中國儲能網(wǎng)訊：2022年8月16日，拜登簽署了《通脹削減法》，對氣候變化與清潔能源投入高達3690億美元，被稱為美國史上國會采取的最重大清潔能源與氣候行動，也是美國史上加速交通電氣化的最主要立法之一。其中，美國對購買電動汽車提供稅收抵免招致盟友猛烈抨擊。美國如何回應盟友訴求？其本質是什么？深層邏輯是什么？這些是中國應密切關注的重要問題。
《通脹削減法》的相關條款及盟友反響
《通脹削減法》有助于推動美國清潔能源轉型，然而，從其盟友如歐盟、日本、韓國等的角度來看，這項立法卻是保護主義的產業(yè)政策計劃，引發(fā)巨大爭議，特別是對購買電動汽車的稅收抵免招致猛烈抨擊。
1、《通脹削減法》給與電動汽車稅收抵免
《通脹削減法》規(guī)定，購買一輛全新電動汽車最高可獲7500美元的稅收抵免。稅收抵免包括兩部分：第一，關鍵礦物（3750美元）：從2023年開始，要獲得這部分稅收抵免的資格，電池所用關鍵礦物總價值中至少40%必須在美國或與美國簽訂自由貿易協(xié)定（FTA）的國家/地區(qū)開采或加工、或在北美回收。該比例在2024年提高到50%，2025年為60%，2026年為70%，2027年及以后為80%。第二，電池組件（3750美元）：從2023年開始，要獲得這部分稅收抵免的資格，電池組件總價值中至少50%必須在北美制造或組裝。該比重在2024年和2025年增至60%，2026年增至70%，2027年增至80%，2028年增至90%，2029年及以后增至100%。2023年在美國銷售的49輛電動汽車中，只有10輛有資格獲得全額稅收抵免。
2、盟友反對美國電動汽車稅收抵免
汽車產業(yè)在美國與盟友經(jīng)貿關系中占有重要地位?！锻浵鳒p法》頒布后，美國的盟友們紛紛表示，美國電動汽車稅收抵免政策歧視進口到美國的外國產品，違反了世界貿易組織（WTO）的規(guī)定。比如，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩2022年12月公開表示，歐盟“必須采取行動，重新平衡《通脹削減法》和其他措施所造成扭曲的競爭環(huán)境”。歐盟認為，歐盟沒有與美國簽訂自由貿易協(xié)定，因此，《通脹削減法》會扭曲歐盟企業(yè)的公平競爭環(huán)境，其理由是：歐洲企業(yè)難以進入美國市場，而美國企業(yè)在歐洲不會處于類似的不利地位，長此以往，美國企業(yè)不僅可以通過保護本國市場獲得規(guī)模效益，而且有可能利用這些優(yōu)勢來推動它們在歐洲的市場份額增長。最終結果是，電動汽車及電池制造在美國比歐盟更具吸引力，從而激勵企業(yè)將供應鏈從歐盟轉移至美國。
拜登政府的解決方案及其本質
為回應盟友的擔憂與訴求，拜登政府積極采取補救措施?？傮w上，《通脹削減法》的實施有賴行政機構給出細則指導?！锻浵鳒p法》并沒有界定自由貿易協(xié)定國家，這給了拜登政府靈活解釋與實施該法案一定空間。
1、關鍵礦物協(xié)議被歸類為自由貿易協(xié)定
2023年3月28日，美國和日本簽署了一項關鍵礦產協(xié)議，協(xié)議簽署后立即生效，無需國會批準。該協(xié)議將“關鍵礦物”定義為鈷、石墨、鋰、錳和鎳，即電動汽車生產中所有的關鍵投入，并且規(guī)定：（1）維持彼此不對關鍵礦物貿易征收出口關稅的現(xiàn)行做法；（2）討論可能的國內措施以解決其他國家影響關鍵礦物貿易和供應鏈的非市場政策和做法；（3）就審查有關外國實體在領土內進行關鍵礦產部門投資的最佳實踐進行交流；（4）合作阻止含有涉及強迫勞動的關鍵礦物的貨物進口。
根據(jù)美國財政部3月31日發(fā)布《擬議規(guī)則制定通知》和美國貿易代表辦公室發(fā)布的“自由貿易協(xié)定清單”，拜登政府將關鍵礦物協(xié)議歸類為一種新的、單獨類別的自由貿易協(xié)定。由此，與美國簽署關鍵礦物協(xié)議的國家就有資格獲得《通脹削減法》中的電動汽車稅收抵免。
美日關鍵礦物協(xié)議具有重大意義，主要在于：第一，拜登政府希望通過關鍵礦物協(xié)議，賦予盟友自由貿易協(xié)定國家資格，讓盟友享受《通脹削減法》中規(guī)定的稅收抵免。第二，針對電動汽車及電池關鍵礦物供應鏈，美國與盟友在該協(xié)議中確立了幾項新的雙邊承諾與合作領域，未來有可能對國際經(jīng)濟與政治產生重大影響。第三，當前，美國正尋求與其他國家如歐盟、英國、印度尼西亞等達成關鍵礦物協(xié)議，美日關鍵礦物協(xié)議可能會成為美國與其他國家達成此類協(xié)議的模板。
2、電動汽車稅收抵免及解決方案存在“雙重歧視”
美國在《通脹削減法》中只允許國內供應商或貿易伙伴國家有資格獲得電動汽車稅收抵免。這一規(guī)定有悖世界貿易組織禁止本地含量的規(guī)則，是一種歧視性綠色補貼，本質上是貿易保護主義、綠色保護主義。
此外，美國為盟友尋求的解決方案也帶有歧視性。美國和日本達成的關鍵礦產協(xié)議中，包括共同打擊其他國家在該行業(yè)的“非市場政策與做法”，對關鍵礦物供應鏈中的外國投資進行投資審查等內容。顯然，鑒于中國在電動汽車、電池制造及關鍵礦物開采和提煉領域的主導地位，美日減少在此類行業(yè)中對中國依賴的意圖凸顯。
美國國會扭曲貿易的立法違反世貿組織規(guī)則，然而，拜登政府的應對舉措并不尋求取消貿易壁壘，而是利用貿易摩擦之機加緊裹挾盟友，進一步強化地緣政治競爭與對抗。如果說《通脹削減法》針對中國意味還不明顯，那么美日達成的關鍵礦物協(xié)議就是直接將矛頭指向中國。
美“雙重歧視”的深層邏輯
1、基于國家安全的深度國家干預
近兩年美國的立法活動，如《芯片與科學法》《通脹削減法》等，都側重于政府發(fā)揮更大作用、采用更協(xié)調方法助力美國產業(yè)發(fā)展。近10年來，美國利用國家干預保護現(xiàn)有就業(yè)和產業(yè)的壓力有所增加。勞動力群體的失業(yè)率較高，經(jīng)濟部門的工資增長較慢，導致美國工人更難適應技術、需求和國際競爭的變化。在這種情況下，如果沒有強有力的激勵措施進行調整，資源就會誤置于效率較低的領域。因此，美國認為，政府應該提供激勵措施，促進資源向成長型產業(yè)轉移。同時，美國認為，作為開放程度較高的經(jīng)濟體，美國受到其他國家產業(yè)政策的不利影響。比如，美國指責中國采用國家主義經(jīng)濟發(fā)展模式，依賴全面的產業(yè)政策廣泛培育戰(zhàn)略性和新興產業(yè)，給美國企業(yè)造成不公平的競爭環(huán)境。對此，美國應采取強有力的產業(yè)政策予以反擊，減輕其所造成的影響。
此外，國家安全，廣義上包括經(jīng)濟安全，經(jīng)常被美國援引為國家干預市場的理由。美國擔心，如果某些行業(yè)缺乏生產能力，依賴被認為對國家安全至關重要的進口產品，那么，這些進口商品或服務可能會被外國“武器化”，因此政府需要對本國生產予以支持。特別是俄烏沖突爆發(fā)后，美西方與俄羅斯均把關鍵產品或服務作為對外政策工具，用以實現(xiàn)各自戰(zhàn)略目標。新冠疫情進一步揭示出全球供應鏈具有脆弱性，加劇了美國強化政府在經(jīng)濟中的作用的做法。
2、針對中國強化地緣政治競爭與對抗
拜登政府一直在尋求與盟友深化針對中國的合作。在美國看來，中國崛起和氣候風險兩個挑戰(zhàn)并存，相互影響。未來10年，是中美戰(zhàn)略競爭和氣候安全的關鍵時期。從中美戰(zhàn)略競爭來看，美國意圖保持對華技術優(yōu)勢，全面擠壓和排斥中國的國際空間。從應對氣候變化來看，最大化清潔能源部署是實現(xiàn)氣候目標的關鍵。美國在這兩個戰(zhàn)略方向上的政策持續(xù)發(fā)展與交匯，結果導致清潔能源技術在美國整體對華戰(zhàn)略中的重要性不斷上升，國會出臺相關法案就是這種重要性上升的體現(xiàn)。
美國認為，對全球清潔能源技術主導地位的爭奪會影響中美兩國政治、社會、經(jīng)濟體系的相對合法性。因而，美國將清潔能源技術投資視為提高國家競爭力的一種零和游戲，竭力與中國競爭國際市場與國際地位，爭相將先進清潔能源技術推向國際市場，在第三國爭奪相關技術產品與設施的主導地位。
美國擔心自己在與中國進行清潔能源競爭中落敗，因而設置障礙，奉行阻止外國人參與其清潔能源部門的貿易和產業(yè)政策。美國誤把對他國的遏制等同于對本國創(chuàng)新的支持、對本國就業(yè)與經(jīng)濟的支持。這實質上是受“技術安全困境”觀點的影響，這種觀點是從國家安全角度看待大國競爭中的技術競爭，認為“如果一個主要大國在技術創(chuàng)新方面落后于戰(zhàn)略對手，或者在高技術行業(yè)失去競爭力或市場份額，那么這個大國的國家安全將被削弱”。
結語
《通脹削減法》雖然有利于美國的清潔能源轉型，但是因其歧視性政策而損害其他國家。美國補救方案目的是誘導替代中國投入、重組供應鏈，最終使美國相對于中國更具競爭力。美國的歧視性方法迎合了本國私人投資者，過于注重技術投資的短期利益。雖然最初可能會獲得一些競爭力，但是，這種方式會減緩本國的創(chuàng)新，最終會損害本國產業(yè)的競爭力；雖然最初有助于本國綠色轉型，但長期來看不利于全球技術共享，最終會損害世界大部分地區(qū)的清潔能源轉型。
美國一直尋求保持在印太地區(qū)和全球的主導地位，導致與中國戰(zhàn)略競爭趨勢不斷加劇。但《通脹削減法》的爭議條款及其解決方案說明，美國可能并不清楚，長期與中國進行軍事、經(jīng)濟和外交競爭需要耗費怎樣的資源，特別是當美國與盟友、伙伴在對華政策上存在不一致時，如何平衡成本、風險和收益將是美國未來面臨的巨大挑戰(zhàn)。
