中國儲能網訊：2025年1月1日起，我國能源領域的基礎性、統(tǒng)領性法律《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）正式施行，《能源法》首次從法律層面闡述了我國能源工作大政方針、根本原則和制度體系，明確了能源市場體系建設的目標、要求和任務，提出“構建主體多元、統(tǒng)一開放、競爭有序、監(jiān)管有效的能源市場體系，依法規(guī)范能源市場秩序，平等保護能源市場各類主體的合法權益”。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，指出要“深化能源管理體制改革，建設全國統(tǒng)一電力市場”“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”，為我國能源電力市場改革指明了方向。2023年11月7日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），進一步明確了自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的任務目標。黨中央的相關決定、意見與《能源法》的頒布實施將對我國能源電力市場體系建設及能源監(jiān)管產生重大而深遠的影響。伴隨著《能源法》的頒布實施，推動電網企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革勢在必行。本文擬就這個議題談些看法和建議。
能源監(jiān)管進入新時代
能源電力等重點行業(yè)在經濟社會發(fā)展全局中起戰(zhàn)略性、基礎性作用，關系國民經濟命脈和人民群眾切身利益。這些行業(yè)具有共同特征，行業(yè)中游，即電網企業(yè)具有明顯的規(guī)模經濟和范圍經濟特性，具有自然壟斷屬性，屬自然壟斷環(huán)節(jié)；行業(yè)上下游環(huán)節(jié)可以有效發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，屬競爭性環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，黨中央高度重視壟斷行業(yè)改革和健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管工作，作出了系統(tǒng)的制度性安排，能源監(jiān)管進入了新時代。
2023年11月7日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），進一步明確了自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的任務目標，提出要健全監(jiān)管制度體系，加強監(jiān)管能力建設，重點加強對自然壟斷環(huán)節(jié)落實國家重大戰(zhàn)略和規(guī)劃任務、履行國家安全責任、履行社會責任、經營范圍和經營行為等方面的監(jiān)管，推動處于自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)聚焦主責主業(yè)，增加國有資本在網絡型基礎設施上投入，提升骨干網絡安全可靠性。要對自然壟斷環(huán)節(jié)開展壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務的范圍進行監(jiān)管，防止利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸。
黨的二十屆三中全會提出，構建高水平社會主義市場經濟體制，關鍵是實現(xiàn)有效市場和有為政府的有機統(tǒng)一。能源行業(yè)健康發(fā)展離不開政府“有形之手”的有為善為，以高質量監(jiān)管保障法律制度、戰(zhàn)略規(guī)劃、重大項目、市場建設各項任務落實落地。在總結過去行之有效的監(jiān)管制度和經驗做法的基礎上，《能源法》對監(jiān)管職責、重點和方式作出規(guī)定，推動構建統(tǒng)一高效、規(guī)范有序的能源監(jiān)管制度體系。
《能源法》第四十一條規(guī)定“國家推動能源領域自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，依法加強對能源領域自然壟斷性業(yè)務的監(jiān)管和調控，支持各類經營主體依法按照市場規(guī)則公平參與能源領域競爭性業(yè)務”，明確了在自然壟斷環(huán)節(jié)，加強監(jiān)管調控，避免濫用市場主導地位；在競爭性環(huán)節(jié)，聚焦推動市場化發(fā)展，鼓勵公平競爭，破除行業(yè)內的行政壁壘和準入限制，進一步激發(fā)市場活力和參與者的積極性。
《能源法》第六十三至六十六條明確“加強對有關能源工作的監(jiān)督檢查”“依法履行監(jiān)督檢查職責”“加強能源監(jiān)管協(xié)同，建立能源監(jiān)管信息系統(tǒng)”“加強能源行業(yè)信用體系建設”，旨在通過以上舉措，有效發(fā)揮政府監(jiān)管職能，提升能源市場監(jiān)管的精準度和及時性，推動能源領域法治化、規(guī)范化和高效化管理，確保資源得到充分利用。
自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務與競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務的基本概念和邊界條件
自然壟斷，是指由于存在資源稀缺、規(guī)模經濟和成本弱增性，使得一家企業(yè)（壟斷）或極少數(shù)企業(yè)（寡頭壟斷）提供特定的產品或服務時要比多家企業(yè)共同提供更具成本效率的情形。自然壟斷最顯著的特征是成本弱增性，成本弱增性是指一家企業(yè)提供整個行業(yè)產品或服務的總成本比兩家或兩家以上的企業(yè)共同提供這些產品或服務的成本還低、生產效率更高的情形。一般而言，網絡性、平臺性、公用事業(yè)性環(huán)節(jié)業(yè)務都具有自然壟斷的特點。
自然壟斷的監(jiān)管要求主要有：一是價格監(jiān)管，監(jiān)管部門進行嚴格價格管制，保障消費者利益；二是市場準入監(jiān)管，通過制定準入門檻、發(fā)放經營許可證等方式，限制市場進入者的數(shù)量，避免社會資源的浪費；三是服務質量監(jiān)管，要求壟斷企業(yè)提供優(yōu)質服務，對服務質量進行監(jiān)管，并對服務不達標的情況進行處罰。
自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務通常指的是受到政府監(jiān)管的、具有公共事業(yè)性質的業(yè)務，如鐵路運輸、石油管道運輸、電力輸配電、電力調度等，這些業(yè)務往往關乎國計民生，因此受到較為嚴格的監(jiān)管。能源電力自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務主要指電網企業(yè)基于電力網絡的輸電網和配電網業(yè)務，具有典型的排他性、不可替代性、公用事業(yè)性和普遍服務性。因此，其監(jiān)管要求嚴格，價格監(jiān)管是核心，旨在保障用戶和市場交易主體按照合理的輸配電價承擔電費，同時保證電網企業(yè)獲得合理收益。
競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務則是指那些不受政府直接監(jiān)管或監(jiān)管較少的業(yè)務，如充電設施、增值服務、綜合能源服務、電力銷售等，這些業(yè)務通常已經具備市場化競爭條件或正在市場化過程，具有較高的靈活性和創(chuàng)新性。
自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務與競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務的邊界主要體現(xiàn)在政府的監(jiān)管程度和業(yè)務范圍上。自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務受到嚴格的法律法規(guī)和政策約束，而競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務則享有更多的市場自由。實際上，在邊界劃分問題上，還存在強壟斷、弱壟斷、關聯(lián)交易及中間的模糊地帶現(xiàn)象，這也是監(jiān)管的難點所在。
為什么要推動電網企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革？
從國家的角度看，一是有效監(jiān)管。有利于對自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務的投資、成本、價格、利潤實行規(guī)范的監(jiān)管，保證電網企業(yè)的核心業(yè)務能夠穩(wěn)定、高效地為公眾服務。二是防止壟斷。電網輸配電擁有自然壟斷特性，屬典型的管制業(yè)務，將其與競爭性業(yè)務分開可以避免其利用壟斷地位影響、阻礙市場競爭，保護其他市場主體和消費者的利益。三是維護公平。有助于建立和維護公平、開放、透明的市場環(huán)境，促進電力行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。四是促進競爭。有利于競爭性業(yè)務在市場競爭中發(fā)展，推動電網企業(yè)創(chuàng)新服務模式，提高服務質量，增強市場競爭力。健康發(fā)展。
從企業(yè)的角度看，一是貫徹落實國家有關要求。二是回應社會行業(yè)關切。三是符合國際通行做法。四是有利于企業(yè)健康長遠發(fā)展。
如何推動電網企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革？
推進電網企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革是一個復雜的過程，涉及到政策制定、市場機制設計、監(jiān)管體系建立等多個方面，任重道遠。建議采取以下措施持續(xù)推進：
政策制定與立法
制定和完善相關法律法規(guī)，明確電網企業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)的界定，以及各自的運營規(guī)則和市場準入條件。
健全監(jiān)管制度體系并強化
監(jiān)管健全監(jiān)管制度體系，加強監(jiān)管能力建設，提升監(jiān)管效能，強化對電網企業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管。對電網企業(yè)落實國家重大戰(zhàn)略和規(guī)劃任務、履行國家安全責任、履行社會責任、經營范圍和經營行為以及公平開放等方面進行嚴格監(jiān)管，推動電網企業(yè)聚焦主責主業(yè)，防止利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸，影響公平競爭，確保自然壟斷環(huán)節(jié)的獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)改革順利進行。
嚴格價格管制
電網建設投資運營具有資本投入量大、與人民群眾生活息息相關等特點，為保障社會公共利益，必須要對電力價格進行嚴格監(jiān)管。一方面要完善輸配電成本監(jiān)審，引導電網合理投資，確保價格制定科學合理，保障消費者權益和電網企業(yè)合理收益。同時為競爭性環(huán)節(jié)提供價格信號，促進資源的有效合理配置。
加強調度運行與交易秩序監(jiān)管
電網企業(yè)的調度運行和交易組織的合規(guī)性、公平性和合理性對電力資源的優(yōu)化配置、激發(fā)市場主體發(fā)展活力、增進社會公共福利至關重要。要強化對電網調度運行規(guī)章制度制定執(zhí)行、網間互濟合作運行機制、市場交易規(guī)則制定執(zhí)行、邊界條件設置、交易信息披露等方面的監(jiān)管，確保調度交易運行公平透明，保證資源公平高效配置。
加強關聯(lián)交易行為監(jiān)管
由于技術特性和歷史的原因，電網企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務與競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務之間存在著大量的關聯(lián)交易行為，為確保關聯(lián)交易程序公正、價格公允、條件公平，避免利益輸送或偏離市場公允價值行為，要加強電網企業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務與競爭性環(huán)節(jié)業(yè)務之間的關聯(lián)交易行為監(jiān)管。一是以依法合規(guī)為底線，不斷完善關聯(lián)交易內部監(jiān)督管理機制，確保招標采購、業(yè)務分包等關鍵環(huán)節(jié)程序規(guī)范、公開透明；二是及時向社會進行信息披露，必要時由第三方機構進行評估，確保定價公允及交易機會獲取的公平性；三是必要時可以限制關聯(lián)交易比例，向社會公平開放。
建立市場準入與退出機制
設計合理的市場準入和退出機制，鼓勵更多的私營企業(yè)、民營資本參與到競爭性環(huán)節(jié)，激發(fā)投資經營活力，同時確保不符合條件的企業(yè)能夠有序退出市場。
促進競爭性環(huán)節(jié)市場化改革培育多元競爭的市場主體，有序放開發(fā)用電計劃，推動各類發(fā)電主體參與市場，引導社會資本有序參與售電業(yè)務。鼓勵售電公司提供綜合能源管理、負荷集成等增值服務。鼓勵創(chuàng)新，拓展增值服務：引導業(yè)務向優(yōu)勢產業(yè)、大市場高價值新興領域布局，提升市場競爭力，促進競爭性環(huán)節(jié)市場化改革。
《能源法》的出臺，為我國能源領域綠色低碳轉型發(fā)展和電力市場化改革鋪平了道路，是保障電力行業(yè)高質量發(fā)展的重要法律基礎。隨著《能源法》的實施，中國能源行業(yè)將迎來更加法治化、市場化、綠色化的發(fā)展環(huán)境，必將為保障國家能源安全、推動經濟社會綠色低碳轉型和可持續(xù)發(fā)展注入強大動力。（本文僅代表作者個人觀點）
