中國儲能網(wǎng)訊：2000年，剛剛上任的加州州長戴維斯迎來了他從政生涯不堪回首的一年，失控的電力批發(fā)市場和輪番大停電給加州電力工業(yè)改革畫上了狼狽不堪的一筆。
人們提到PJM、德州ERCOT電力市場、澳大利亞NEM電力市場、北歐Nord Pool電力市場，都會用“成功的電力市場”來代指，而談到加州電力市場時，則免不了有“曾經(jīng)失敗過”的印象。
成功的電力市場“成功”得可以令人忽略那些小規(guī)模的斷電、系統(tǒng)崩潰，但“失敗”、“電力危機”似乎成了加州電力市場的標(biāo)簽，而讓人忽略了加州電力市場的重新設(shè)計、售電側(cè)重啟、野心勃勃的可再生能源目標(biāo)、超前的能源大數(shù)據(jù)運用等在2000年危機之后十余年中的探索與成就。
2000年電力危機之后，1998年全面開放的售電市場于2001年正式中止，電力市場全面叫停后，有多少售電商退出市場？2008年售電市場如何解凍？地方政府如何與大型電力公司抗衡，嘗試購電選擇多樣化？有議會和監(jiān)管者“加持”，“購電集合體”到底能不能推動加州售電市場重啟？
加州售電市場演繹了一場不尋常的突圍。
電力危機腰斬售電側(cè)開放
美國能源行業(yè)的一體化模式在1978年迎來了一場重大變革，當(dāng)年國會通過了《公用事業(yè)監(jiān)管法案》，開啟了全美能源工業(yè)重組之路。1992年，美國國會通過了全國范圍內(nèi)的《能源政策法案》（Energy Policy Act，1992），隨后聲名遠揚的Order888出臺，拉開了電力工業(yè)去管制化的序幕。
緊跟國家在立法層面推動電力工業(yè)改革的步伐，絕大多數(shù)州的監(jiān)管者、決策者都在探討電力市場怎么建，售電側(cè)什么時候開放、怎么開放，售電側(cè)去管制化也被寫進了許多州的法案、政策或規(guī)劃中。
加州的步子更快，議會、監(jiān)管部門很快開始為此籌備，亮出了時間表。1995年，加州政府簽署了AB1890法案（Assembly Bill 1890），要求電力工業(yè)重組，并規(guī)定1998年1月1日起，售電側(cè)開放。
1998年，以電力交易所（Power Exchange，PX）模式運營的現(xiàn)貨市場開始運作。售電側(cè)開放比預(yù)期晚了3個月，但開放后，私有公用事業(yè)公司的用戶都擁有了零售商選擇權(quán)。當(dāng)時，加州要求公用事業(yè)公司賣出發(fā)電資產(chǎn)，發(fā)電側(cè)多主體競爭；輸配環(huán)節(jié)仍歸“三大”公用事業(yè)公司——PG&E（太平洋天然氣與電力公司，Pacific Gas and Electricity Company，簡稱PG&E）、SDG&E（圣地亞哥天然氣和電力公司，San Diego Gas and Electric Company，簡稱SDG&E）和SCE（南加州聯(lián)合愛迪生公司，Southern California Edison Company，簡稱SCE）所有，輸電運營權(quán)交由CAISO（加州獨立系統(tǒng)運營商，California Independent System Operator），輸電費率由聯(lián)邦能源委員會（FERC）設(shè)定；配電運營與輸電運營、供電部分在公司內(nèi)部嚴格分開，受到州級公用事業(yè)委員會（California Public Utilities Commission，簡稱CPUC）監(jiān)管，費率由CPUC設(shè)定；供電側(cè)允許售電商進入市場，“三大”仍可在市場售電，在競爭過渡完成之前的費率受到監(jiān)管。
然而，匆促上馬的加州電力市場很快走向危險邊緣?！耙磺锌赡馨l(fā)生的錯誤全部都發(fā)生了”，能源分析師Michael Worm感嘆道。天時地利人和，2000年的加州電力市場一樣也沒占——
到1999年，加州12年未曾新建一個電廠，容量嚴重不足；加州嚴重依賴州外電力，其中大部分是水電，時至2000年，久旱未雨，水電乏力；2000年前后，天然氣價格陡升；批發(fā)市場設(shè)計采取了調(diào)度和交易分開的PX模式，要求所有電力公司放棄遠期合同，所有電量都要進入現(xiàn)貨市場；供電側(cè)，監(jiān)管部門要求零售側(cè)簽訂長期合同——相當(dāng)于售電價格鎖定、批發(fā)側(cè)價格波動無法傳導(dǎo)；安然等20余個能源公司操縱批發(fā)市場……
結(jié)果，加州電力危機洶涌而來——批發(fā)市場價格失控，現(xiàn)貨市場價格從1美元/MWh飆高到9999美元/MWh只在一眨眼之間。原有垂直一體化的“三大”公用事業(yè)公司由于已經(jīng)賣出了絕大部分發(fā)電資產(chǎn)，售電側(cè)的價格又被長期合同鎖定，曾經(jīng)風(fēng)頭無兩的“三大”一時之間成了刀俎上的魚肉：一方面不得不高價從市場買電；另一方面售電側(cè)收不回成本的同時，還是不能滿足負荷側(cè)需求。
“三大”公用事業(yè)公司不得不拉閘，加州境內(nèi)經(jīng)歷了聳人聽聞的輪番大停電。
2001年4月，PG&E向政府申請破產(chǎn)保護，據(jù)PG&E估算，自2000年6月起到2001年4月，批發(fā)市場買電已經(jīng)投入了90億美元。另外“兩大”——SCE和SDG&E也是一肚子苦水：SCE因批發(fā)市場價格波動投入的有去無回的資金多達26億美元；SDG&E的損失預(yù)估為4.47億美元。
州長戴維斯宣布加州進入緊急狀態(tài)，政府層面出手“救市”，緊急出臺AB 1X法案，讓水資源部（Department of Water Resources，簡稱DWR）簽訂了一份430億美元的跨境電力大單，以保證PG&E和SCE的電力供應(yīng)；此外，政府讓CPUC調(diào)整售電側(cè)費率，加碼售電費率，以彌補“三大”的虧空，多方面協(xié)調(diào)“三大”應(yīng)對。
旋即，PX被叫停，現(xiàn)貨市場停擺，售電側(cè)開放被“攔腰截斷”，最終危機得以收尾，加州電力工業(yè)改革步伐也全面停滯。
電力改革狼狽中斷，原本樂觀的州政府、立法者、聯(lián)邦、公用事業(yè)公司、監(jiān)管者開始相互指責(zé)。
經(jīng)此一役，電力危機不僅“打垮了”加州，擔(dān)憂的情緒也波及其他各州，各州推動電力工業(yè)去管制化的熱情大減。多數(shù)產(chǎn)生于1996-1999年之間野心勃勃的批發(fā)側(cè)、售電側(cè)改革“時間表”都遭到了動搖——州議會修法，推后改革；監(jiān)管機構(gòu)改計劃，決策者重新審視市場設(shè)計；系統(tǒng)運營機構(gòu)抓緊時間進行內(nèi)部修正、升級。
親眼目睹過PG&E、SCE和SDG&E的“慘狀”，各地公用事業(yè)公司也不再似90年代初“聽話”，消極應(yīng)對進一步拆分，從中阻撓政府繼續(xù)改革。
售電側(cè)開放啟停始末
批發(fā)側(cè)現(xiàn)貨市場大起大落，加州售電側(cè)也隨之坐了一趟過山車。
1996年，根據(jù)加州立法機構(gòu)出臺的AB1890的要求，加州從1998年1月1日起凍結(jié)各個層級用戶的費率，直至公用事業(yè)公司的擱淺成本（又稱競爭過渡費，Competition Transition Charge，簡稱CTC）收回。PG&E服務(wù)區(qū)內(nèi)當(dāng)時的凍結(jié)費率約為5.4美分/kwh。
在售電側(cè)改革方面，加州政府通過了SB695法案（Senate Bill 695），CPUC通過了01-09-060號決議（Decision 01-09-060），設(shè)計了“Direct Access”（DA），允許所有用戶轉(zhuǎn)換供電商，不再從原有的“三大”買電，可以選不同的電力供應(yīng)商（Electricity Service Provider，簡稱ESP）購電，CPUC要求ESP簽訂DA合同需要提前告知原有的公用事業(yè)公司。
1998年P(guān)X模式的現(xiàn)貨市場啟動，同年3月底，售電市場開放。
在競爭開放的前兩年，公用事業(yè)公司在PX的購電成本比CPUC規(guī)定的凍結(jié)費率要低得多，足以逐漸收回擱淺成本（通過以下公式）。新進入者也稍微嘗到了“甜頭”。
差價=收取的電費-PX購電成本-輸電費-收電費-其他
一開始有300多家大大小小的公司對售電“紅利”興致勃勃，熱心參與市場售電。
在2000年春天以前，市場運作暢通，市場各方相安無事，眼看著要成為全美成功樣本的先驅(qū)市場——在2001年以前，加州有1.7%的居民用戶、3.5%的商業(yè)和工業(yè)用戶轉(zhuǎn)換過供電商，分別占到負荷量的1.6%和18.8%。
然而，容量不足、市場設(shè)計漏洞、人為操縱等頑疾在PX市場暴露，惡劣后果接踵而至，批發(fā)市場完全失控。
PX價格開始波動，公用事業(yè)公司入不敷出，不僅競爭過渡費收不回來，公用事業(yè)公司虧得一塌糊涂。
政府在售電側(cè)開始全方位“救場”。
最開始，政府在用戶電費上加碼——電力應(yīng)急附加費（Electric Emergency Procurement Surcharge），以保證公用事業(yè)公司可以收回更多收入。2001年3月，政府再度加碼，當(dāng)時每度電已經(jīng)要多交3.5美分。
2001年9月底，加州CPUC提出一個臨時意見（Interim Opinion），中止用戶自由選擇供電商。當(dāng)時，據(jù)CPUC統(tǒng)計，全州峰荷（46000MW）的5%左右仍在參與“直購電”（DA），大部分是大型工業(yè)用戶。
之后的2002年3月，CPUC通過投票正式?jīng)Q定2001年9月20日作為DA的正式中止日——9月20日這個日子對于售電市場收尾非常重要，因為這涉及到原來已經(jīng)簽訂的購電合同如何處理。
CPUC提出，用戶可以和供電商重新談合同，對原有的供電合同協(xié)調(diào)更改；如果是2001年9月20日“中止日”之后才簽訂的，用戶可以更換供電商重新簽訂供電合同。也就是說，已經(jīng)進入市場的，需要履行原有供電合同直至到期。Direct Energy是北美最大的售電公司，在德州、PJM地區(qū)都非?；钴S地參與市場，擁有大量用戶，2008年它在加州收購的Strategic
Energy就是當(dāng)時的“遺留”售電公司之一。
而此時的“三大”，發(fā)電側(cè)除了核電和少量水電，幾乎已經(jīng)全部賣出，輸電費率、配電費率、供電費率都受到嚴格監(jiān)管，換句話說，“三大”每年賺多少錢的“率”分三個環(huán)節(jié)已經(jīng)定好，運營成本、擱淺成本全部都算進去，“三大”好好營業(yè)，就可以慢慢自行修復(fù)，“三大”還將是“三大”。
自此，大部分用戶基本上回歸“三大”，而“三大”已經(jīng)瀕臨破產(chǎn)，重新回歸政府監(jiān)管。但這還不算結(jié)束，解決了市場瓦解后誰供電的問題之后，還得解決供電成本問題——這就意味著，售電側(cè)的電價還得漲。最大的成本就在于DWR代表公用事業(yè)公司去和境外水電簽的巨額供電合同。
2002年2月，CPUC通過了幾個決議，其中一個是允許DWR發(fā)債券以獲取購電資金、償還購電債務(wù)；另一個是同意以調(diào)整用戶費率為形式的成本補償機制，以彌補DWR支出。自2002年3月15日之后，PG&E用戶為9.295美分/kwh，SCE用戶為9.744美分/kwh，SDG&E用戶為7.285美分/千瓦時。當(dāng)時，PUC還提出了一個“退出費”（Exit Fee），用于DWR彌補購電成本。
市場改革的殘局勉強收尾。電力市場像夢魘一樣掠過加州，電力工業(yè)進入以謹慎為最大特點的十年恢復(fù)期。
地方政府CCA突圍
直到2008年，CPUC終于宣布，正在想辦法解凍零售市場。早在2001年就已經(jīng)被寫入AB117里的CCA終于提上日程。
何為CCA？
即為“購電集合體”（Customer Choice Aggregation，簡稱CCA），當(dāng)?shù)卣梢猿闪C構(gòu)代表當(dāng)?shù)赜脩魠⑴c批發(fā)市場買電，并向用戶供電，以使供電選擇多樣化。
2001年的AB 117在公用事業(yè)準(zhǔn)則（Pub. Util. Code）中加入了5個條款，提及“允許當(dāng)?shù)卣闪C構(gòu)代表當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和商業(yè)用戶買電”，CPUC的CCA負責(zé)人William Maguire提到，目前Public Utilities Code 366.2是當(dāng)下CCA相關(guān)的法律準(zhǔn)則。
CCA和其他市場實體一樣參與批發(fā)市場和受到CAISO調(diào)度，不擁有輸配資產(chǎn)，輸配服務(wù)需要依靠當(dāng)?shù)卦械墓檬聵I(yè)公司。此外，CCA需要向CPUC提供一個10萬美元的債券或保險憑證，以保證一旦CCA失敗可以用于支付用戶未付的賬單及承擔(dān)其他成本。
簡而言之，某種程度上CCA就是一個售電公司，但不是投資者所有的售電公司，而是一個地方政府（必須是地方政府，大學(xué)、社區(qū)均不可）牽頭搞的售電公司，不以盈利為目的。
CCA模式在馬塞諸薩州、俄亥俄州、新澤西州、羅德島州和伊利諾伊州也都有嘗試。
從州層面來看，加州人環(huán)保意識超前，有著全美遙遙領(lǐng)先的可再生能源目標(biāo)，從加州為數(shù)眾多的電動汽車可見一斑。通過CCA模式，一方面豐富售電選擇，算是重拾十余年前的售電競爭；另一方面，保障當(dāng)?shù)赜脩粲秒姵杀静粫蠓岣叩耐瑫r，還可以推動當(dāng)?shù)乜稍偕茉窗l(fā)展。于州政府而言，可謂是一舉兩得，CCA發(fā)展得到了自上而下的支持和推動。
于地方縣、市政府而言，通過CCA，可以更好地管理當(dāng)?shù)氐墓╇?，免受大型公用事業(yè)公司左右，由此就可以自行選擇電源，這就意味著可以大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐目稍偕茉?。?dāng)時參與CCA的環(huán)保團體“舊金山社區(qū)電力”（San Francisco Community Power）負責(zé)人Steven Moss告訴記者，他當(dāng)時作為環(huán)保團體的代表在CCA各項聽證會及討論會中支持CCA，就是看中它日后對于發(fā)展社區(qū)可再生能源的潛力。
于用戶而言，CCA有助于增加選擇，降低成本。在CCA成立之前，所有的用戶均默認由所在地的公用事業(yè)公司供電，CCA的出現(xiàn)無疑給自主的美國人多了一個選擇。此外，由于CCA是地方政府主導(dǎo)，不以商業(yè)盈利為目的，其供電合同價格往往低于大型公用事業(yè)公司。
而對于原有的大型電力公司而言，“瓜分市場者”即將進入市場，這意味著挑戰(zhàn)——“三大”支持與否對于CCA相關(guān)政策的制定有著一定影響。
有AB117在前，2003年4月，作為電力市場各項改革方案的執(zhí)行者——CPUC，開始就此制定相關(guān)政策。
經(jīng)過2003年11月的首輪聽證會后，2004年，CPUC發(fā)布了關(guān)于CCA的第一個決議案：D.04-12-046。第一次以政策形式落實CCA籌建。
從這份公開的決議案可以看到，CPUC對成本和費率兩個方面有了詳細的考量：首先，CCA籌建時公用事業(yè)公司所面臨的成本如何解決；其次，CCA、公用事業(yè)公司和用戶之間的交易如何達成。
次年3月，CPUC又召集了CCA相關(guān)的各方進行第二輪征詢。PG&E、SCE、SDG&E“三大”公用事業(yè)公司聯(lián)合提交了一個商議摘要。被召集來討論CCA的還有水資源部（DWR）、各市政電力服務(wù)部門、地方政府能源監(jiān)管部門、消費者權(quán)益辦公室、環(huán)保團體等各方面人士，也都各自或聯(lián)合提交了意見。通過反復(fù)討論、聽證，CPUC于2015年出臺了關(guān)于CCA的第二階段決議案：D.05-12-041。
至此，政策上關(guān)于推進售電側(cè)競爭、引入CCA的兩個決議已經(jīng)成型：D.04-12-046和D.05-12-041。AB117和兩個決議案成為后續(xù)CCA籌建和運營的指導(dǎo)性文件。
電力市場中引入新的實體，則面臨著新角色如何管的問題——立法機構(gòu)要求CPUC確保原有公用事業(yè)公司仍繼續(xù)為CCA用戶提供配電、計量、計數(shù)等服務(wù)，同時也要保證公用事業(yè)公司可以收回成本，包括那些早年與DWR簽訂合同的成本，以及保障CCA服務(wù)的成本。此外，AB117還要求，沒有建立CCA的地區(qū)的用戶利益也應(yīng)得到保證。
AB117對于CPUC在CCA的監(jiān)管上的要求，可以說責(zé)任是明確了，但是“監(jiān)管權(quán)”的“權(quán)”就相對模糊。
CPUC作為監(jiān)管部門、政策制定者，通常會保持中立，不會過度偏向——“中立”是CPUC里CCA的負責(zé)人William Maguire在與記者對話中常常提到的詞，面對每一個關(guān)于CCA的表述都字斟句酌。
立法和監(jiān)管的“不嚴厲”，也給了各方很多斡旋的余地。
而正是這些“余地”，引發(fā)了后續(xù)各方數(shù)年爭執(zhí)，以及第一個CCA與公用事業(yè)公司之間的三年“頑戰(zhàn)”。
CCA該怎么管
CCA要想籌建和運行，需要向CPUC上報執(zhí)行計劃，并進行登記。但是，正如CPUC在D.05-12-041中所“糾結(jié)”的，“AB117沒有賦予我們（CPUC）通過或駁回CCA實施計劃的權(quán)力”，CCA該怎么管，這是個問題。
法律中有明確提出，CPUC對于CCA實施計劃沒有決定權(quán)，CPUC也沒有中止CCA項目的權(quán)力只提到“AB117將CCA執(zhí)行計劃的監(jiān)管權(quán)授予CPUC，CPUC在某些CCA事宜上有特定的管轄權(quán)”。
什么是“特定的”？法律沒有明確說明。這就是一個問題：法律讓CPUC管，但沒有明確怎么管。一旦有法律模糊地帶存在，各方博弈就可謂針鋒相對。
從CPUC的討論記錄也能看出來，“（我們認為）這里也有一個問題，AB117授予CPUC對CCA的管轄權(quán)如何界定，監(jiān)管程度有多大”。事實上，兩階段決議案的前期聽證中，諸多爭論都體現(xiàn)了這一矛盾。
公用事業(yè)公司——主要為“三大”（PG&E、SCE、SDG&E），認為CPUC對公用事業(yè)公司、發(fā)電企業(yè)、能源服務(wù)企業(yè)已經(jīng)有監(jiān)管經(jīng)驗，這種監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)適用于CCA——也就是說也當(dāng)“嚴管”。“三大”的觀點很有依據(jù)：在法律條文中，CCA對于服務(wù)用戶沒有強制義務(wù)，而且可以隨時停止服務(wù)義務(wù)，這對于“三大”而言，無異于潛在風(fēng)險?！叭蟆奔炔幌胍延械挠脩舯粨屪撸膊幌雽脮r作為CCA一旦無法運營之后的“兜底”服務(wù)商，在出現(xiàn)問題時接下“爛攤子”。聯(lián)合發(fā)聲也是不出意料。參與過CCA前期討論的Steven Moss也提到，當(dāng)時也的確存在這種疑慮，郡/市政府沒有配電網(wǎng)，也沒有電力市場經(jīng)驗，和公用事業(yè)公司相比，誰是更好的“售電者”尚未可知。
但另一方面，有意于成立CCA的郡/市則認為，CPUC的主要角色是“建議和輔助”，CCA是地方政府下的實體，只需要遵守相關(guān)法律和目前有關(guān)公眾參與和信息披露的規(guī)定即可。他們還舉例指出，AB117法案要求地方政府提交CCA《執(zhí)行規(guī)劃》，但并沒有要求CCA把計劃變動情況提交CPUC，這就說明法律沒有要求CPUC過多監(jiān)管CCA?！癈PUC的態(tài)度是中立的，但地方政府的態(tài)度肯定是積極的”，2008年第一個在CPUC登記CCA項目的馬林郡（Marin County）相關(guān)負責(zé)人Justin Kudo提到。
消費者權(quán)益辦公室（ORA）就說，法律明確CPUC僅對公用事業(yè)公司有“充分的”或者“一般的”監(jiān)督權(quán)，而AB117的條款賦予了CPUC對于CCA的“某些”（Certain）權(quán)力，CPUC不應(yīng)對“立法意圖”進行過多解讀。
除了怎么管的問題之外，新的購電實體怎么建、怎么真正惠及地方也是討論的焦點，與CCA相關(guān)的、對CCA感興趣的市場參與者（Stakeholders）都被拉去政府開會、討論。根據(jù)當(dāng)時參與CCA的環(huán)保團體“舊金山社區(qū)電力”（San Francisco Community Power）負責(zé)人Steven Moss所言，2003年至2004年之間，各方在討論會、聽證會上持續(xù)拉鋸，開會頻率非常高，周周開月月開。在舊金山市SFPUC，當(dāng)時為了CCA，甚至一個月開了12次討論會，連著爭論了數(shù)月。
各方爭執(zhí)不下，CPUC對于監(jiān)管范圍和力度也很頭疼，最終提出：“在CPUC管轄CCA和CCA項目執(zhí)行方面，縱觀AB117，我們發(fā)現(xiàn)CPUC對CCA的管轄權(quán)是有限的，AB117的條款總體上要求我們應(yīng)當(dāng)推動CCA發(fā)展，或要求公用事業(yè)公司為CCA提供服務(wù)”。
此外，對于反對聲音最高、顧慮最多的“三大”所提出的聯(lián)合建議，CPUC也駁回了很多，比如，CPUC認為法律并沒有要求CPUC監(jiān)管甚至制定CCA的供電價格，也不包含“監(jiān)管CCA的服務(wù)質(zhì)量”。CPUC認可需要考慮公用事業(yè)公司的立場，保證公用事業(yè)公司捆綁用戶的權(quán)益，但如果CCA沒有影響到公用事業(yè)公司的運營、價格制定、其他用戶享有公用事業(yè)公司服務(wù)，CPUC就不應(yīng)干涉。CPUC還反駁到，AB117沒有要求CPUC要去監(jiān)管CCA的價格和服務(wù)質(zhì)量，倒是對公用事業(yè)公司如何為CCA提供服務(wù)有明確的指導(dǎo)方針。
由此，CPUC基本明確了對于CCA的監(jiān)管框架和要求：（1）CCA必須向CPUC提交一份執(zhí)行計劃和一份意向聲明；（2）CCA必須在CPUC處注冊登記；（3）在CCA可能提供服務(wù)之前，CPUC必須為CCA 通過相關(guān)規(guī)則。
根據(jù)William Maguire介紹，執(zhí)行計劃應(yīng)當(dāng)包含組織架構(gòu)、運營模式、籌資方式、費率設(shè)定和其他相關(guān)成本等。
“CCA只需向我們（CPUC）描述和解釋他們的計劃，我們只需要確認他們是考慮周詳?shù)?、恰?dāng)?shù)?、不違法的即可。他們自行設(shè)定費率，CPUC不會去判斷、審批這些費率合理與否，這是（與其他公用事業(yè)公司）最大的不同”，William Maguire提到。
應(yīng)當(dāng)監(jiān)管但不應(yīng)過度監(jiān)管，CPUC最終決定，對于CCA執(zhí)行計劃可以說采取是“專案專辦”的方式——制訂了一套簡明的流程和方案，以備協(xié)調(diào)公用事業(yè)公司和CCA之間的爭議，對于具體細節(jié)不做過多干預(yù)。
當(dāng)然，CPUC也表示，“隨著實踐經(jīng)驗的累積，一旦發(fā)現(xiàn)問題，我們就會對規(guī)則進行修訂和完善”。
2005年兩個階段的決議案在爭論中出臺之后，CCA發(fā)展卻進入了沉寂。
