2008年7月1日，俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司(以下簡稱RAO)停止運營，標志著俄羅斯電力工業(yè)重組已經(jīng)基本完成。俄羅斯電力改革是進入本世紀以來最為激進的電力行業(yè)改革。電力行業(yè)徹底重組，拆分成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理不同環(huán)節(jié)各自獨立的企業(yè);大規(guī)模推行電力資產(chǎn)私有化，實施國有企業(yè)股份制改造并上市，向國內(nèi)外企業(yè)出售發(fā)電、配電資產(chǎn)。
經(jīng)過4年多運行，俄羅斯已經(jīng)基本建成批發(fā)競爭電力市場、形成了零售側(cè)競爭。但受到電價飆升等因素制約，原計劃2011年起全面自由競爭的目標沒有實現(xiàn)，同時，為進一步提高電網(wǎng)效率，2012年年底在政府的協(xié)調(diào)下，輸電網(wǎng)公司和配電網(wǎng)公司重新實施了管理合并。
總體看，俄羅斯與我國有許多相似之處，存在著經(jīng)濟處于較快發(fā)展階段、國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異較大等因素，研究分析俄羅斯改革及其經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國深化電力改革具有借鑒意義。
激進的電力改革
從1992年探索到2003年改革法案通過，俄羅斯電力改革探索醞釀了10年。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯就開始探索電力工業(yè)的新體制。1992年，俄羅斯電力工業(yè)在大私有化階段實現(xiàn)了股份制改造，成立了“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司，政府控股比例占52.55%，外國投資者、國內(nèi)公司、俄羅斯個人分別持有30.59%、11.36%、5.5%的股份。1995年開始，俄羅斯進一步研究醞釀以推進競爭和電力領(lǐng)域私有化為目標的改革，但受1997年金融危機影響和國內(nèi)政局不穩(wěn)定影響而擱置。2001年，俄羅斯總統(tǒng)普京決定成立電力工業(yè)改革小組，在充分聽取包括科學(xué)院、州政府、電力工業(yè)部、電力企業(yè)等不同利益方代表的意見后，形成了最終改革方案，并于2003年通過一系列法案確定。
此次改革的特點是：頂層設(shè)計、多頭推進、分階段實施，總體利用5?8年時間完成改革;改革過渡期在RAO內(nèi)部開展，保持政府對進程的有效控制;最終形成各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)獨立運作、充分引入私有化、全面競爭的電力市場;改革進程中俄羅斯政府多次對改革細節(jié)進行修正，先后發(fā)布40多條與改革相關(guān)法令。
2003年，RAO啟動內(nèi)部重組，重點是發(fā)電資產(chǎn)重組，火電形成7個聯(lián)邦發(fā)電公司和14個區(qū)域發(fā)電公司，并向國內(nèi)外企業(yè)出售，所有水電站合并成一個水電公司。電網(wǎng)資產(chǎn)重組，成立聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司，并將原區(qū)域電力公司的高壓輸電資產(chǎn)(220千伏及以上電壓)購入，在11個區(qū)域配電網(wǎng)公司基礎(chǔ)上形成聯(lián)邦配電控股公司。調(diào)度機構(gòu)重組，成立聯(lián)邦調(diào)度機構(gòu)，并將原區(qū)域電力公司的7個區(qū)域調(diào)度和57地方調(diào)度機構(gòu)納入。成立非盈利的交易運營機構(gòu)，由市場成員出資成立，負責(zé)組織批發(fā)市場交易和結(jié)算。成立獨立售電公司，由地區(qū)電力公司改組而成，或由其他公司成立，主要負責(zé)購售電力。
2008年7月1日RAO正式拆分，形成23個獨立公司，標志著重組基本完成。按照分離競爭和非競爭性業(yè)務(wù)，加快電力資產(chǎn)私有化，最終形成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)獨立的目標。
2003年，俄羅斯開展了批發(fā)電力市場試點工作，首先在經(jīng)濟相對發(fā)達的歐洲區(qū)和烏拉爾區(qū)開始運行，發(fā)電公司將計劃電量的15%放在批發(fā)市場上交易。2006年，俄羅斯法律確定了新電力批發(fā)市場和零售電力市場的建設(shè)規(guī)則和步驟，按照漸進式原則推進競爭，從5%?15%自由交易電量起步，每年增加10%?15%的市場份額，從2011年開始實現(xiàn)除居民外的全部電量自由交易(居民用電的放開計劃在2014年后推進)。但是考慮到控制電價等因素，2010年俄政府重新修訂電力法，保留政府對部分市場的管制力。
為了建立穩(wěn)定的投資激勵機制，2007年俄羅斯開始建立容量機制，由系統(tǒng)調(diào)度機構(gòu)對新增容量進行招標，并支付容量費用(該費用作為系統(tǒng)使用費在全體用戶電價中分攤)。2011年啟動了長期容量交易市場，推動發(fā)電容量的自由交易。零售市場實際是將批發(fā)市場價格傳導(dǎo)到用戶的市場。俄羅斯電力改革設(shè)計時就十分重視售電側(cè)放開，并制定了開放時間表，目前大規(guī)模工業(yè)和商業(yè)用戶都屬于非管制用戶，可以任意選擇售電公司，各類售電公司從批發(fā)市場買電后再賣給用戶。每個地區(qū)都存在一個擔(dān)保售電公司(GS)，負責(zé)按照政府定價從發(fā)電公司買電，并向經(jīng)營區(qū)居民用戶以及未選擇其他售電公司的供用戶供電。根據(jù)改革方案，居民用戶將在2014年后放開電價管制。
改革預(yù)期目標未達到
按照俄羅斯電力改革計劃，2008年電力工業(yè)基本完成重組，2011年全面實現(xiàn)電力自由競爭。但從4年來的運行效果看，預(yù)期的改革目標還遠未達到，出現(xiàn)的電價持續(xù)飆升、發(fā)電重新壟斷、電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率不高、投資面臨困難等問題仍困擾著行業(yè)發(fā)展，俄政府也在不斷制定新規(guī)則對改革進行修正。
電價持續(xù)飆升，俄羅斯政府不得不控制電價，全面自由競爭的市場短時間難以形成。2007年以來，俄羅斯平均電力價格上漲了2倍多，2008?2010年連續(xù)3年電價年均上漲幅度超過20%，遠高于CPI上漲幅度。其中，非管制價部分價格上漲幅度高于市場競爭部分。如2010年，管制部分電價上漲12.4%，非管制部分電價上漲25.5%。2011年，受到價格管制進一步放開、燃料價格波動等因素影響，電價進一步大幅上升，部分州幅度達到40%以上(阿斯特拉罕州46.5%)，全國平均工業(yè)用電價格達到11美分/千瓦時，居民用電價格達到6.7美分/千瓦時，超過美國和部分歐洲國家電價水平。
2011年，時任俄羅斯總理的普京要求政府采取措施，未來3年將電價和其他基礎(chǔ)服務(wù)價格控制在平均物價上漲幅度內(nèi)。2012年，俄羅斯杜馬能源委員會主席表示，政府應(yīng)出臺法律控制電價的上漲，否則高電價將摧毀俄羅斯許多非原材料行業(yè)。與許多發(fā)展中國家一樣，俄羅斯在歷史上形成了各類用戶之間的交叉補貼，居民用戶電價遠低于其實際供電成本，盡管近10年以來居民電價與工業(yè)電價之間的距離在縮小，但每年用戶之間的交叉補貼金額仍達到每年2000億盧布。如果居民電價達到實際應(yīng)負擔(dān)的成本水平，電價需要再翻一倍。面對這樣的價格上升需求，2014年解決交叉補貼、實現(xiàn)居民用戶電價全部放開的目標，顯然很難達到。
發(fā)電行業(yè)重組頻繁，國有能源巨頭在市場中形成了新的寡頭壟斷，競爭效率下降。從2005年開始，俄羅斯對發(fā)電企業(yè)進行了重組和出售，初衷是保持各發(fā)電企業(yè)在裝機容量和資產(chǎn)額等方面的均衡，促進發(fā)電環(huán)節(jié)競爭。但是，隨著發(fā)電企業(yè)的重組和出售，俄羅斯能源巨頭——俄天然氣工業(yè)公司(Gazprom)逐步控制了發(fā)電市場，并與西伯利亞煤炭公司(SUK)和俄羅斯能源投資企業(yè)IES結(jié)成了戰(zhàn)略聯(lián)盟，在市場中形成了新的國有企業(yè)寡頭壟斷，該戰(zhàn)略聯(lián)盟目前已經(jīng)占有6810萬千瓦裝機，占俄羅斯電力總裝機的1/3。
俄羅斯批發(fā)電力市場交易以火電為主，由燃料價格決定的短期邊際成本往往是市場定價的基礎(chǔ)。目前，俄羅斯天然氣發(fā)電在火電機組容量的比重達到60%，而俄羅斯天然氣市場未有效開放，Gazprom占據(jù)了俄羅斯天然氣市場上的75%左右，這樣就形成了從燃料生產(chǎn)到發(fā)電生產(chǎn)的壟斷格局，許多電力用戶認為過去幾年電價上漲的原因之一就是天然氣公司壟斷推動的。
從俄羅斯批發(fā)市場結(jié)構(gòu)和交易規(guī)則來看，受到輸電阻塞的限制，市場通常被分為不同價區(qū)，一些區(qū)域內(nèi)發(fā)電壟斷結(jié)構(gòu)比較明顯。政府為了防止電價不正常飆升，制定了批發(fā)市場價格上限(35美元/兆瓦)，但這同時也抑制了新投資的進入。
電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率低，投資面臨困難。在政府協(xié)調(diào)下，輸電和配電公司實施管理合并，以期提高效率，促進投資。在過去的20?30年內(nèi)，俄羅斯電網(wǎng)，尤其是配電網(wǎng)領(lǐng)域的投資很少。電網(wǎng)設(shè)施老化問題已經(jīng)嚴重影響電網(wǎng)的運行績效，包括高線損率、輸電能力下降、供電中斷增加等。俄羅斯需要及時足夠的電網(wǎng)投資來改善電網(wǎng)運營效率，同時支撐電力市場的有效運作。
為了促進電網(wǎng)投資和運行效率提高，俄羅斯引入了基于RAB(管制資產(chǎn)監(jiān)管)的收入監(jiān)管模式，根據(jù)電網(wǎng)投資、運營成本和合理回報確定收入和電價，強化對電網(wǎng)運營和投資的激勵，以最小的成本提高電網(wǎng)績效。2010年，聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司開始實施新管制定價模式，并分管制前和管制后形成的資產(chǎn)分別確定回報率，使管制收入逐步到位，避免價格大幅度上升。2011年，該管制模式在高壓配電網(wǎng)資產(chǎn)中采用，未來幾年將逐步推行到全部配電網(wǎng)。
與此同時，為了進一步加強輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，2012年年底在俄羅斯政府的推動下，聯(lián)邦配電網(wǎng)控股公司(MASK)的管理權(quán)被移交給聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司(FGC)，兩個上市公司在資產(chǎn)保持不變的情形下，實現(xiàn)管理合并。主要目的有三：一是促進輸配電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)標準，實現(xiàn)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展;二是促進建立統(tǒng)一的投資、金融、人力資源政策，實現(xiàn)資源共享，提高電網(wǎng)投資能力和經(jīng)營潛力，降低成本;三是通過技術(shù)和管理規(guī)則的統(tǒng)一，提高對用戶接入的透明度和服務(wù)效率，提高供電質(zhì)量。
對我國電力改革的啟示
俄羅斯與我國有很多相似之處，同樣是處在經(jīng)濟較快發(fā)展階段，同樣存在地區(qū)資源分布不均衡、發(fā)展不平衡現(xiàn)象，同樣存在電價水平低、交叉補貼嚴重的歷史遺留問題等。俄羅斯電力改革給我國進一步深化電力體制改革帶來許多有益的啟示。
電力改革是一項系統(tǒng)工程，需要政府主導(dǎo)、多方參與開展頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃、配套推進、及時改進。從改革推進形式上看，俄羅斯電力改革之所以能夠按計劃推進，主要在于三點：一是以總統(tǒng)為首的堅強領(lǐng)導(dǎo)，各利益主體的充分參與，形成基本共識的改革，并立法推進，改革執(zhí)行力強;二是重視頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃政府轉(zhuǎn)變職能、行業(yè)重組、市場建設(shè)、電價放松管制、監(jiān)管規(guī)則及相關(guān)法律法規(guī)等各方面統(tǒng)籌推進的步驟和配套措施，形成系統(tǒng)清晰、具有操作性的改革步驟;三是國家在改革推進過程中始終保持控制力，并及時根據(jù)改革中出現(xiàn)的問題進行完善調(diào)整，僅俄羅斯的《電力法》自2003年以來就進行了5次修訂。
與俄羅斯相比，當前我國經(jīng)濟發(fā)展速度快、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵期，深化電力改革必須詳細制定頂層設(shè)計方案，并建立及時評估、完善調(diào)整改革方案的工作機制，確保改革有效推進。
放松競爭環(huán)節(jié)的電價管制是電力改革的核心，需要在用戶、電力企業(yè)利益之間尋求平衡，采用漸進式改革模式。電力行業(yè)引入競爭機制，目的是建立能夠反映實際成本的定價機制，合理引導(dǎo)電力供需行為，因此放開政府對電價的管制是前提。
俄羅斯政府考慮到歷史形成的電價欠債問題嚴重，采用了漸進式改革方式，通過逐步放松政府對電價的控制力，實現(xiàn)電力行業(yè)向自由競爭市場的過渡。俄政府制定了2007年開放5%?10%電量開始、每隔半年增加5%?10%的開放計劃，并根據(jù)電價上升的程度，適度調(diào)整放開程度，保留國家在特殊時期(如在電力短缺或緊急安全狀態(tài)時)對電價的控制力，在促進電力投資和保護用戶利益之間尋求平衡。
我國電力改革也存在電價水平低、交叉補貼嚴重、部分用戶支付能力弱等問題，深化電力改革需要以電價改革為核心，制定漸進式改革方案，既要推進政府放松電價管制，又要避免電價大幅度波動。
電力行業(yè)結(jié)構(gòu)重組是電力改革的重要手段，核心是將競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)獨立。俄羅斯電力改革以市場化和私有化為目的，是世界上最激進的電力改革，對不同環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)進行了拆分，形成較為分散的組織架構(gòu)，有利于在不同企業(yè)實施不同程度的私有化。從市場化角度看，將競爭性業(yè)務(wù)和壟斷業(yè)務(wù)分開是俄羅斯電力企業(yè)重組的核心，輸電、配電、調(diào)度均被列為壟斷業(yè)務(wù)。改革過程中，俄羅斯通過整合中央資產(chǎn)和地方資產(chǎn)，分別成立了全國性的輸電公司、配電公司和系統(tǒng)調(diào)度公司。重組4年后，輸電公司和配電公司又實施管理權(quán)合并，說明壟斷業(yè)務(wù)一體化，不僅不影響市場競爭效率，而且可以通過企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)和資源共享，提高壟斷業(yè)務(wù)的運營效率、降低成本。俄羅斯在制定改革方案時也曾指出，未來為了保障電力系統(tǒng)安全，可以考慮將系統(tǒng)調(diào)度機構(gòu)與聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并。
我國目前也存在對輸配電體制、電網(wǎng)和調(diào)度體制實施分拆的觀點。從促進電力市場競爭的角度看，輸電、配電、調(diào)度都是為市場競爭提供載體和平臺管理的中立機構(gòu)，實施一體化管理更有利于各電壓等級電網(wǎng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、系統(tǒng)的安全運行，促進市場競爭范圍的擴大。深化電力改革應(yīng)該以“放開兩頭、監(jiān)管中間”為目標，逐步開放用戶選擇權(quán)，培育獨立售電公司，實施配售電業(yè)務(wù)分離，建立自由競爭的批發(fā)電力市場和零售市場。
(作者系國網(wǎng)能源研究院院長助理)
