中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2025年1月1日起，我國(guó)能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律《中華人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《能源法》）正式施行，《能源法》首次從法律層面闡述了我國(guó)能源工作大政方針、根本原則和制度體系，明確了能源市場(chǎng)體系建設(shè)的目標(biāo)、要求和任務(wù)，提出“構(gòu)建主體多元、統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有效的能源市場(chǎng)體系，依法規(guī)范能源市場(chǎng)秩序，平等保護(hù)能源市場(chǎng)各類(lèi)主體的合法權(quán)益”。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，指出要“深化能源管理體制改革，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)”“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革”，為我國(guó)能源電力市場(chǎng)改革指明了方向。2023年11月7日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），進(jìn)一步明確了自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的任務(wù)目標(biāo)。黨中央的相關(guān)決定、意見(jiàn)與《能源法》的頒布實(shí)施將對(duì)我國(guó)能源電力市場(chǎng)體系建設(shè)及能源監(jiān)管產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。伴隨著《能源法》的頒布實(shí)施，推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。本文擬就這個(gè)議題談些看法和建議。
能源監(jiān)管進(jìn)入新時(shí)代
能源電力等重點(diǎn)行業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中起戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性作用，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和人民群眾切身利益。這些行業(yè)具有共同特征，行業(yè)中游，即電網(wǎng)企業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特性，具有自然壟斷屬性，屬自然壟斷環(huán)節(jié)；行業(yè)上下游環(huán)節(jié)可以有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，屬競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視壟斷行業(yè)改革和健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管工作，作出了系統(tǒng)的制度性安排，能源監(jiān)管進(jìn)入了新時(shí)代。
2023年11月7日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），進(jìn)一步明確了自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的任務(wù)目標(biāo)，提出要健全監(jiān)管制度體系，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略和規(guī)劃任務(wù)、履行國(guó)家安全責(zé)任、履行社會(huì)責(zé)任、經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)行為等方面的監(jiān)管，推動(dòng)處于自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，增加國(guó)有資本在網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施上投入，提升骨干網(wǎng)絡(luò)安全可靠性。要對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)開(kāi)展壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的范圍進(jìn)行監(jiān)管，防止利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸。
黨的二十屆三中全會(huì)提出，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的有機(jī)統(tǒng)一。能源行業(yè)健康發(fā)展離不開(kāi)政府“有形之手”的有為善為，以高質(zhì)量監(jiān)管保障法律制度、戰(zhàn)略規(guī)劃、重大項(xiàng)目、市場(chǎng)建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)落地。在總結(jié)過(guò)去行之有效的監(jiān)管制度和經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，《能源法》對(duì)監(jiān)管職責(zé)、重點(diǎn)和方式作出規(guī)定，推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)一高效、規(guī)范有序的能源監(jiān)管制度體系。
《能源法》第四十一條規(guī)定“國(guó)家推動(dòng)能源領(lǐng)域自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，依法加強(qiáng)對(duì)能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)的監(jiān)管和調(diào)控，支持各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體依法按照市場(chǎng)規(guī)則公平參與能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”，明確了在自然壟斷環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)管調(diào)控，避免濫用市場(chǎng)主導(dǎo)地位；在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，聚焦推動(dòng)市場(chǎng)化發(fā)展，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，破除行業(yè)內(nèi)的行政壁壘和準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和參與者的積極性。
《能源法》第六十三至六十六條明確“加強(qiáng)對(duì)有關(guān)能源工作的監(jiān)督檢查”“依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)”“加強(qiáng)能源監(jiān)管協(xié)同，建立能源監(jiān)管信息系統(tǒng)”“加強(qiáng)能源行業(yè)信用體系建設(shè)”，旨在通過(guò)以上舉措，有效發(fā)揮政府監(jiān)管職能，提升能源市場(chǎng)監(jiān)管的精準(zhǔn)度和及時(shí)性，推動(dòng)能源領(lǐng)域法治化、規(guī)范化和高效化管理，確保資源得到充分利用。
自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的基本概念和邊界條件
自然壟斷，是指由于存在資源稀缺、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本弱增性，使得一家企業(yè)（壟斷）或極少數(shù)企業(yè)（寡頭壟斷）提供特定的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)要比多家企業(yè)共同提供更具成本效率的情形。自然壟斷最顯著的特征是成本弱增性，成本弱增性是指一家企業(yè)提供整個(gè)行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的總成本比兩家或兩家以上的企業(yè)共同提供這些產(chǎn)品或服務(wù)的成本還低、生產(chǎn)效率更高的情形。一般而言，網(wǎng)絡(luò)性、平臺(tái)性、公用事業(yè)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)都具有自然壟斷的特點(diǎn)。
自然壟斷的監(jiān)管要求主要有：一是價(jià)格監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格價(jià)格管制，保障消費(fèi)者利益；二是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，通過(guò)制定準(zhǔn)入門(mén)檻、發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證等方式，限制市場(chǎng)進(jìn)入者的數(shù)量，避免社會(huì)資源的浪費(fèi)；三是服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，要求壟斷企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)服務(wù)不達(dá)標(biāo)的情況進(jìn)行處罰。
自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)通常指的是受到政府監(jiān)管的、具有公共事業(yè)性質(zhì)的業(yè)務(wù)，如鐵路運(yùn)輸、石油管道運(yùn)輸、電力輸配電、電力調(diào)度等，這些業(yè)務(wù)往往關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，因此受到較為嚴(yán)格的監(jiān)管。能源電力自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)主要指電網(wǎng)企業(yè)基于電力網(wǎng)絡(luò)的輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，具有典型的排他性、不可替代性、公用事業(yè)性和普遍服務(wù)性。因此，其監(jiān)管要求嚴(yán)格，價(jià)格監(jiān)管是核心，旨在保障用戶和市場(chǎng)交易主體按照合理的輸配電價(jià)承擔(dān)電費(fèi)，同時(shí)保證電網(wǎng)企業(yè)獲得合理收益。
競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)則是指那些不受政府直接監(jiān)管或監(jiān)管較少的業(yè)務(wù)，如充電設(shè)施、增值服務(wù)、綜合能源服務(wù)、電力銷(xiāo)售等，這些業(yè)務(wù)通常已經(jīng)具備市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)條件或正在市場(chǎng)化過(guò)程，具有較高的靈活性和創(chuàng)新性。
自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的邊界主要體現(xiàn)在政府的監(jiān)管程度和業(yè)務(wù)范圍上。自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格的法律法規(guī)和政策約束，而競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)則享有更多的市場(chǎng)自由。實(shí)際上，在邊界劃分問(wèn)題上，還存在強(qiáng)壟斷、弱壟斷、關(guān)聯(lián)交易及中間的模糊地帶現(xiàn)象，這也是監(jiān)管的難點(diǎn)所在。
為什么要推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革？
從國(guó)家的角度看，一是有效監(jiān)管。有利于對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的投資、成本、價(jià)格、利潤(rùn)實(shí)行規(guī)范的監(jiān)管，保證電網(wǎng)企業(yè)的核心業(yè)務(wù)能夠穩(wěn)定、高效地為公眾服務(wù)。二是防止壟斷。電網(wǎng)輸配電擁有自然壟斷特性，屬典型的管制業(yè)務(wù)，將其與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)可以避免其利用壟斷地位影響、阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)其他市場(chǎng)主體和消費(fèi)者的利益。三是維護(hù)公平。有助于建立和維護(hù)公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)電力行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。四是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。有利于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展，推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)模式，提高服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。健康發(fā)展。
從企業(yè)的角度看，一是貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)要求。二是回應(yīng)社會(huì)行業(yè)關(guān)切。三是符合國(guó)際通行做法。四是有利于企業(yè)健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
如何推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革？
推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，涉及到政策制定、市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)、監(jiān)管體系建立等多個(gè)方面，任重道遠(yuǎn)。建議采取以下措施持續(xù)推進(jìn)：
政策制定與立法
制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確電網(wǎng)企業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的界定，以及各自的運(yùn)營(yíng)規(guī)則和市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。
健全監(jiān)管制度體系并強(qiáng)化
監(jiān)管健全監(jiān)管制度體系，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，提升監(jiān)管效能，強(qiáng)化對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管。對(duì)電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略和規(guī)劃任務(wù)、履行國(guó)家安全責(zé)任、履行社會(huì)責(zé)任、經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)行為以及公平開(kāi)放等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，防止利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸，影響公平競(jìng)爭(zhēng)，確保自然壟斷環(huán)節(jié)的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)改革順利進(jìn)行。
嚴(yán)格價(jià)格管制
電網(wǎng)建設(shè)投資運(yùn)營(yíng)具有資本投入量大、與人民群眾生活息息相關(guān)等特點(diǎn)，為保障社會(huì)公共利益，必須要對(duì)電力價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。一方面要完善輸配電成本監(jiān)審，引導(dǎo)電網(wǎng)合理投資，確保價(jià)格制定科學(xué)合理，保障消費(fèi)者權(quán)益和電網(wǎng)企業(yè)合理收益。同時(shí)為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)提供價(jià)格信號(hào)，促進(jìn)資源的有效合理配置。
加強(qiáng)調(diào)度運(yùn)行與交易秩序監(jiān)管
電網(wǎng)企業(yè)的調(diào)度運(yùn)行和交易組織的合規(guī)性、公平性和合理性對(duì)電力資源的優(yōu)化配置、激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力、增進(jìn)社會(huì)公共福利至關(guān)重要。要強(qiáng)化對(duì)電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行規(guī)章制度制定執(zhí)行、網(wǎng)間互濟(jì)合作運(yùn)行機(jī)制、市場(chǎng)交易規(guī)則制定執(zhí)行、邊界條件設(shè)置、交易信息披露等方面的監(jiān)管，確保調(diào)度交易運(yùn)行公平透明，保證資源公平高效配置。
加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易行為監(jiān)管
由于技術(shù)特性和歷史的原因，電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)之間存在著大量的關(guān)聯(lián)交易行為，為確保關(guān)聯(lián)交易程序公正、價(jià)格公允、條件公平，避免利益輸送或偏離市場(chǎng)公允價(jià)值行為，要加強(qiáng)電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)交易行為監(jiān)管。一是以依法合規(guī)為底線，不斷完善關(guān)聯(lián)交易內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，確保招標(biāo)采購(gòu)、業(yè)務(wù)分包等關(guān)鍵環(huán)節(jié)程序規(guī)范、公開(kāi)透明；二是及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行信息披露，必要時(shí)由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，確保定價(jià)公允及交易機(jī)會(huì)獲取的公平性；三是必要時(shí)可以限制關(guān)聯(lián)交易比例，向社會(huì)公平開(kāi)放。
建立市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制
設(shè)計(jì)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，鼓勵(lì)更多的私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本參與到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，激發(fā)投資經(jīng)營(yíng)活力，同時(shí)確保不符合條件的企業(yè)能夠有序退出市場(chǎng)。
促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革培育多元競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃，推動(dòng)各類(lèi)發(fā)電主體參與市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)資本有序參與售電業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)售電公司提供綜合能源管理、負(fù)荷集成等增值服務(wù)。鼓勵(lì)創(chuàng)新，拓展增值服務(wù)：引導(dǎo)業(yè)務(wù)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)高價(jià)值新興領(lǐng)域布局，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革。
《能源法》的出臺(tái)，為我國(guó)能源領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展和電力市場(chǎng)化改革鋪平了道路，是保障電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要法律基礎(chǔ)。隨著《能源法》的實(shí)施，中國(guó)能源行業(yè)將迎來(lái)更加法治化、市場(chǎng)化、綠色化的發(fā)展環(huán)境，必將為保障國(guó)家能源安全、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）
