上，以明補代替暗補、少補代替多補，逐漸提高居民電價、適當降低工業(yè)用戶電價，逐步減少銷售電價中交叉補貼。
二、節(jié)能減排是電改的核心任務之一
本輪電改的核心價值取向是建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國電力生產(chǎn)、消費及技術(shù)結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型。因此與上一輪電改相比，節(jié)能減排將是此次電改的核心任務和重要目標之一，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面。
第一，《意見》在深化電力體制改革的總體思路和基本原則中充分體現(xiàn)了清潔、高效、安全、可持續(xù)的電力系統(tǒng)發(fā)展方向以及堅持節(jié)能減排的基本原則，明確了提高可再生能源發(fā)電和分布式電源并網(wǎng)比例、支持節(jié)能降耗機組上網(wǎng)、提高需求側(cè)管理水平、完善跨省跨區(qū)電力市場交易等重點任務，將發(fā)展綠色低碳、節(jié)能減排放在了十分重要的位置。
第二，《意見》中指出要開放電網(wǎng)公平接入，完善并網(wǎng)運行服務以及要開放用戶側(cè)分布式電源市場。鼓勵支持分布式電源發(fā)展，支持新能源、可再生能源、節(jié)能降耗和資源綜合利用機組上網(wǎng)。這為我國分布式電源以及可再生能源發(fā)電指明了發(fā)展方向，對我國促進可再生能源發(fā)電消納利用以及電力資源大范圍優(yōu)化配置都具有重要的現(xiàn)實意義。
3月20日，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導意見》，業(yè)內(nèi)視其為第一個配套文件。第一個配套文件直接定位在促進清潔能源高效利用，說明了節(jié)能減排的重要性，同時也反映了以計劃為基礎(chǔ)逐步走向市場而不是一步邁向市場的基本路徑是促進我國清潔能源發(fā)展的合理途徑。這個配套措施也符合我們一貫強調(diào)的節(jié)能減排、提高用電效率、促進集中式和分布式清潔能源發(fā)電等觀點。
三、電改的最終受益者應當是全社會
此次電改方案放開了不具備自然壟斷屬性的售電業(yè)務，建立起“放開兩頭、監(jiān)管中間”的市場結(jié)構(gòu)，使得發(fā)電企業(yè)和用戶能夠直接交易，可以說是對我國過去“計劃式經(jīng)營”電力體制一次重大變革，真正的著眼于“放權(quán)市場”，逐步過渡到讓市場來決定交易行為，對發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶都帶來了很大影響。
然而需要重點說明的是，任何改革的最終受益者都應該是全社會，群眾的利益是根本。然而，想要實現(xiàn)這一目標還需循序漸進、統(tǒng)籌考慮。以往的一些改革，基于多方博弈來達到利益平衡點，這種通過博弈來主導改革往往導致兩個后果：一是方案無法達到總體最優(yōu)，也就是國家層面上的目標無法實現(xiàn)；二是無法將電力改革與國民經(jīng)濟總體改革相協(xié)調(diào)，也就是無法實現(xiàn)鏈式改革。因此我們認為，利益平衡最多只能作為一個約束條件，而且也不應該是一個剛性約束條件。
基于目前的外部環(huán)境和能源電力發(fā)展的大勢，電改應該瞄準節(jié)能減排和系統(tǒng)總體優(yōu)化，也就是社會效益最大化才是電改的根本 目標。
四、構(gòu)建有效的售電側(cè)電力市場是最為嚴峻的挑戰(zhàn)
構(gòu)建有效的售電側(cè)電力市場是決定此次電改是否能夠成功的關(guān)鍵，也是最為嚴峻的挑戰(zhàn)?！兑庖姟分赋?，要穩(wěn)步推進售電側(cè)改革，有序向社會資本放開配售電業(yè)務。有序向社會資本放開配售電業(yè)務標志著我國一直以來電網(wǎng)公司的傳統(tǒng)模式被打破。
我國售電側(cè)改革目標是要實現(xiàn)一個競爭性的售電市場，從而提高市場效率、優(yōu)化資源配置。深化電力市場化改革，提高電網(wǎng)運營效率和供電服務水平，應考慮逐步放開售電側(cè)市場，在不同的發(fā)展階段采用相適應的操作思路。通過售電側(cè)市場的逐步開放，構(gòu)建多個售電主體，放開用戶選擇權(quán)，形成“多買方—多賣方”的市場格局，構(gòu)筑“放開兩頭、監(jiān)管中間”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，建立政府監(jiān)管下的電力市場體系，進而提高效率和服務質(zhì)量，最終實現(xiàn)增加全社會福利的目標。
售電側(cè)市場的建立需要注意兩個關(guān)鍵：一是要逐步放開用戶選擇權(quán)。為促進售電側(cè)市場放開的有序推進，用戶選擇權(quán)的放開應分階段、分用戶類別有序進行。根據(jù)國際經(jīng)驗，應首先開放大用戶的購電選擇權(quán)作試點，其次建立合理的輸配電價形成機制，妥善處理銷售電價的交叉補貼問題，逐步放開 中小用戶選擇權(quán)。另一方面，分階段構(gòu)建多元化的售電主體。售電側(cè)市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，電網(wǎng)企業(yè)則更多的是扮演“默認供應商”的角色。隨著售電側(cè)市場化改革的穩(wěn)步推進，不同售電主體的構(gòu)建或引進還應充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃的開展，降低改革風險。
此外，發(fā)改委、財政部日前聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善電力應急機制做好電力需求側(cè)管理城市綜合試點工作的通知》。業(yè)內(nèi)視其為第二個配套文件。第二個配套文件直接明確了未來需求側(cè)管理工作的發(fā)展方向，這也意味著，在未來售電側(cè)放開的過程中，也同樣要兼顧開展需求側(cè)管理工作。該配套方案中，主要內(nèi)容是關(guān)于需求側(cè)管理的新增城市試點，而需求側(cè)管理是節(jié)能減排、提高用電效率最為有效的手段，也是中國解決能源電力有效供應問題和促進可持續(xù)發(fā)展最重要的手段。這個配套文件我們可以理解為9號文最核心的問題，促進節(jié)能減排，提高供用電效率就是電改的核心問題之一。
五、電改應以完善的立法為基礎(chǔ)
縱觀國外成功的規(guī)制改革，都必須由完善的立法為基礎(chǔ)，立法是改革的前提，電力體制改革作為國家重大改革必須于法有據(jù)，
做到立法與改革有機銜接。因此我國的電力體制改革要有序推進、確保平穩(wěn)健康發(fā)展，首先需要完善法律法規(guī)，有法律依據(jù)，才能進入實質(zhì)操作階段。
1996年4月1日實行的《電力法》已不能適應當前的電力工業(yè)環(huán)境，在當前電力體制改革推進的關(guān)鍵時刻，首先要修訂完善《電力法》及其配套法規(guī)，真正體現(xiàn)依法治國的執(zhí)政理念，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術(shù)、體制諸多方面的電力法規(guī)體系。在這里，我們認為，新《電力法》的核心價值取向應由過去的“加快發(fā)展、保障供應”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。
其中，新《電力法》不可或缺的幾項內(nèi)容是：第一，將《意見》中的各項政策寫入新《電力法》中，以法律手段促進電改實施。
第二，明確建設(shè)能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民在節(jié)能減排上必須承擔的法律義務。
第三，明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是配套文件中，將需求側(cè)管理、提高用戶能效等作為重點改革方向。
第四，明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。（作者系華北電力大學教授）
