談起西班牙的電力工業(yè)，只要稍作關(guān)注，就知道它有“雙高”——電價高、可再生能源發(fā)電比例高。
難說后者是前者的原因，但高電價的確與其難脫關(guān)系。
The Reform of the Power System: towards Financial Stability and Regulatory Certainty,在這份西班牙工業(yè)能源旅游部關(guān)于2013年啟動的“新電改”的報告中，總結(jié)高電價的原因時，提到：“根據(jù)CEER（Council of European Energy regulators，歐洲能源監(jiān)管委員會）的統(tǒng)計，西班牙是歐洲每兆千瓦時給予可再生能源支持力度最大的國家”。
從2005年起，它在可再生能源發(fā)電站建設(shè)和為更好消納而進(jìn)行的電網(wǎng)建設(shè)上投資巨大，不僅如此，投資還遭逢“時機(jī)不對”——當(dāng)西班牙在2008年開始大規(guī)模布局PV時（當(dāng)年P(guān)V新裝機(jī)容量達(dá)到總裝機(jī)容量76%），成本大約是450€/MWh。兩年后，這個成本降低了接近一半。這時，后起之秀德國才開始發(fā)力。2010-2011年，其PV裝機(jī)容量達(dá)到64%，而西班牙在2009年為零，2010、2011年分別僅為444MW和410MW。
一方面，西班牙可再生能源發(fā)電量比例為40%以上，其中風(fēng)電和光伏貢獻(xiàn)超過一半。
另一方面，西班牙又經(jīng)歷了多次電價上漲和高昂的電力赤字。根據(jù)Euorstat的統(tǒng)計，2015年西班牙平均居民電價高達(dá)0.2309歐元。雪上加霜的是，盡管在2012年政府為解決電力赤字連連出招，如針對發(fā)電企業(yè)加征7%的能源稅（每年35億歐元）、提高用戶的入網(wǎng)費（每年收益10億歐元）等，赤字還是在2013年底達(dá)到頂峰，高達(dá)到300億歐元，相當(dāng)于GDP的3%?？吹较旅孢@張圖，很難不把高電價和巨額赤字的這賬算一筆到可再生能源頭上。
（上圖：2005-2013年西班牙電力系統(tǒng)利潤與成本對比）
無增長，不發(fā)展
“如果放任情況繼續(xù)，西班牙的電力系統(tǒng)就會面臨破產(chǎn)”，被驚人的電力赤字弄的焦頭爛額的西班牙政府在2013年開始了自1997年電力自由化改革以來的新一輪電力改革。2013年12月，西班牙國會通過了新電力法。
其中一項重要的宗旨就是：如果沒有相應(yīng)的利潤增長或成本降低，電力系統(tǒng)將不再新增投入。
接下來，2014年西班牙新增風(fēng)電裝機(jī)量為零，PV較去年增加0.1%。2015年，新增風(fēng)電裝機(jī)量持續(xù)為零，PV較去年僅增加0.5%。
Carlos Garcia，西班牙IE商學(xué)院的可再生能源專家，對此非常頭疼：“2008年以來的一系列管制措施對整個產(chǎn)業(yè)有著負(fù)面影響?！彼f，那些來自傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)的壓力“阻止了可再生能源的發(fā)展。”
在2007年投資光伏產(chǎn)業(yè)的人見證了這樣一幕：前一年他們還風(fēng)光無倆，下一年就從高臺重重摔下。
連Abengoa，這個西班牙最大的、擁有雇員近三萬人的國際化可再生能源集團(tuán)，也在2015年站在了破產(chǎn)了邊緣。2015年，自稱債務(wù)達(dá)到了90億歐元。KPMG在它申請破產(chǎn)保護(hù)后進(jìn)行了清算，發(fā)現(xiàn)其債務(wù)可能高達(dá)250億歐元。
Abengoa破產(chǎn)的可能性之高，連中學(xué)生都看得出來。一個17歲的中學(xué)生曾在前一年對Abengoa進(jìn)行了案例研究，在看了其2012年和2013年的市場表現(xiàn)后，作出了Abengoa的預(yù)言。他說：“我只是有中學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)知識而已?！?
2016年1月，Abengoa已經(jīng)開始出售部分資產(chǎn)。
Abengoa的問題是復(fù)雜的，但毫無疑問，政府在2013年可再生能源補(bǔ)貼政策的變卦，成為了致命一擊。
2013年6月12日，西班牙內(nèi)閣批準(zhǔn)了西班牙進(jìn)行電力改革。
2013年6月14日，《關(guān)于保證電力系統(tǒng)財務(wù)平衡的緊急措施的皇家法令9/2013》（Royal Decree Law 9/2013 on urgent measures to guarantee financial stability in the electricity system）頒布，2005年以來的FIT補(bǔ)貼政策（即發(fā)電上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策）被全盤廢止，取而代之的是一項“固定費用投資激勵”。
不僅Abengoa這樣的旗艦企業(yè)，還有更多的可再生能源中小企業(yè)，在“被耍了”的情緒中集體迎來了寒冬。
應(yīng)對危機(jī)，政策搖擺
2008年，對西班牙可再生能源行業(yè)的發(fā)展而言，是個明顯的分水嶺。
根據(jù)IEA的整理，從1997年電改以來，西班牙頒布了四十多條設(shè)計可再生能源發(fā)展的具有法律效力的條文。雖看起來熱情不減，實則前半段火焰，后半段冰川。
1997年電力法（General Electricity Law 54/1997）不僅吹響了電力自由化改革的沖鋒號，也為可再生能源帶來了美好的藍(lán)圖和漂亮的許諾。
它提出，在2010年之前，將該國可再生能源在能源消費比例提高到12%（這一目標(biāo)后來被提前完成），并要求電網(wǎng)必須保證可再生能源入網(wǎng)。國家財政為可再生能源提供直接補(bǔ)貼。同時要求發(fā)電機(jī)構(gòu)從由獨立發(fā)電廠（除了電力巨頭Endesa和Iberfrola，還有11%的發(fā)電量來自獨立發(fā)電廠，簡稱IPP）組成的“特殊領(lǐng)域”（special regime）中，以政府規(guī)定的額外補(bǔ)貼，購買可再生能源和聯(lián)合發(fā)電的發(fā)電量，其中可再生能源占三成。這部分補(bǔ)貼成本為政策成本的一部分，通過電價由居民用戶買單。1998年，這部分補(bǔ)貼花費達(dá)到51億比塞塔（西班牙當(dāng)時的貨幣），折合三千多萬歐元。據(jù)統(tǒng)計，補(bǔ)貼成本占到了當(dāng)時供電成本的11%。
1999年，政府提出了《可再生能源推進(jìn)計劃》（Renewable Energy Promotion Plan）。再次確立12%的目標(biāo)，領(lǐng)域涉及生物燃料、風(fēng)能、水電、太陽能和城市固體垃圾。
2000年，西班牙推出“國家RD&D計劃”，關(guān)注重點之一就是推進(jìn)清潔能源系統(tǒng)發(fā)展。同年，國家經(jīng)濟(jì)部發(fā)布更具實際指導(dǎo)意見《關(guān)于特殊領(lǐng)域中可再生能源和CHP發(fā)電》（Special regime for Electricity Generated from renewable and CHP Sources），為IPP重新定價——生物質(zhì)發(fā)電每度0.03歐元，太陽能發(fā)電（5KV以下）每度0.36歐元。
（上圖：1999年“特殊領(lǐng)域”可再生能源的額外補(bǔ)貼）
2004年，為刺激可再生能源新增裝機(jī)，國家環(huán)境部出臺文件《關(guān)于特殊領(lǐng)域中可再生能源發(fā)電（皇家法令436/2004）》(Special regime for the production of electricity from RES Royal Decree 436/2004)，提出兩種方案：（1）固定電價。當(dāng)發(fā)電商向配電商賣電時，將會賺取基于管制電價固定比例的補(bǔ)貼；（2）協(xié)商電價。當(dāng)發(fā)電商在自由市場交易時，協(xié)商后收取基于市場電價的一定比例的補(bǔ)貼。以PV和風(fēng)能為例：針對PV，10O kW以下，收取從管制費用中的575%，大于100kW的，收取300%，25年時間內(nèi)有效，并在25年之后，分別變?yōu)?60%及240%；針對風(fēng)能，保持1999年以來不變，收取每度0.06歐元的費用，或者在平均每小時電力價格上增加每度0.03歐元的紅利。
2005年，在《可再生能源計劃2005-2010》中，除了12%的目標(biāo)外，還提出指導(dǎo)性目標(biāo)： 29.5%的發(fā)電量來自可再生能源發(fā)電。FIT補(bǔ)貼（發(fā)電上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策）預(yù)算為49.56億歐元，可再生能源投入為整個電力工業(yè)投入的77%。
2007年，《對可再生能源的FIT補(bǔ)貼》（Feed-in tariffs for electricity from renewable energy sources (Special regime)提出，只要可再生能源企業(yè)的裝機(jī)未超過100MW，就能被納入到“特殊領(lǐng)域”中。他們有兩種選擇獲得補(bǔ)貼：固定的上網(wǎng)電價補(bǔ)貼，或者市場電價加上額外補(bǔ)貼。有效期在整個系統(tǒng)運(yùn)營期間有效，但會在一段時期后減少。PV、海洋能和水電為25年，風(fēng)能和地?zé)釣?0年，生物燃料為15年。
當(dāng)年，西班牙政府高呼“太陽可能屬于你”，鼓勵民眾投資PV。
然而從2007下半年開始，經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始籠罩歐洲，西班牙實行財政緊縮政策。電力需求驟降，之前一直藏在海面以下的電力赤字，慢慢浮上水面。
2009年，政府對《對可再生能源的FIT補(bǔ)貼》進(jìn)行了修訂?！笆袌鲭妰r+額外補(bǔ)貼”被取消，還對“特殊領(lǐng)域”設(shè)立了上下限。可再生能源企業(yè)補(bǔ)貼被納入管制電價框架之下，除非該企業(yè)負(fù)責(zé)人決定只收取市場電價，而放棄額外補(bǔ)貼。
可再生能源行業(yè)的日子越來越難過。據(jù)統(tǒng)計，在多個面臨電力赤字的國家中，只有西班牙在2009年和2010年，將對可再生能源的補(bǔ)貼力度降低了10%。
2012年1月，在皇家法令1/2012（Royal Decree Law1/2012）中，可再生能源新項目補(bǔ)貼被暫時廢除。當(dāng)年，電力赤字達(dá)到了260億歐元。
許多可再生能源企業(yè)紛紛撤往國外。例如風(fēng)能發(fā)電機(jī)制造商Gamesa，就把市場轉(zhuǎn)移向了亞洲和拉美。行業(yè)人士更是直斥政府“政策野蠻”。
一年后，情況并沒有好轉(zhuǎn)。根據(jù)皇家法令15/2012，包括可再生能源發(fā)電企業(yè)在內(nèi)的所有發(fā)電企業(yè)，都要被征收7%的能源稅。同時，皇家法令2/2013生效，額外補(bǔ)貼徹底被一項管制電價所代替。
2013年，最重的一擊到來——FIT補(bǔ)貼被廢除。電改提出，要找到一種新的市場化的補(bǔ)償手段。
2014年5月10日，《關(guān)于可再生能源發(fā)電的皇家法令413/2014》（Royal Decree 413/2014 on electricity generation by means of renewable, cogeneration and waste facilities）發(fā)布。政府決定為之前享受過FIT補(bǔ)貼的可再生能源企業(yè)建立一個新的補(bǔ)償機(jī)制。新機(jī)制保證他們7.5%的合理投資回報率，相當(dāng)于十年期國債的二級市場在過去十年的平均收益增長了300個基點。在新機(jī)制下，可再生能源企業(yè)的收入來自于市場利潤、特定補(bǔ)償以及附加刺激（適用于加納利群島和巴利阿里群島）。而如何才能獲得“特定補(bǔ)償”呢？特定補(bǔ)償分為兩部分：投資補(bǔ)償（對高效且管理良好的公司，在市場上無法收回的投資成本的固定補(bǔ)償），以及運(yùn)營補(bǔ)償（以標(biāo)準(zhǔn)裝置的標(biāo)準(zhǔn)成本為基礎(chǔ)，補(bǔ)償其運(yùn)營成本和市場表現(xiàn)上的差距）。新機(jī)制還設(shè)置了從2013年6月12日起六年的管控周期，三年一個小周期。
2015年，西班牙內(nèi)閣又出臺了令可再生能源行業(yè)、尤其是PV行業(yè)十分惱火的、自提出就備受爭議的光伏自用發(fā)電費用，也就是所謂“太陽稅”。該稅計劃從2016年3月12日開始征繳。其提出，對所有自發(fā)自用的太陽能光伏系統(tǒng)安裝者征稅，即使該系統(tǒng)發(fā)的電并不向電網(wǎng)輸出。距離政府為鼓勵PV投資高呼“太陽可能屬于你”不過8年時間。
經(jīng)濟(jì)危機(jī)陰影下，面對電力赤字和高昂補(bǔ)貼的矛盾，西班牙對可再生能源的政策是否選擇了正確的道路？很多本國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、能源行業(yè)專家指出，事實可能并不如政府所愿。很多投資者對西班牙可再生能源領(lǐng)域的投資前景表示了失望。美國三大信用評級公司之一Moody’s在報告中分析道：“Moody’s認(rèn)為，在一個綠色補(bǔ)貼被納入居民電價、政治和民意對綠色計劃支持比較低、政府不太情愿為可再生能源計劃買單的國家，其可再生能源資產(chǎn)未來將面臨對他們資金流不利的變化?！?nbsp;
西班牙就是這個國家。報告稱：根據(jù)他們對歐盟各國的調(diào)查，西班牙和意大利可再生能源投資管制風(fēng)險最大。
曾經(jīng)的高歌猛進(jìn)和后來壯士斷腕式政策調(diào)整，將可再生能源行業(yè)弄得疲憊不堪，一時難以振作，而所謂市場化的補(bǔ)償機(jī)制又提振乏力。西班牙風(fēng)能協(xié)會主席Heikki Willstedt說，2015年是西班牙過去20年來可再生能源發(fā)展的最低點。
但是，還有一個數(shù)字?jǐn)[在政府面前——歐盟要求，到2020年，20%的能源供應(yīng)來自于可再生能源。
截至2015年，這一數(shù)字是15%。
為了實現(xiàn)20%的目標(biāo)，2015年10月，西班牙政府發(fā)布《可再生能源容量拍賣（風(fēng)電500MW、生物質(zhì)發(fā)電200MW）》（Renewable energy capacity auction (500 MW wind, 200 MW biomass)），決定展開2013年新電改以來，新機(jī)制下的第一次拍賣。拍賣在2016年1月14日結(jié)束。
不過西班牙已經(jīng)積壓了太多的項目。西班牙風(fēng)能協(xié)會（Spanish Wind Energy Association）曾呼吁政府在今年夏天之前，拿出5.9GW的容量進(jìn)行拍賣。而本次拍賣的容量只有該提議的8%。
“很不幸，這次拍賣向市場傳遞了錯誤的信號。因為有太多的項目去競爭太少的容量?！睔W洲風(fēng)能協(xié)會（European Wind Energy Association ）CEO Giles Dickson說。而且，這次拍賣還取消了預(yù)審環(huán)節(jié)?！罢雅馁u變成了買彩票?！?
2015年，歐盟重點批評了西班牙，認(rèn)為它需要為完成20%的目標(biāo)作更多努力。
就像在第一次工業(yè)革命中，西班牙失去海上霸主地位一樣，它在可再生能源的霸主地位已經(jīng)被取代，冉冉升起的新星是中國。
Garcia只能希望，這次西班牙大選上臺的新政府，能夠?qū)ξ靼嘌赖目稍偕茉凑咦饕恍└淖儭?
（上圖：2014年世界、歐盟、金磚國家、排名前七位國家的可再生能源裝機(jī)量）
