中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：可再生能源配額制這個(gè)方案喊了很多年，但只聞其聲，不見其身。難產(chǎn)的原因，一是因?yàn)榕漕~制將強(qiáng)制電網(wǎng)收購一定的可再生能源發(fā)電，牽涉多方利益比較復(fù)雜；二是制定配額制看起來很美，但執(zhí)行起來卻是兩碼事，若沒有嚴(yán)格的運(yùn)行邏輯，指標(biāo)也只是數(shù)字而已。從國際經(jīng)驗(yàn)和中國目前可再生能源發(fā)展路徑來看，怎樣的可再生能源配額制才最給力？今天推薦這篇講述配額制前世今生的文章，希望引發(fā)大家對(duì)能源局醞釀出臺(tái)的可再生能源配額制的思考和探討。
新能源平價(jià)上網(wǎng)是大勢(shì)所趨
據(jù)消息，2015年12月，國家能源局開會(huì)討論新能源平價(jià)上網(wǎng)路線圖，隨后會(huì)議發(fā)布《風(fēng)電、太陽能發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)路線圖研究要求》。要求稱，通過研究未來風(fēng)電、太陽能的發(fā)電成本下降空間及其技術(shù)進(jìn)步，從而確定風(fēng)電和太陽能發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)的路線圖和所需的外部政策環(huán)境及政策建議出臺(tái)時(shí)間。從上可以看出，雖然補(bǔ)貼政策是我國新能源現(xiàn)階段發(fā)展所必須的，但長(zhǎng)久來看新能源平價(jià)上網(wǎng)才是大勢(shì)所趨。
由于光伏、風(fēng)電等新能源行業(yè)是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，在其發(fā)展初期離不開政府的補(bǔ)貼扶持，這在包括中國在內(nèi)的全球很多國家得到了驗(yàn)證。但是一個(gè)行業(yè)不能永遠(yuǎn)依靠補(bǔ)貼發(fā)展，德國能源署前總裁斯蒂芬·科勒先生曾說過，"德國能源轉(zhuǎn)型從2000年到2015年，采用固定電價(jià)補(bǔ)助政策的確對(duì)可再生能源發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用，但現(xiàn)在到了新的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們應(yīng)該拋棄這個(gè)政策，采用更市場(chǎng)化的形式，讓可再生能源的生產(chǎn)者自己來解決消納的問題。"所以，隨著可再生能源行業(yè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，對(duì)可再生能源的政策和管理理念應(yīng)逐步淡出扶持和補(bǔ)貼機(jī)制，逐步進(jìn)入商業(yè)化階段，最終形成政府政策引導(dǎo)與綠色電力市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的政策體系。
碳排放權(quán)交易制度和可再生能源配額制度是政府可以采取以積極推進(jìn)新能源發(fā)展的兩個(gè)有效制度。其中，對(duì)于碳排放權(quán)交易制度，我國已經(jīng)承諾于2017年在全國范圍內(nèi)開展碳交易市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行；對(duì)于可再生能源配額制度，業(yè)內(nèi)也已討論良久，據(jù)媒體報(bào)道2014年8月，我國《可再生能源電力配額考核辦法(試行)》原則通過了國家發(fā)改委主任辦公會(huì)，此后國家能源局向各部委、地方政府和電網(wǎng)征求意見并修訂。為此，本文將著重探討可再生能源配額制度在世界其他國家的實(shí)踐，及其對(duì)我國完善和改進(jìn)可再生能源政策和管理理念的啟示。
可再生能源配額制度的那些事
公用電網(wǎng)上傳輸?shù)碾娏赡軄碜悦弘?、水電、核電、風(fēng)電和光伏發(fā)電等，但是無論采取何種方式進(jìn)行發(fā)電，所輸出的電力必須并入電網(wǎng)才能夠輸送給終端用戶使用。用戶在用電的時(shí)候無從區(qū)分所用的電是來自于常規(guī)的化石能源還是可再生能源，這就會(huì)導(dǎo)致對(duì)于新能源的鼓勵(lì)政策沒法真正實(shí)施。為了解決這個(gè)問題，美國環(huán)境保護(hù)局(Environmental Protection Agency-EPA)于上世紀(jì)90年代提出可再生能源配額制度(Renewable Portfolio Standard-RPS)。
可再生能源配額制度是指一個(gè)國家或地區(qū)用法律的形式，強(qiáng)制性規(guī)定可再生能源發(fā)電在總發(fā)電量中所占比例，并要求電網(wǎng)公司對(duì)其全額收購，對(duì)不能滿足配額要求的責(zé)任人處以相應(yīng)懲罰的一種制度。而可再生能源證書(Renewable EnergyCertificate-REC)制度，又稱綠色電力證書制度，是基于可再生能源配額制度的一項(xiàng)政策工具，配額制的實(shí)施需要和可再生能源證書交易市場(chǎng)配套運(yùn)行，購買RECs 是實(shí)現(xiàn)RPS的一種手段，也是實(shí)現(xiàn)RPS 的一種證明。
一般而言，1 REC代表著有1 MWh由可再生能源所發(fā)的電。通過這項(xiàng)規(guī)定，使得每兆瓦上網(wǎng)的綠色電力都具有獨(dú)特的標(biāo)識(shí)代碼證書，并在證書上標(biāo)注該符合資格的可再生能源電力的類別、發(fā)電容量、生產(chǎn)時(shí)間和生產(chǎn)序列號(hào)等發(fā)電信息。從而，可再生能源證書REC被賦予環(huán)境效益和社會(huì)效益的價(jià)值，體現(xiàn)為可再生能源生產(chǎn)電能時(shí)獲得的環(huán)境屬性。若要將這種環(huán)境屬性貨幣化，就需要進(jìn)行交易。
由于可再生能源證書REC被定義為是一種可交易的，無形的能源商品，因此電力企業(yè)可以在可再生能源證書交易市場(chǎng)從可再生能源發(fā)電企業(yè)手中購買其富裕出來的可再生能源證書。在這個(gè)市場(chǎng)中，RECs 的持有者與承擔(dān)指定配額義務(wù)的RECs需求者通過進(jìn)行RECs交易，將可再生能源證書的環(huán)境屬性實(shí)現(xiàn)貨幣化，而RECs的價(jià)格則由市場(chǎng)決定。配額制下的可再生能源電力價(jià)格為標(biāo)桿火力上網(wǎng)電價(jià)和可再生能源證書交易價(jià)格之和，可再生能源發(fā)電商通過銷售可再生能源證書的市場(chǎng)交易方式來獲得“補(bǔ)貼”。與碳交易的全球性不同的是，RECs只能在本國(地區(qū))內(nèi)交易，不能跨國交易。
可再生能源配額制度的實(shí)踐
在世界范圍內(nèi)，可再生能源的推廣措施大致可以歸為兩類：可再生能源配額制度RPS和上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策FIT。其中，可再生能源配額制度在美國、英國、澳大利亞和日本等國家得到廣泛應(yīng)用。
1、美國可再生能源配額制度的實(shí)踐
美國是第一個(gè)實(shí)行可再生能源配額制的國家，也是實(shí)行可再生能源配額制較為成功的一個(gè)國家。截至2015年5月，已有30多個(gè)州依據(jù)本州資源、市場(chǎng)、政策背景制定并實(shí)施了可再生能源配額制，實(shí)施RPS的州和地區(qū)分布如下圖。據(jù)憂思科學(xué)家聯(lián)盟預(yù)測(cè)，到2025年，可再生能源配額制將促使美國的可再生能源電力增加76750MW，配額制對(duì)可再生能源發(fā)展的促進(jìn)功能由此可見一斑。
其中，德克薩斯州、加利福尼亞州和新墨西哥州為美國實(shí)施可再生能源配額制比較典型的幾個(gè)地區(qū)，其實(shí)施效果對(duì)比如下。
在美國，針對(duì)太陽能發(fā)電，還有一種專門的可再生能源證書REC，即Solar Renewable Energy Certificates-SREC。當(dāng)你購買了1個(gè)SREC，就意味著你可以使用1兆瓦時(shí)由太陽能所發(fā)的電，而你購買SREC而支付的錢會(huì)直接付給可再生能源的發(fā)電企業(yè)。
從美國可再生能源配額制的實(shí)踐可以看出，可再生能源配額制雖然通過交易手段發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)配作用，但仍然需要政府明確指定監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管與指導(dǎo)。因此，若想實(shí)現(xiàn)可再生能源配額制的設(shè)計(jì)初衷，需要充分結(jié)合行政控制手段和市場(chǎng)分配功能，此外還需要靈活設(shè)計(jì)的政策進(jìn)行支持。
2、英國可再生能源配額制度的實(shí)踐
英國從1990年開始實(shí)施非化石燃料義務(wù)政策(NFFO)，由于部門間協(xié)調(diào)及政策本身不確定性等問題，政策實(shí)施效果不理想；在總結(jié)NFFO實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，英國于2002年開始實(shí)施可再生能源義務(wù)政策，明確了供電商所提供的電力中必須要有一定比例的可再生能源電力，其比例由政府每年根據(jù)可再生能源發(fā)展目標(biāo)和實(shí)際發(fā)展情況確定，這實(shí)際上是一種配額制；2011年，英國政府又推出電力市場(chǎng)改革方案(EMR)，其重點(diǎn)之一是可再生能源義務(wù)逐步向差價(jià)合約固定電價(jià)政策轉(zhuǎn)移，預(yù)期到2017年全面結(jié)束配額制對(duì)新上項(xiàng)目的實(shí)施。
英國可再生能源義務(wù)政策(Renewable obligation-RO)是世界范圍內(nèi)可再生能源配額制的主要代表之一?？稍偕茉戳x務(wù)證書(ROCs)的頒發(fā)及整個(gè)ROC交易體系的運(yùn)行和監(jiān)管由英國燃?xì)夂碗娏κ袌?chǎng)辦公室(Ofgem)負(fù)責(zé)，每1MW合格的可再生能源電力作為一個(gè)ROC在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。
英國綠色證書交易制度的實(shí)施提高了市場(chǎng)分配效率，從而降低可再生能源生產(chǎn)成本，使可再生能源更具競(jìng)爭(zhēng)力和成本有效性，對(duì)可再生能源發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用。實(shí)施可再生能源義務(wù)政策后，英國可再生能源電力的年增長(zhǎng)速度達(dá)到12%。但是，從英國可再生能源政策的發(fā)展歷程可以看出，其政策在逐漸從可再生能源義務(wù)制向固定電價(jià)制轉(zhuǎn)變，這顯示出政府希望增加政策長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的愿望，因?yàn)楣潭妰r(jià)制既為新能源的發(fā)展提供了穩(wěn)定、清晰、預(yù)測(cè)性強(qiáng)的補(bǔ)貼，又保留了市場(chǎng)性的交易機(jī)制和對(duì)發(fā)電商的激勵(lì)作用。
3、澳大利亞可再生能源配額制度的實(shí)踐
澳大利亞是世界上最早在全國范圍內(nèi)實(shí)行可再生能源配額制的國家。2000年，澳大利亞政府通過《可再生能源法案》，發(fā)布強(qiáng)制性可再生能源目標(biāo)，對(duì)相關(guān)電力批發(fā)商規(guī)定了購買一定比例可再生能源電力的法定義務(wù)。2001年4月1日，澳大利亞可再生能源證書系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)正式運(yùn)行。從2011年1月1日開始，澳大利亞將可再生能源證書分為大規(guī)模證書(LGCs)和小規(guī)模證書(SGCs)兩種類型，其中大規(guī)模RECs主要面向發(fā)電站，小規(guī)模RECs主要面向太陽能熱水器、空氣源熱躉熱水器和小型發(fā)電機(jī)組。
可再生能源證書的價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定，具有不確定性；由于可再生能源電力價(jià)格是標(biāo)桿火力上網(wǎng)電價(jià)與可再生能源證書價(jià)格之和，從而使得可再生能源發(fā)電企業(yè)收益也具有不確定性。為了降低可再生能源證書價(jià)格波動(dòng)，使得投資者投資收益更加穩(wěn)定，澳大利亞政府于2011年底在澳大利亞證券交易所(ASX)上市了可再生能源證書期貨(RECS Futures)。而可再生能源證書期貨可為可再生能源發(fā)電企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)管控，降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)。
可再生能源配額制為澳大利亞可再生能源發(fā)展提供了資金支持保障，配額制政策取得了顯著效果，激勵(lì)了澳大利亞可再生能源的大力發(fā)展，可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比例逐年提高，平均每年以1%的速度增長(zhǎng)。
可再生能源配額制度對(duì)我國的啟示
目前我國尚無可再生能源配額制度。了解并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國的可再生能源政策和管理理念、促進(jìn)可再生能源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展具有積極作用。
(1)需從國情出發(fā)
目前我國新能源的發(fā)展主要還是依靠政府政策扶持，缺乏市場(chǎng)機(jī)制的輔助，所以需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)、吸收國外使用可再生能源配額制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國如果要建立可再生能源配額制，不能完全照搬國外模式，要結(jié)合我國的特殊國情，做出相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)。這是由于和歐美國家相比，我國還缺乏成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府政策的制定仍然不夠完善等原因所導(dǎo)致。
(2)需依托“新電改”進(jìn)行
可再生能源配額制的有效實(shí)施是建立在較完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電力體制基礎(chǔ)之上。我國如實(shí)施可再生能源配額制，需要電力市場(chǎng)改革進(jìn)一步深入。而“新電改”在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制構(gòu)架，有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，為配額制的建立和實(shí)施創(chuàng)造了可能。
(3)需靈活運(yùn)用可再生能源證書
我國的可再生能源分布地和電力消費(fèi)能力存在著較大地區(qū)差異，可通過東部發(fā)電企業(yè)認(rèn)購可再生能源證書、西部可再生能源發(fā)電企業(yè)出售可再生能源證書的方式實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ)，以促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展。此外，可再生能源證書交易還可以降低發(fā)電成本，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最終促進(jìn)可再生能源發(fā)展。
此外，縱觀各國配額制實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，還有以下幾點(diǎn)啟示值得借鑒，如配額制的政策實(shí)施需要穩(wěn)定；在實(shí)施配額制的過程中，要結(jié)合并平衡行政手段和市場(chǎng)分配手段等。
結(jié)語
可再生能源配額制的核心是以市場(chǎng)分配手段降低成本，實(shí)現(xiàn)更有效率的可再生能源發(fā)展模式。可再生能源配額制的建立，不僅有利于降低政府管理成本，更好地營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制；也將更好地體現(xiàn)可再生能源電力的外部?jī)r(jià)值，為各類可再生能源發(fā)電提供了銷售渠道，降低了可再生能源發(fā)電的成本；并實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大可再生能源電力規(guī)模的目的，為電力用戶提供更多的綠色電力產(chǎn)品。我國應(yīng)結(jié)合國情，完善我國的可再生能源政策和管理理念，促進(jìn)可再生能源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。
