中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：英國(guó)新一輪改革將以保障供電安全、實(shí)現(xiàn)能源脫碳化以及電力用戶負(fù)擔(dān)成本最小為目標(biāo)。
文Ｉ范孟華 馬莉
近期，英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司（National Grid）發(fā)布《英國(guó)未來能源情景報(bào)告(2014版)》，報(bào)告綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境以及技術(shù)等方面不確定性的影響，對(duì)英國(guó)2035?2050年能源發(fā)展情況進(jìn)行了預(yù)測(cè)。該報(bào)告預(yù)測(cè)稱，受到燃煤電廠關(guān)停、能源低碳轉(zhuǎn)型以及智能化發(fā)展等因素影響，到2035年英國(guó)的批發(fā)電價(jià)將從目前的每兆瓦時(shí)50英鎊上漲到每兆瓦時(shí)100英鎊（折合人民幣約1.62元/千瓦時(shí)）。電價(jià)的上漲被視為英國(guó)新一輪以低碳發(fā)展為核心的電力市場(chǎng)改革的必要代價(jià)。
市場(chǎng)模式的兩次改變
英國(guó)電力市場(chǎng)化改革始于上世紀(jì)90年代，是撒切爾政府時(shí)期英國(guó)整體經(jīng)濟(jì)體制變革的一部分。在新經(jīng)濟(jì)自由主義思潮影響下，撒切爾政府提倡“市場(chǎng)萬能”、放松管制、減少政府直接干預(yù)，對(duì)包括電力在內(nèi)的多個(gè)國(guó)有行業(yè)相繼實(shí)施了私有化改造。其改革的主要目的是希望通過行業(yè)結(jié)構(gòu)拆分推動(dòng)私有化、逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而降低電價(jià)、提高效率和服務(wù)質(zhì)量。推行改革時(shí)的英國(guó)還具有能源自給率高、天然氣供應(yīng)充足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、電力工業(yè)發(fā)展成熟等特殊國(guó)情特點(diǎn)。
英國(guó)開始改革以來，市場(chǎng)模式經(jīng)歷了兩次重要的改變。第一次改變是2001年從全電量競(jìng)價(jià)的強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)POOL模式向雙邊交易模式為主的新電力交易（NETA）機(jī)制轉(zhuǎn)變。第二次改變是2005年從NETA轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的英國(guó)電力交易與電力輸送制度（BETTA），目前已經(jīng)形成了覆蓋英格蘭、威爾士和蘇格蘭的大英國(guó)市場(chǎng)，由英國(guó)電網(wǎng)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)系統(tǒng)調(diào)度交易和平衡市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，由包括APX在內(nèi)的多家電力交易所負(fù)責(zé)除雙邊交易外的其他電力交易。
英國(guó)電力市場(chǎng)化改革第一階段是行業(yè)結(jié)構(gòu)重組、私有化和電力庫(kù)模式建立。1989年，英國(guó)議會(huì)通過了《1989年電力法》，在英格蘭和威爾士，原中央發(fā)電局拆分為3個(gè)發(fā)電公司（國(guó)家電力公司、電能公司和核電公司）和一個(gè)輸電公司（國(guó)家電網(wǎng)公司），然后逐步私有化和上市，分拆后的公司和原有的12個(gè)地方電力局逐步實(shí)施私有化。在蘇格蘭，南蘇格蘭發(fā)電局和北蘇格蘭水電局在民營(yíng)化后股份全部售出，成立了蘇格蘭電力公司和蘇格蘭水電公司，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)發(fā)、輸、配、售電業(yè)務(wù)，各部門獨(dú)立核算。北愛爾蘭電氣服務(wù)部在1992年私有化過程中將所屬4個(gè)發(fā)電廠售出，同時(shí)成立了北愛爾蘭電網(wǎng)公司，經(jīng)營(yíng)輸電、配電和零售業(yè)務(wù)，并于1993年轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜乒尽?
在進(jìn)行電力重組的同時(shí)，英國(guó)電力工業(yè)開始實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制，建立了競(jìng)爭(zhēng)性的電力庫(kù)（POOL）。在POOL模式下，電力輸出超過50兆瓦的電廠必須持有發(fā)電許可證，通過電力庫(kù)進(jìn)行公開交易（直供除外），供電公司、批發(fā)商、零售商及用戶（除直供用戶之外）也必須通過電力庫(kù)來購(gòu)買電力。在POOL模式下，建立了一個(gè)電力市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)，名為電力聯(lián)合運(yùn)營(yíng)中心（Power Pool或Pool），由國(guó)家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)運(yùn)行。
改革第二階段是新電力交易制度（NETA）建立。由于強(qiáng)制電力庫(kù)存在定價(jià)機(jī)制不合理、市場(chǎng)操縱力等問題，英國(guó)議會(huì)于2000年7月28日批準(zhǔn)了新的公用事業(yè)法案，對(duì)電力市場(chǎng)的框架和行業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，設(shè)立了新的管理機(jī)構(gòu)燃?xì)馀c電力辦公室（OFGEM）和新的用戶組織Energywatch；在英格蘭和威爾士地區(qū)，以雙邊合同為主的新電力交易機(jī)制完全取代了集中交易的POOL模式；引入了新的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照標(biāo)準(zhǔn)，重新規(guī)定了所有市場(chǎng)參與者的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)。
改革第三階段是電力交易與電力輸送（BETTA）模式建立。1990年以來的改革，主要是在英格蘭和威爾士地區(qū)，蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)沒有建立競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)。從2005年4月開始，英國(guó)政府決定將NETA模式推廣到蘇格蘭地區(qū)乃至全國(guó)，稱BETTA計(jì)劃。BETTA的主要特點(diǎn)是，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)，統(tǒng)一電力貿(mào)易、平衡和結(jié)算系統(tǒng)；實(shí)現(xiàn)全國(guó)電力系統(tǒng)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，由國(guó)家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)全國(guó)電力系統(tǒng)的平衡，保障供電質(zhì)量和系統(tǒng)安全。蘇格蘭原有兩個(gè)電力公司保持輸電資產(chǎn)所有權(quán)。
以低碳為核心的
新一輪電力改革
近年來，隨著北海油氣資源的逐漸消耗，英國(guó)能源對(duì)外依存度不斷上升，保持能源供應(yīng)安全的壓力開始顯現(xiàn)。此外，由于碳排放目標(biāo)的壓力，大量的燃煤和燃油機(jī)組逐步關(guān)閉，取而代之的是可再生能源機(jī)組和其他運(yùn)行靈活的低碳機(jī)組。這就需要通過充足的電網(wǎng)備用、先進(jìn)的需求側(cè)管理機(jī)制、儲(chǔ)能以及電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)改造支撐其發(fā)展。而英國(guó)現(xiàn)行的電力市場(chǎng)機(jī)制不能滿足未來發(fā)展需要，需要對(duì)市場(chǎng)模式或機(jī)制進(jìn)行變革。
為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，2009年7月15日，英國(guó)能源部制定了低碳減排路徑，提出需要建立與低碳發(fā)展相適應(yīng)的電力市場(chǎng)機(jī)制。2010年4月，能源部對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了評(píng)估，指出現(xiàn)有市場(chǎng)機(jī)制將無法吸引投資，難以保障英國(guó)的電力供應(yīng)安全，不能實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)。2011年7月，英國(guó)能源部正式發(fā)布了《電力市場(chǎng)化改革白皮書（2011）》，開始醞釀以促進(jìn)低碳電力發(fā)展為核心的新一輪電力市場(chǎng)化改革，主要內(nèi)容包括針對(duì)低碳電源引入固定電價(jià)和差價(jià)合同相結(jié)合的機(jī)制、對(duì)新建機(jī)組建立碳排放性能標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建容量機(jī)制等。
2011年12月15日，英國(guó)政府發(fā)布了《電力市場(chǎng)化改革白皮書（2011）》的技術(shù)更新文檔，對(duì)容量機(jī)制以及實(shí)施差價(jià)合約和容量市場(chǎng)的主體機(jī)構(gòu)做出了規(guī)定。2013年10月10日，英國(guó)能源氣候變化部（DECC）發(fā)布了《電力體制改革實(shí)施草案》，針對(duì)差價(jià)合同和容量市場(chǎng)兩項(xiàng)政策提出實(shí)施草案，計(jì)劃將于2014年年底舉行第一次容量拍賣。2013年12月18日，英國(guó)政府正式出臺(tái)《能源法案（2013）》，為新一輪低碳為核心的電力體制改革奠定立法基礎(chǔ)。
英國(guó)新一輪改革將以保障供電安全、實(shí)現(xiàn)能源脫碳化以及電力用戶負(fù)擔(dān)成本最小為目標(biāo)，改革主要包括四方面內(nèi)容。
一是對(duì)低碳能源實(shí)行政府定價(jià)、以差價(jià)合約參與市場(chǎng)的機(jī)制。為確保低碳電力生產(chǎn)商的積極性、提供長(zhǎng)期穩(wěn)定和可預(yù)見的激勵(lì)手段，改革法案提出了一種全新的激勵(lì)機(jī)制——固定上網(wǎng)電價(jià)與差價(jià)合約相結(jié)合的機(jī)制。由英國(guó)政府確定各類低碳電源的合同價(jià)格（strike price）并設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，與發(fā)電商簽訂差價(jià)合同，確保低碳能源在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍能以合同價(jià)格獲得收入；同時(shí)與售電商簽訂售電合同，按售電量收取低碳費(fèi)以分?jǐn)倢?duì)發(fā)電商補(bǔ)貼而產(chǎn)生的成本支出額。
二是建立容量市場(chǎng)促進(jìn)電源投資。2011年7月，《白皮書》提出建立容量機(jī)制，以吸引發(fā)電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和需求側(cè)參與市場(chǎng)，最初的備選方案包括招標(biāo)機(jī)制和容量市場(chǎng)機(jī)制。其中，招標(biāo)機(jī)制是由政府確定市場(chǎng)中所需的備用容量（稱為“戰(zhàn)略備用容量”），并由政府指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招標(biāo)；容量市場(chǎng)機(jī)制由政府指定機(jī)構(gòu)或供電商作為購(gòu)買方，交易方式為集中競(jìng)價(jià)或雙邊交易，可采用容量物理交易或金融性的容量期權(quán)交易機(jī)制。通過進(jìn)一步的論證分析，英國(guó)決定采用容量市場(chǎng)機(jī)制，并選擇英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司作為實(shí)施差價(jià)合約和容量市場(chǎng)的主體機(jī)構(gòu)。在政府授權(quán)下，英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司將對(duì)未來電力需求做出評(píng)估并組織容量拍賣，新建和已有電源、需求側(cè)資源、儲(chǔ)能設(shè)施均可參加，由英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司代表售電商收購(gòu)容量，中標(biāo)者需保證按時(shí)足額發(fā)電。
三是設(shè)立碳排放性能標(biāo)準(zhǔn)。限制新建化石燃料電廠的二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)為450克/千瓦時(shí)。2009年，英國(guó)發(fā)電機(jī)組的碳排放量平均為573克/千瓦時(shí)，燃煤機(jī)組的平均碳排放量為882克/千瓦時(shí)，燃?xì)鈾C(jī)組的碳排放量為376克/千瓦時(shí)。新的碳排放標(biāo)準(zhǔn)意味著未來英國(guó)所有新建燃煤機(jī)組必須安裝碳捕捉與封存裝置（CCS）。
四是建立碳底價(jià)保證機(jī)制（Carbon Price Floor）。當(dāng)歐盟碳排放交易市場(chǎng)中的成交價(jià)格低于政府規(guī)定的價(jià)格下限時(shí)，由政府補(bǔ)償其差價(jià)部分。碳底價(jià)保證機(jī)制的正式實(shí)施時(shí)間為2013年，英國(guó)政府為碳交易設(shè)定每噸15.7英鎊的底價(jià)，而到2020年這個(gè)數(shù)字將增至30英鎊，2030年進(jìn)一步增至70英鎊。
對(duì)我國(guó)的啟示
新形勢(shì)下，促進(jìn)電力低碳發(fā)展成為我國(guó)深化電力體制改革的重要出發(fā)點(diǎn)。上世紀(jì)90年代初，英國(guó)進(jìn)行拆分式改革，很大程度是為了私有化電力資產(chǎn)，這與我國(guó)實(shí)施電力市場(chǎng)化改革的初衷有本質(zhì)區(qū)別。改革后根據(jù)形勢(shì)變化和實(shí)施效果，英國(guó)電力市場(chǎng)模式幾經(jīng)調(diào)整。近年來隨著對(duì)改革認(rèn)識(shí)的深化和應(yīng)對(duì)氣候變化任務(wù)的加重，英國(guó)電力改革進(jìn)入了以促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、保障供應(yīng)安全為核心的新階段，改革重點(diǎn)從體制拆分轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)化完善。我國(guó)2002年提出的電力體制改革方案，較多借鑒了英國(guó)的改革模式。當(dāng)前，我國(guó)電力改革發(fā)展形勢(shì)已經(jīng)與十年前有很大不同，新形勢(shì)下，需要對(duì)“5號(hào)文”設(shè)定的電力改革目標(biāo)和任務(wù)重新審視，及時(shí)調(diào)整改革思路和路徑。
（作者單位：國(guó)網(wǎng)能源研究院）
