全面推進(jìn)依法治國是強國之本。作為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的汽車產(chǎn)業(yè)，要踐行“中國制造2025”，實現(xiàn)由大到強的轉(zhuǎn)型升級，同樣需要推進(jìn)法制化管理。在全面深化改革的背景下，汽車的全生命周期，包括從生產(chǎn)到流通服務(wù)再到報廢回收，都需要盡快加強法制化管理。本文研究并總結(jié)了汽車發(fā)達(dá)國家管理汽車產(chǎn)品的共同經(jīng)驗和辦法，將對我國汽車產(chǎn)業(yè)未來的法制化管理提供有益的借鑒。
■杜芳慈
今年是全面推進(jìn)依法治國的開局之年，要實現(xiàn)“中國制造2025”，從汽車大國走向汽車強國，迫切需要科學(xué)有效的法制化管理。目前，我國汽車行業(yè)的法制化管理任重而道遠(yuǎn)，在探索并建立具有中國特色的汽車法制化管理道路上，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和行之有效的做法非常重要。
目前，對于汽車產(chǎn)品的管理，全球主要形成美國、歐洲、日本三個典型的管理體系?？v觀這些管理體系產(chǎn)生和發(fā)展的歷史可以看出，盡管彼此之間在管理形式和具體作法上不盡相同，但卻具有一些共同的基本特征，遵循著完全一致的客觀規(guī)律，且政府對汽車產(chǎn)品的管理都十分有效。
一、建立以法律為基礎(chǔ)的管理
發(fā)達(dá)國家政府對汽車產(chǎn)品的管理是法制化的管理，法律是管理的基礎(chǔ)。政府部門的管理職能是由法律授權(quán)所賦予的，其全部管理活動是為貫徹法律而開展的，具有法律權(quán)威性。
在實施對汽車產(chǎn)品的管理時，首先由國家最高權(quán)力機關(guān)——例如國會，來制訂、批準(zhǔn)法律，再由法律授權(quán)的執(zhí)法部門依據(jù)法律，制訂一系列技術(shù)法規(guī)，然后通過型式認(rèn)證、車輛注冊、年檢、車輛維修保養(yǎng)認(rèn)證等管理形式實施管理。
由于法律在一個國家內(nèi)對公民和法人乃至執(zhí)法機構(gòu)具有普遍的約束力，因而這種管理不僅具有法律的權(quán)威性，而且具有中央集權(quán)的性質(zhì)和國家統(tǒng)一管理的形式，不存在我們通常認(rèn)為的條塊分割、政府部門權(quán)力交叉的混亂現(xiàn)象。
總體而言，發(fā)達(dá)國家直接管理汽車產(chǎn)品的法律包括三個方面：1. 管理汽車安全的法律。如美國的《國家交通與車輛安全法》、日本的《道路運輸法》等。2. 控制汽車對環(huán)境污染的法律。如日本的 《噪聲限制法》、《大氣污染控制法》，美國的 《大氣清潔法》、《噪聲控制法》等。3. 節(jié)約汽車燃料的法律。如日本的《能源合理利用法》、美國的《機動車情報和成本節(jié)約法》等。
此外，與汽車產(chǎn)品管理相關(guān)的法律有 《公路法》、《公路運輸法》、《道路交通法》等。應(yīng)當(dāng)指出的是，政府并不依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法、質(zhì)量法（發(fā)達(dá)國家沒有此法）來管理汽車產(chǎn)品。
二、政府對汽車產(chǎn)品的管理是高層次的管理
對于汽車產(chǎn)品的管理，發(fā)達(dá)國家政府處于最高層次的權(quán)威管理。首先是法律的制訂、修改都必須經(jīng)過國家最高權(quán)力機構(gòu)批準(zhǔn)，政府的首腦從其本身的職責(zé)出發(fā)，在促進(jìn)立法和參與決策方面起著重要的作用； 其次是法律制訂和貫徹的全民化使管理工作具有極強的社會性。為了公眾和全社會的利益，全社會公眾都會廣泛、積極參與，這就使政府的管理不僅在管理層次上是最高層級的，而且由于得到了全社會的支持和認(rèn)可，還帶有無可爭議的權(quán)威性。
三、政府管理的目的是為了維護(hù)社會公共利益
在管理汽車產(chǎn)品上，發(fā)達(dá)國家政府的目的不是為了直接提高汽車產(chǎn)品的技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，而是以維護(hù)社會公共利益、保護(hù)公民人身安全、保護(hù)人類生存環(huán)境、節(jié)約全球有限資源為目的，來建立管理體制和各項制度。這就決定了政府對汽車產(chǎn)品的管理，從產(chǎn)業(yè)管理的范疇，進(jìn)入到廣義的行業(yè)管理的領(lǐng)域；使政府的管理從局部的微觀調(diào)控，變?yōu)樯鐣中缘暮暧^調(diào)控； 把管理工作的視野從照顧某一行業(yè)局部利益的角度，拓寬到維護(hù)全社會公共利益的范圍。
從表面上看，政府對汽車產(chǎn)品的管理并不是為了提高產(chǎn)品技術(shù)水平和質(zhì)量，但從發(fā)達(dá)國家?guī)资甑墓芾韺嵺`活動足以證明：政府通過技術(shù)法規(guī)的頒布和技術(shù)要求的不斷加嚴(yán)，使政府的管理和用戶需求，成為汽車工業(yè)技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高的兩大動力。由于政府管理的強制性，對本國汽車工業(yè)的發(fā)展起到了不可忽視的推動作用。
四、政府管理的范圍十分明確
管理的范圍取決于管理的目的。以管理目的為核心，緊緊圍繞管理目的確立管理范圍，是發(fā)達(dá)國家政府管理汽車產(chǎn)品的又一特征。
在管理目的和管理范圍明確的基礎(chǔ)上，各項管理制度的建立、技術(shù)法規(guī)的制訂和修改也就有了明確的方向和目標(biāo)，政府的管理才可能成為一個合理的、有序的體系。由于管理范圍明確，政府對汽車產(chǎn)品的管理就有可能避免走入事無巨細(xì)的事務(wù)主義困境中，從而大大提高政府機構(gòu)辦事的效率和政府管理的有效性。據(jù)筆者了解，發(fā)達(dá)國家政府管理汽車產(chǎn)品的范圍均包括以下三個方面：1. 汽車的安全性：包括主動安全性和被動安全性。2. 汽車污染控制：包括尾氣排放物、燃油蒸發(fā)和曲軸箱強制通風(fēng)、噪聲、無線電干擾等。3. 節(jié)約燃料：即限制汽車平均油耗。
五、建立完整的技術(shù)法規(guī)體系
法律的頒布為政府實施管理奠定了基礎(chǔ)，但要將法律規(guī)定的原則變成可操作的行政管理法則，就必須在法律之下建立一個管理文件層次，這個層次的文件就是技術(shù)法規(guī)。
技術(shù)法規(guī)是圍繞一個具體的法律，為貫徹該法制訂的，它們與該法組成一個體系。在數(shù)量上，與安全方面的法律結(jié)成體系的技術(shù)法規(guī)多達(dá)幾十個，與控制污染的法律結(jié)成體系的技術(shù)法規(guī)也有十幾個；在文字量上，這兩方面的技術(shù)法規(guī)均高達(dá)上百萬字； 在內(nèi)容上，技術(shù)法規(guī)將技術(shù)方面的規(guī)范和政府管理部門的規(guī)則綜合為一體，成為管理部門行動的依據(jù)。
技術(shù)法規(guī)具有極強的可操作性，因而管理部門可以按照其中的規(guī)定程序，將法律所規(guī)定的原則和管理者的意志，變?yōu)閲?yán)密的、科學(xué)性很強的實踐活動，從而保證法律得到有效地貫徹和執(zhí)行。
這里特別要強調(diào)的是：標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)在法律上是分屬不同屬性的文件，二者在制訂目的、服務(wù)對象、制訂和批準(zhǔn)程序、批準(zhǔn)機構(gòu)，甚至在文體上都有本質(zhì)差別。標(biāo)準(zhǔn)不等于技術(shù)法規(guī)，這是一個不容混淆的基本概念，對此關(guān)貿(mào)總協(xié)定的有關(guān)協(xié)議中早就有明確規(guī)定。所有發(fā)達(dá)國家的政府在管理汽車產(chǎn)品時，都是依據(jù)技術(shù)法規(guī)實施管理，沒有任何一個國家用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。不能用標(biāo)準(zhǔn)代替技術(shù)法規(guī)，這是政府管理中必須遵守的基本管理原則。
六、確立有效的工作體制
發(fā)達(dá)國家的工作體制是分層次的工作體制。國會負(fù)責(zé)法律的制訂、批準(zhǔn)，政府首腦負(fù)責(zé)法律的頒布，大量具體的管理工作由法律授權(quán)的一個政府部門負(fù)責(zé)。作為執(zhí)法的主體，政府授權(quán)的這個部門擁有制訂、批準(zhǔn)、貫徹技術(shù)法規(guī)的全部權(quán)力。發(fā)達(dá)國家?guī)资陙淼墓芾斫?jīng)驗表明：這種中央政府集權(quán)、執(zhí)法主體單一化的管理形式，是避免政府各部門對管理汽車產(chǎn)品爭權(quán)分治、交叉管理、重疊管理的根本原因。
社會是一個有機體，社會活動的各個方面必然有密切聯(lián)系。任何法律體系都會產(chǎn)生法律銜接的問題，政府的各個部門、中央政府和地方政府之間也會有工作協(xié)調(diào)的問題。針對上述情況，發(fā)達(dá)國家除了在制訂法律時，特別注意避免法律重疊混合的情況發(fā)生外，在授權(quán)執(zhí)法主體時也會杜絕執(zhí)法主體多元化的現(xiàn)象。
至于工作中不可避免的交叉協(xié)調(diào)，則以法規(guī)文件的形式，明確各部門之間的分工和協(xié)調(diào)程序，以便各部門可遵循共同的原則交接和協(xié)調(diào)彼此工作。
七、全過程的管理
政府的管理是一項系統(tǒng)工程。從時間流程上，管理必須從事件的發(fā)生管理到事件的結(jié)束；從內(nèi)容上，管理必須將涉及目的和管理范圍的各個方面都管起來。由于一輛汽車從設(shè)計階段直至報廢，都會存在安全性、污染控制、能耗三方面的要求，因此政府的管理必須是從設(shè)計到使用、修理，直至報廢的全過程管理。
一般來講，發(fā)達(dá)國家政府對汽車產(chǎn)品的管理過程分為三個主要階段。
第一階段是汽車投產(chǎn)、銷售之前。管理的對象是汽車生產(chǎn)廠家，以及與管理范圍有關(guān)的總成、零部件廠（如燈具廠、發(fā)動機廠等）； 管理的要求是規(guī)定產(chǎn)品必須達(dá)到技術(shù)法規(guī)的要求；管理的形式是按型式認(rèn)證制度實行認(rèn)證，凡新產(chǎn)品必須通過政府的型式認(rèn)證才能投產(chǎn)、銷售和進(jìn)口。
第二階段是指用戶購買新車直至報廢前。管理的對象是汽車所有者；管理的要求是規(guī)定在用車必須符合技術(shù)法規(guī)對其的要求； 管理的形式是按機動車注冊制度和車檢制度，對新車注冊和對在用車進(jìn)行年檢，以及汽車擁有者定期保養(yǎng)他們的車輛。
第三階段管理的對象是汽車修理廠，管理的要求為修復(fù)后的汽車必須達(dá)到技術(shù)法規(guī)的有關(guān)要求，管理的形式為按修理廠認(rèn)證制度對修理廠進(jìn)行認(rèn)證，對修復(fù)的車輛實行年檢。
在這三個階段中，第一階段是最基本最重要的階段，各國的技術(shù)法規(guī)主要是針對這一階段的管理進(jìn)行制訂。發(fā)達(dá)國家實施的這種全過程管理，保證了所有車輛在任何時候，都能在安全、污染控制、油耗方面始終處于性能良好狀態(tài)，從而全面維護(hù)了全社會的公共利益。
八、根據(jù)國情建立符合本國實際情況的管理體系
世界上管理汽車產(chǎn)品的三大體系均有其獨特之處，除了上述七個管理特征外，還有一個共同特征，就是根據(jù)本國國情，循序漸進(jìn)地建立和健全符合本國國情的管理體制。
所有發(fā)達(dá)國家在建立政府管理體系時，都經(jīng)歷了一個從無到有、從不健全到逐漸健全的過程。從時間上講，這個過程都經(jīng)歷了幾十年。
充分借鑒別人的經(jīng)驗，重視法規(guī)的國際協(xié)調(diào)是它們特別注意的問題。決不盲目簡單地抄襲別人的具體做法，根據(jù)本國的國情建立符合本國實際的管理模式，更是它們堅持的一個基本原則，正是由于這一點才使其各自形成了一個完整的體系。
雖然世界上許多國家的政府都對汽車產(chǎn)品進(jìn)行管理，但除美國、歐洲、日本外，其他國家（包括我國）均未建立起一個完整的體系，其根本原因就在于沒有按上述八項原則去指導(dǎo)政府管理體系的建設(shè)。(作者系中國汽車工業(yè)協(xié)會顧問）
