中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：澳大利亞配電監(jiān)管政策的歷史演進(jìn)
從時(shí)間順序上看，經(jīng)歷了三個(gè)階段的變革：
第一階段是1991～1993年，特點(diǎn)是電力工業(yè)結(jié)構(gòu)性重組。1991年以前，澳大利亞各州都有垂直一體化的電力公司，配電業(yè)務(wù)為各公司整體業(yè)務(wù)的一個(gè)環(huán)節(jié)。1991年，澳大利亞成立臨時(shí)的國家電網(wǎng)管理委員會(huì)(NGMC)，對(duì)多個(gè)州的電力工業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組改革，為建立全國性跨區(qū)電力市場創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。
第二階段是1993~2000年，特點(diǎn)是構(gòu)建統(tǒng)一的電力市場體系。1993～1994年，澳大利亞進(jìn)行了全國電力市場規(guī)劃與設(shè)計(jì)，嘗試開放各州配電業(yè)務(wù)下游的電力零售環(huán)節(jié)。1994年，維多利亞州率先進(jìn)行電力市場化改革試點(diǎn)并取得成功后，其他各州也陸續(xù)推進(jìn)電力市場化。1996年建立了新南威爾士州電力市場，1997年新南威爾士州與維多利亞州按市場方式運(yùn)作進(jìn)行了電力交換。1998年建立了昆士蘭州電力市場，同年澳大利亞國家電力市場(NEM)開始運(yùn)作。NEM最初覆蓋維多利亞、新南威爾士、昆士蘭、南澳和首都領(lǐng)地五個(gè)行政區(qū)。最終，澳大利亞形成了澳大利亞國家電力市場和西澳大利亞電力市場(WAEM)，另外還有Northern Territory和Horizon Power franchise兩家垂直一體化的電力公司。在兩個(gè)電力市場中，配電業(yè)務(wù)的上游電源和下游售電都是開放和自由競爭的，而兩家垂直一體化公司中的配電上游電源和下游售電仍有固定對(duì)象。
第三階段是2000年至今，特點(diǎn)是構(gòu)建新的監(jiān)管體系。在此之前，澳大利亞并沒有成立全國性電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，電力監(jiān)管職能分散于聯(lián)邦和州政府或領(lǐng)地政府下設(shè)的各級(jí)機(jī)構(gòu)。2005年，澳大利亞在國家層面成立兩個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電力監(jiān)管職能進(jìn)行全面整合。一個(gè)是澳大利亞能源市場委員會(huì)(AEMC)，負(fù)責(zé)包括配電監(jiān)管法規(guī)在內(nèi)的全國性電力法規(guī)的制定;另一個(gè)是澳大利亞能源監(jiān)管委員會(huì)(AER)，負(fù)責(zé)在國家層面上對(duì)包括配電在內(nèi)的電力行業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，并負(fù)責(zé)相關(guān)法規(guī)、條例的執(zhí)行工作。經(jīng)過一系列改革，以前的垂直一體化管理體制改變?yōu)榘l(fā)、輸、配、售電全面分開，發(fā)電采用競價(jià)上網(wǎng)，售電端通過市場競爭售電，輸配電網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府定價(jià)、公司運(yùn)營的監(jiān)管體制。
澳大利亞現(xiàn)有配電監(jiān)管機(jī)制
目前澳大利亞的配電采用加權(quán)平均價(jià)格上限制，即在滿足服務(wù)質(zhì)量的前提下，配電價(jià)格體系的加權(quán)平均值不能超過監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定的上限。
加權(quán)平均價(jià)格上限通過最大允許收入和預(yù)測配送電量進(jìn)行計(jì)算：
加權(quán)平均價(jià)格上限=最大允許收入/預(yù)測配送電量
配電公司監(jiān)管期內(nèi)每一年的預(yù)期收入需求采用構(gòu)件模型(Building Block Model)和資產(chǎn)基礎(chǔ)滾動(dòng)模型(RollForward Model)計(jì)算。
收入構(gòu)件模型
最大允許收入=資本回報(bào)+運(yùn)營支出+折舊補(bǔ)償+稅務(wù)補(bǔ)償+激勵(lì)與調(diào)整
資本回報(bào)：為監(jiān)管資產(chǎn)基礎(chǔ)(RAB)與加權(quán)平均資本成本(WACC)的乘積。WACC=債務(wù)成本×杠桿率+稅后股本成本×(1-杠桿率)
運(yùn)營支出(OPEX)：運(yùn)維費(fèi)用主要用于支付員工工資、設(shè)備維護(hù)、第三方的委托服務(wù)費(fèi)用等。
折舊補(bǔ)償：監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)定了各類配電設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)壽命(Standard Asset Life)，采用直線折舊法對(duì)配電公司監(jiān)管資產(chǎn)基數(shù)的折舊進(jìn)行補(bǔ)償。在預(yù)測折舊額時(shí)還要考慮預(yù)測資本性支出以及通貨膨脹影響。
稅務(wù)補(bǔ)償：在配電公司生產(chǎn)運(yùn)營過程中，各級(jí)政府收繳的各類稅費(fèi)被視作經(jīng)營成本的一部分，可以通過收入機(jī)制得到補(bǔ)償。
激勵(lì)與調(diào)整項(xiàng)：一是服務(wù)目標(biāo)績效激勵(lì)機(jī)制(SPTIS)，通過將配電公司可靠性指標(biāo)、電能質(zhì)量指標(biāo)等績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)值的對(duì)比，進(jìn)行獎(jiǎng)懲;二是效率收益分擔(dān)機(jī)制(EBSS)，讓配電公司與用戶共享效率提升實(shí)現(xiàn)的增收或承擔(dān)效率下降所致的損失;三是需求管理激勵(lì)機(jī)制(DMIS)，配電企業(yè)研發(fā)和應(yīng)用需求管理新技術(shù)的費(fèi)用，以及由于需求側(cè)管理間接使用電量下降導(dǎo)致配電公司實(shí)際收入降低的損失，可納入監(jiān)管收入回收。
資產(chǎn)基礎(chǔ)滾動(dòng)模型
即本監(jiān)管期末RAB(Closing RAB)是以本監(jiān)管期初的RAB(Opening RAB)為起點(diǎn)，通過核算本監(jiān)管期內(nèi)影響RAB的各項(xiàng)增減因素得到的。在監(jiān)管期的最后一年，配電公司預(yù)測未來五年的資本性支出、通貨膨脹、監(jiān)管折舊和資產(chǎn)處置情況，目的是為了計(jì)算下一監(jiān)管期的最大允許收入。
年度期末RAB=年度期初RAB+年度資本性支出+通脹調(diào)整-折舊-資產(chǎn)處置
年度資本性支出：資本性支出主要用于配電網(wǎng)的擴(kuò)建、老舊設(shè)備的更新改造、與配電業(yè)務(wù)相關(guān)的支持系統(tǒng)投入等。
通貨膨脹調(diào)整：在RAB的滾動(dòng)模型中考慮了通貨膨脹的因素。通貨膨脹水平的預(yù)測采用央行的通貨膨脹預(yù)測數(shù)據(jù)。
監(jiān)管折舊：計(jì)算方法與構(gòu)件模型中折舊補(bǔ)償部分相同。
資產(chǎn)處置：退出運(yùn)行的老舊設(shè)備和故障設(shè)備的價(jià)值，要從RAB中扣除。
澳大利亞配電監(jiān)管政策最新變化及特點(diǎn)
2014年，澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)公布了《更優(yōu)監(jiān)管政策》框架性文件，將配電監(jiān)管機(jī)制由價(jià)格上限制改為收入上限制，修改了計(jì)算配電企業(yè)最大允許收入的一些計(jì)算方法和參數(shù)，并引入了新的激勵(lì)和審查機(jī)制?！陡鼉?yōu)監(jiān)管政策》最早于2016年在維多利亞州的配電公司率先應(yīng)用。
《更優(yōu)監(jiān)管政策》帶來的新變化
由價(jià)格上限制改為收入上限制?！陡鼉?yōu)監(jiān)管政策》將加權(quán)平均價(jià)格上限制調(diào)整為收入上限制，組成配電企業(yè)收入的收入構(gòu)建模型中各組成部分不變，配電公司的實(shí)際收入以監(jiān)管機(jī)構(gòu)批復(fù)的最大允許收入為限，與配電公司的實(shí)際配電量脫離了關(guān)系。
引入針對(duì)資本性支出的效益分享機(jī)制(CESS)。CESS的原理和計(jì)算方法與針對(duì)運(yùn)營支出的效益分享機(jī)制(EBSS)基本相同。若配電公司在某一監(jiān)管年度資本性支出減少，從而在該監(jiān)管期發(fā)生了效率提升，那么其在該年度的支出減少量將留轉(zhuǎn)5年(與監(jiān)管周期相同)，配電公司在接下來的5年里依然可得到效率提升帶來的收益，相反若該監(jiān)管期效率下降，超出的支出也會(huì)對(duì)未來支出的補(bǔ)償造成影響。
對(duì)對(duì)標(biāo)結(jié)果差的企業(yè)進(jìn)行懲罰。在某監(jiān)管期內(nèi)，如果一家配電企業(yè)的對(duì)標(biāo)結(jié)果明顯差于其他配電公司，這家公司在本監(jiān)管期期末申請(qǐng)下一監(jiān)管周期收入時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)將這家公司與對(duì)標(biāo)平均水平之間的差距部分直接從配電公司提交的收入申請(qǐng)建議中減掉。
對(duì)資本性支出進(jìn)行更嚴(yán)格的事后審查。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對(duì)已完成資本性支出進(jìn)行事后審查，如果出現(xiàn)超支情況，且監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為部分或全部超支是無效率支出，將無法計(jì)入下一監(jiān)管期的資產(chǎn)基數(shù)，即意味著超支部分由配電企業(yè)自行承擔(dān)。
引入共享資產(chǎn)分擔(dān)規(guī)則。配電網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)除了提供受監(jiān)管的配電服務(wù)外，也可以用于其他競爭性業(yè)務(wù)，這樣的資產(chǎn)被定義為共享資產(chǎn)。在現(xiàn)有監(jiān)管政策下，只要一個(gè)配電資產(chǎn)是監(jiān)管資產(chǎn)，則該資產(chǎn)是監(jiān)管資產(chǎn)基數(shù)的一部分，可以享受相應(yīng)的監(jiān)管回報(bào)。在更優(yōu)監(jiān)管政策下，如果共享資產(chǎn)非監(jiān)管收入高于監(jiān)管收入的1%，相應(yīng)收入將被扣減，最高扣減金額為監(jiān)管收入的10%。
《更優(yōu)監(jiān)管政策》的特點(diǎn)
《更優(yōu)監(jiān)管政策》是順應(yīng)澳大利亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)配電企業(yè)要為消費(fèi)者長遠(yuǎn)利益考慮而對(duì)配電網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效投資和運(yùn)營。
實(shí)行收入上限制后，配電企業(yè)的實(shí)際收入與實(shí)際的配電量無關(guān)，在當(dāng)前澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用電需求較為平穩(wěn)的環(huán)境中更為公平合理，能夠減少配電企業(yè)受到的影響，保證相對(duì)平穩(wěn)的收益。
資本性支出效益分享機(jī)制的引入，可以進(jìn)一步抑制配電企業(yè)盲目投資的沖動(dòng)，也對(duì)配電企業(yè)持續(xù)提高經(jīng)營效率、降低經(jīng)營成本提出了更高的要求。
由于配電網(wǎng)絡(luò)區(qū)域分布的特點(diǎn)，配電企業(yè)都在各自的服務(wù)范圍內(nèi)占有壟斷地位，因此本身是沒有競爭的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不同配電企業(yè)進(jìn)行對(duì)標(biāo)，并對(duì)對(duì)標(biāo)結(jié)果差的企業(yè)進(jìn)行懲罰，實(shí)質(zhì)上是使配電企業(yè)之間形成一定的競爭關(guān)系。
資本性支出事后審查機(jī)制的引入，意味著配電企業(yè)必須更加審慎、高效地進(jìn)行必要的投資，從而間接抑制消費(fèi)者的用電成本。
引入共享資產(chǎn)分擔(dān)規(guī)則，意味著配電公司不再享受利用監(jiān)管資產(chǎn)進(jìn)行非監(jiān)管業(yè)務(wù)而得到額外收益，體現(xiàn)了對(duì)用戶的公平原則，是對(duì)配電公司收入更精確地計(jì)算。
澳大利亞配電監(jiān)管政策演變的啟示
第一，監(jiān)管改革必須適應(yīng)國情實(shí)際。
世界上每個(gè)國家的條件都不同，因此沒有可以完全照搬的改革模式。澳大利亞雖然是一個(gè)聯(lián)邦制的國家，但是曾經(jīng)是英聯(lián)邦國家，因此并沒有采用美國式區(qū)域電力市場，形成眾多配電企業(yè)分散經(jīng)營，各自選取不同的監(jiān)管方式，而是主要借鑒了英國，由全國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，建立統(tǒng)一的電力市場，形成了配電企業(yè)由少數(shù)幾家公司占有寡頭壟斷的格局。
第二，監(jiān)管政策應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)和行業(yè)發(fā)展。
配電監(jiān)管政策最重要的作用就是對(duì)配電行業(yè)和企業(yè)行為的規(guī)范和引導(dǎo)，配電監(jiān)管政策變化應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和整個(gè)電力行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。在電力供應(yīng)不足時(shí)，配電監(jiān)管的目的主要是促進(jìn)配電基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的增加，這個(gè)階段包括澳大利亞在內(nèi)的各國配電業(yè)務(wù)都由政府直接管理，在垂直一體化的電力公司內(nèi)部，集中力量推動(dòng)規(guī)模壯大;在電力供應(yīng)量能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要后，監(jiān)管開始通過政策規(guī)范并引導(dǎo)配電企業(yè)提高質(zhì)量、提高效率、降低成本，提供公平的競爭秩序，進(jìn)行更合理的資源分配;在全球氣候變暖、環(huán)境狀況日趨惡劣、資源逐漸枯竭的當(dāng)下，包括澳大利亞在內(nèi)的很多國家開始調(diào)整政策，以增加可再生能源利用率，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色和可持續(xù)發(fā)展。
第三，監(jiān)管可以采用豐富的手段。
監(jiān)管不是直接干涉企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營。澳大利亞的監(jiān)管更側(cè)重于利用經(jīng)濟(jì)的、激勵(lì)性的手段引導(dǎo)企業(yè)的投資和經(jīng)營行為。比如對(duì)持續(xù)改進(jìn)資本性支出和運(yùn)營支出的激勵(lì)，以及促進(jìn)企業(yè)開發(fā)和應(yīng)用可再生能源消納技術(shù)、需求側(cè)管理技術(shù)的激勵(lì)機(jī)制。
打破電力企業(yè)的壟斷地位一直是各國電力監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容，但是輸配電企業(yè)擁有線網(wǎng)的天然壟斷性質(zhì)是不爭的事實(shí)。澳大利亞監(jiān)管通過對(duì)不同配電企業(yè)進(jìn)行對(duì)標(biāo)，并依據(jù)對(duì)標(biāo)結(jié)果對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，有效地創(chuàng)造出配電企業(yè)之間競爭關(guān)系。
第四，監(jiān)管政策需要適當(dāng)滿足各方利益。
電力監(jiān)管改革所涉及的各方利益和出發(fā)點(diǎn)各不相同。作為公共事業(yè)類的公司，電力企業(yè)有責(zé)任為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)、安全、可靠的電力，因此需要投入資金進(jìn)行電力設(shè)備維護(hù)和改造，需要技術(shù)和設(shè)備升級(jí)以滿足低碳發(fā)展的要求。電力企業(yè)的投資者希望電力企業(yè)有良好的收益，取得最大程度的投資回報(bào)。消費(fèi)者則期望用最低的費(fèi)用獲得充足、穩(wěn)定的電力供應(yīng)。澳大利亞的配電監(jiān)管政策的收入模型可以使企業(yè)正常投資和經(jīng)營成本得到有效回收，一方面可以保證配電行業(yè)的有序成長和電力供應(yīng)，另一方面可以保證股東有穩(wěn)定的回報(bào)。同時(shí)，通過一系列激勵(lì)機(jī)制，敦促企業(yè)持續(xù)降本增效，將消費(fèi)者成本增長控制在可接受的范圍內(nèi)。
