中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：歐盟等國內(nèi)外碳市場實(shí)踐表明，碳市場為處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳減排關(guān)系提供了有效途徑，是助力積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重要政策工具。中國碳市場經(jīng)過十幾年的建設(shè)探索，不斷發(fā)展壯大并逐步形成具有中國特色的碳交易體系。自2021年7月16日全國碳市場啟動(dòng)交易以來，總體運(yùn)行健康有序，碳交易的政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)。隨著市場逐步深化發(fā)展，現(xiàn)有制度存在的立法位階不高、權(quán)威性不足、覆蓋面不廣等問題也日益凸顯。近日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。該《條例》作為一部行政法規(guī)，是當(dāng)前及今后較長時(shí)間里中國碳市場級(jí)別最高、范圍最廣、內(nèi)容最全的法律淵源，正式確立了碳市場在我國生態(tài)文明建設(shè)中的法律地位，補(bǔ)齊了中國碳市場領(lǐng)域國家層面的法律空白，為進(jìn)一步規(guī)范碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng),積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作提供了強(qiáng)有力的法律保障，是我國碳市場法治建設(shè)中的一個(gè)重要里程碑，將開啟中國碳市場發(fā)展的新篇章。
《條例》出臺(tái)的意義和作用
及時(shí)性?！稐l例》的出臺(tái)是對《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》關(guān)于“加快建設(shè)完善全國碳排放權(quán)交易市場”和黨的二十大報(bào)告關(guān)于“健全碳排放權(quán)市場交易制度”等相關(guān)要求的立法回應(yīng)。2020年全國碳市場啟動(dòng)前，生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)了部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）對全國碳市場的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。在第一、二個(gè)履約周期過程中市場總體情況較好，但也出現(xiàn)了一些局部性問題，如對于碳排放數(shù)據(jù)造假問題缺乏處罰依據(jù)，履約過程中對未履約企業(yè)處罰力度較低，影響履約率的問題等。這些問題的存在影響市場的基礎(chǔ)運(yùn)行，需要出臺(tái)條例給予解決。另外，碳市場是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)最主要的工具之一，如何發(fā)揮碳市場核心作用需要更高法律效力層級(jí)的條例給予支持。
法律性。該《條例》是國內(nèi)首部具有法律性質(zhì)的氣候變化方面的立法，有力支持碳市場的全面發(fā)展。機(jī)構(gòu)、收費(fèi)等條款規(guī)定將解決交易、登記機(jī)構(gòu)的定位和持續(xù)發(fā)展問題；交易主體、交易方式等條款解決了市場擴(kuò)展性和合法穩(wěn)定性問題；未履約處罰、操縱市場等責(zé)任條款解決了市場運(yùn)行基礎(chǔ)性問題。同時(shí)，《條例》也為下一步氣候變化立法和環(huán)境法典的編制做好了準(zhǔn)備。在“十二五”期間，相關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始對各類氣候變化方面的立法進(jìn)行研究，并提出了相關(guān)的法律草案。環(huán)境法典的編撰也提上議程，2023年已正式列入十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃里。
發(fā)展性?！稐l例》從具體制度上為各類市場發(fā)展提供了法律保障。首先，保障了碳市場自身的完善和發(fā)展。第一、二個(gè)履約周期行業(yè)范圍限于發(fā)電行業(yè)，主體僅限于排放企業(yè)。條例中有關(guān)行業(yè)范圍和主體規(guī)定將加快行業(yè)范圍和主體類型的擴(kuò)大。鋼鐵、建材、有色、化工、航空等行業(yè)由于受國內(nèi)外因素影響，對于加入碳市場具有內(nèi)在的動(dòng)力和需求。券商、基金以及各集團(tuán)的碳資產(chǎn)管理公司等非履約主體進(jìn)入碳市場具有了更高層級(jí)立法依據(jù)，這類主體是碳市場不可缺少的部分。其次，推動(dòng)綠色統(tǒng)一大市場建設(shè)。碳交易、綠電、綠證交易是目前綠色市場中最主要的交易市場，在國家層面分屬不同部門管理。三個(gè)市場如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是今后的工作重點(diǎn)。此次《條例》對此做了專門規(guī)定，將會(huì)加速推進(jìn)綠色統(tǒng)一大市場建設(shè)。
統(tǒng)一性。該《條例》體現(xiàn)了碳市場的統(tǒng)一性特點(diǎn)。首先，體現(xiàn)了市場的統(tǒng)一。條例從分配、交易、核查、清繳履約等各項(xiàng)制度上進(jìn)行統(tǒng)一，另外交易標(biāo)的和交易平臺(tái)也實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，分別設(shè)立全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)，禁止設(shè)立新的地方碳市場。其次，體現(xiàn)了國家層面的管理協(xié)同統(tǒng)一。明確了國家生態(tài)環(huán)境部為主要管理部門，全面負(fù)責(zé)碳市場管理。國家發(fā)展改革委員會(huì)將在總量分配方案、行業(yè)范圍、手續(xù)費(fèi)等方面會(huì)同管理，以及在綠電、綠證交易方面依職能管理。國家市場監(jiān)督管理總局在核查工作以及技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定上會(huì)同管理。中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局主要在交易上依職能管理，并會(huì)同對注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。
國際性。《條例》充分考慮了碳市場的國際性問題。一是明確提出加強(qiáng)國際合作與交流。氣候變化作為全球性的問題，需要加強(qiáng)國際交流與合作，此次在《條例》中給予明確規(guī)定，為今后各部門的對外合作提供了法律支持。二是綠電條款將為應(yīng)對國際綠色貿(mào)易壁壘打開新的路徑。綠電交易既涉及國內(nèi)行政考核，也涉及到各國出臺(tái)的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制下的國際貿(mào)易。通過綠電交易幫助企業(yè)主動(dòng)應(yīng)對正在形成的國際綠色貿(mào)易新規(guī)則。三是民航率先作為在碳市場國際對接的實(shí)驗(yàn)窗口?！稐l例》明確生態(tài)環(huán)境部會(huì)同民航總局對民航的名錄制定、分配和清繳、核算核查等工作單獨(dú)制定管理辦法，為下一步民航碳市場國際化做好準(zhǔn)備，同時(shí)仍在同一平臺(tái)上交易，保持碳市場統(tǒng)一性。
《條例》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)
總體框架結(jié)構(gòu)吸收了我國碳市場實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！稐l例》在立法體例上充分吸收了試點(diǎn)碳市場和全國碳市場現(xiàn)有制度的核心內(nèi)容，將比較成熟、符合我國國情、富有成效的制度進(jìn)行了綜合提煉和提升。一是在行為活動(dòng)上，《條例》按照總量和分配、數(shù)據(jù)管理、買賣交易、清繳履約等流程環(huán)節(jié)進(jìn)行全面規(guī)定，符合碳市場設(shè)計(jì)的常規(guī)邏輯和工作順序，著重強(qiáng)化的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求也進(jìn)一步夯實(shí)了市場根基。二是在管理主體上，與行為活動(dòng)相匹配，《條例》全方位覆蓋管理部門、注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、交易主體等市場參與主體，并在權(quán)利義務(wù)和罰則條款中分別對上述主體進(jìn)行了規(guī)制。三是在管理機(jī)制上，橫向構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境部及國務(wù)院有關(guān)部門的部際聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，縱向形成了生態(tài)環(huán)境部和地方生態(tài)環(huán)境主管部門的分級(jí)管理架構(gòu)。此外，注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)根據(jù)各自職責(zé)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和信息披露，共同維護(hù)市場健康發(fā)展。
明確了碳交易體系的核心管理制度。一是總量制度。《條例》第九條明確了配額總量的制定部門、制定依據(jù)和制定原則。相比生態(tài)環(huán)境部此前公布的管理辦法有以下幾個(gè)方面區(qū)別。首先，總量確定的部門有所不同。管理辦法是生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章，因此辦法規(guī)定總量由生態(tài)環(huán)境部確定，《條例》規(guī)定由生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門共同確定總量。其次，確定配額總量的依據(jù)不同?！稐l例》把市場調(diào)節(jié)需要納入總量考慮因素，為將來在總量中預(yù)留部分配額用于市場調(diào)控，優(yōu)化配額總量結(jié)構(gòu)做好準(zhǔn)備。另外，總量的外延不同。管理辦法總量外延比較廣，而《條例》總量外延強(qiáng)調(diào)年度總量，推動(dòng)總量目標(biāo)按自然年常態(tài)化管理，更好與我國碳排放管理的年度目標(biāo)相銜接。
二是分配制度。《條例》明確“配額實(shí)行免費(fèi)分配”，與國內(nèi)試點(diǎn)碳市場及國際碳市場初期做法相似，確保碳市場平穩(wěn)起步和有序運(yùn)轉(zhuǎn)，不給排放企業(yè)過多的壓力，通常采用免費(fèi)分配為主要分配方式。同時(shí)，《條例》也提出“逐步推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的分配方式”，此次將有償分配寫入《條例》有利于后續(xù)工作開展。首先，將加速推進(jìn)配額競拍工作。全國碳市場運(yùn)行兩年期間沒有開展配額有償競拍，在市場出現(xiàn)價(jià)格短期快速波動(dòng)、企業(yè)惜售等情況下缺少政策調(diào)節(jié)工具?！稐l例》出臺(tái)后，主管部門在推進(jìn)配額競拍工作上將有法可依。其次，通過配額有償分配充分發(fā)揮碳市場控制總量的作用。免費(fèi)分配總體上給企業(yè)在碳排放成本增加不多，通過逐步提高有償分配比例，影響企業(yè)的經(jīng)營決策，達(dá)到控制總量的目的。分配實(shí)施上，《條例》對分配方案制定過程強(qiáng)調(diào)了公眾參與，并明確省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門不得違反分配方案發(fā)放或者調(diào)劑配額，進(jìn)一步保障了公平透明的市場環(huán)境。
三是交易制度。《條例》對交易主體、交易產(chǎn)品、交易方式等核心交易要素進(jìn)行了明確。第七條明確交易主體包括重點(diǎn)排放單位及符合國家有關(guān)規(guī)定的其他主體，從條例第七條第二款禁業(yè)人員交易限制、第十五條第二款禁止操縱和擾亂市場等條款可以推斷出，“其他主體”包含機(jī)構(gòu)和個(gè)人，與此前管理辦法的規(guī)定總體一致。在交易產(chǎn)品和交易方式上，《條例》界定了圍繞配額現(xiàn)貨的交易機(jī)制，與國家現(xiàn)有交易市場的監(jiān)管要求保持統(tǒng)一，也符合全國碳市場發(fā)展初期的特點(diǎn)和運(yùn)行實(shí)際。同時(shí)，《條例》也對交易產(chǎn)品和交易方式保留了一定的政策彈性，為后續(xù)全國碳市場進(jìn)一步深化完善提供了解釋空間。
四是數(shù)據(jù)管理制度。《條例》第十一條至十三條在國內(nèi)外碳市場監(jiān)測、報(bào)告、核查（MRV）的基礎(chǔ)上全面強(qiáng)化了數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求。重點(diǎn)排放單位對其排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)對重點(diǎn)排放單位年度排放報(bào)告進(jìn)行核查。技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對其檢驗(yàn)檢測報(bào)告、年度排放報(bào)告和技術(shù)審核意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，《條例》還對提供技術(shù)服務(wù)可能導(dǎo)致的利益沖突問題進(jìn)行了規(guī)定，例如要求技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在同一地區(qū)內(nèi)不得同時(shí)從事排放報(bào)告編制業(yè)務(wù)和技術(shù)審核業(yè)務(wù)，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員不得參與碳交易等。在對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理上，《條例》強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)排放單位和省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以委托“依法設(shè)立”的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作，并明確由生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門制定排放報(bào)告編制及技術(shù)審核的具體管理辦法，體現(xiàn)了對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的從嚴(yán)管理。技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)是否需要具備國家認(rèn)可的資質(zhì)，現(xiàn)有《條例》沒有規(guī)定。根據(jù)此前生態(tài)環(huán)境部與國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》來看，獲得市場監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境主管部門批準(zhǔn)的第三方機(jī)構(gòu)，才可從事減排量的技術(shù)審核業(yè)務(wù)。
五是清繳制度。配額清繳是重點(diǎn)排放單位的法定義務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)減碳末端治理和關(guān)乎碳交易機(jī)制減排效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為確保企業(yè)履約，《條例》從幾個(gè)方面加強(qiáng)力度。首先，對影響履約的各主體的行為都進(jìn)行了管制?！稐l例》對于重點(diǎn)排放單位未按照規(guī)定統(tǒng)計(jì)核算溫室氣體排放量、編制年度排放報(bào)告存在問題、未按時(shí)清繳等違法行為，以及技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具不實(shí)或虛假報(bào)告影響履約的違法行為都規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。其次，繼續(xù)沿用了清繳抵銷機(jī)制?！稐l例》第十四條允許重點(diǎn)排放單位通過購買配額清繳、購買經(jīng)核證的減排量清繳等方式履行清繳義務(wù)。最后，大幅提高處罰力度。同時(shí)，為全面壓實(shí)企業(yè)減排責(zé)任，《條例》在此前管理辦法對未履約企業(yè)“罰款+等量核減”的基礎(chǔ)上新增了“責(zé)令停產(chǎn)整治”內(nèi)容，同時(shí)大幅提高相關(guān)罰款金額，形成約束力更強(qiáng)的動(dòng)態(tài)懲罰機(jī)制，有力提升了清繳履約的法定性、強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性，全面保障了全國碳市場重點(diǎn)排放單位清繳履約工作。
碳市場交易整體框架確立了兩分法。一是登記和交易分開。《條例》分別對全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)相關(guān)職責(zé)范圍進(jìn)行了明確，體現(xiàn)了登記、交易獨(dú)立運(yùn)行和監(jiān)管的模式。注冊登記機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)碳排放權(quán)的登記，交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易。二是配額和CCER的登記分開?！稐l例》明確全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易產(chǎn)品（以碳配額為主）的登記。國家核證自愿減排量（CCER）則由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。三是現(xiàn)貨和衍生品立法分開?！稐l例》在碳排放權(quán)交易產(chǎn)品、交易方式相關(guān)規(guī)定中特別強(qiáng)調(diào)了“現(xiàn)貨”屬性，與2022年8月1日起施行的《期貨和衍生品法》進(jìn)行區(qū)分，符合我國碳市場發(fā)展初期的特點(diǎn)。
全面夯實(shí)了碳交易體系的法律責(zé)任。一是依法清繳責(zé)任。相較于此前《條例》草案修改稿對重點(diǎn)排放單位處最高50萬元罰款的處罰，《條例》正式稿最高提升至未清繳配額市值10倍的罰款，同時(shí)配額價(jià)格掛鉤清繳時(shí)限前1個(gè)月市場均價(jià)，大幅提高處罰力度的同時(shí)也促進(jìn)了市場公平，進(jìn)一步體現(xiàn)了交易市場嚴(yán)肅性。二是數(shù)據(jù)真實(shí)責(zé)任?！稐l例》對重點(diǎn)排放單位、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)、核查機(jī)構(gòu)等涉及排放數(shù)據(jù)的直接主體均進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境主管部門、市場監(jiān)督管理部門等的監(jiān)督檢查，防范和懲處碳排放數(shù)據(jù)造假。相關(guān)刑事責(zé)任條款也與2023年8月兩高司法解釋關(guān)于碳排放數(shù)據(jù)造假構(gòu)成犯罪的內(nèi)容相呼應(yīng)。三是交易合規(guī)責(zé)任。《條例》全面加強(qiáng)了對碳交易主體、碳交易活動(dòng)、碳市場風(fēng)險(xiǎn)等的監(jiān)管力度，將禁業(yè)限制人員參與交易、操縱市場、擾亂市場秩序等違法違規(guī)活動(dòng)全面納入交易監(jiān)管。四是監(jiān)督管理責(zé)任。生態(tài)環(huán)境主管部門、其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)部門要持續(xù)完善監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)市場秩序，相關(guān)工作人員在碳交易監(jiān)管工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，將依法受到處分。
碳市場發(fā)展趨勢及相關(guān)建議
根據(jù)《條例》修改、完善現(xiàn)有的各項(xiàng)制度和規(guī)定以及出臺(tái)新的制度。修訂現(xiàn)有全國碳市場相關(guān)部門規(guī)章及規(guī)范性文件，及時(shí)修改管理辦法及登記、交易、結(jié)算管理規(guī)則；制定新的制度和規(guī)定，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理辦法、風(fēng)險(xiǎn)防控和信息披露制度、信用記錄制度等一系列制度要加快出臺(tái)，進(jìn)一步明確總量、配額結(jié)轉(zhuǎn)、配額有償分配、競拍等具體方案；地方碳市場試點(diǎn)的規(guī)章和制度根據(jù)《條例》進(jìn)行完善和修改。
全國碳市場行業(yè)范圍增加。碳排放核算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、工藝流程簡單、行業(yè)碳排放基準(zhǔn)線容易確定的行業(yè)盡快啟動(dòng)納入全國碳市場，如有色、水泥等行業(yè)；外向型的、面臨國際綠色貿(mào)易壁壘壓力的行業(yè)，如鋼鐵、化工，存在納入碳市場的自身動(dòng)力，通過進(jìn)入碳市場盡快適應(yīng)和對接國際綠色貿(mào)易新規(guī)則；已經(jīng)或者未來確定納入國際碳排放交易體系之內(nèi)的行業(yè)，如航空、航運(yùn)行業(yè)，盡快納入碳市場范圍；其他重點(diǎn)排放行業(yè)做好納入碳市場準(zhǔn)備工作。
多元投資主體進(jìn)入。生態(tài)環(huán)境主管部門指導(dǎo)交易機(jī)構(gòu)制定非履約主體適當(dāng)性管理及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制制度，明確非履約主體的準(zhǔn)入條件和具體程序；人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入碳市場行為規(guī)范，鼓勵(lì)券商、基金等主體積極參與碳市場；各央企、集團(tuán)設(shè)立的碳資產(chǎn)管理公司進(jìn)入碳市場；在符合條件下鼓勵(lì)其他投資主體積極參與交易。
形成以服務(wù)于碳中和為根本目的、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、銜接國際的全國統(tǒng)一碳市場。在年度配額總量和分配方案基礎(chǔ)上上，緊緊圍繞“雙碳”目標(biāo)構(gòu)建階段性的總量目標(biāo)，促進(jìn)長期規(guī)劃和政策預(yù)期；有序推進(jìn)配額有償分配；完善碳市場各類要素，逐步推動(dòng)各類主體依法參與；各職能部門聯(lián)合推動(dòng)碳金融衍生品創(chuàng)新，發(fā)展綠色金融，為低碳產(chǎn)業(yè)提供融資支持；加強(qiáng)行政執(zhí)法，提高履約率；開展國際合作，銜接航空、航運(yùn)國際碳市場。
推進(jìn)碳市場、綠電、綠證交易協(xié)調(diào)統(tǒng)一。研究和推動(dòng)碳市場和綠電綠證的交易平臺(tái)統(tǒng)一；碳排放核算方法和綠電綠證核定的統(tǒng)一；推動(dòng)綠電綠證在產(chǎn)品碳足跡認(rèn)證中的國際銜接。
行政執(zhí)法、司法協(xié)調(diào)和保障進(jìn)一步加強(qiáng)。行政執(zhí)法力度加大，執(zhí)法規(guī)范性加強(qiáng)；司法協(xié)作大力推進(jìn)，法律適用等爭議協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步完善。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)更加互聯(lián)互通，隊(duì)伍建設(shè)不斷強(qiáng)化，保障能力不斷提升。
