中國儲能網(wǎng)訊：當(dāng)電力體制改革走過第十二個年頭，一份新的電改方案能帶來哪些改變?據(jù)了解，新電改方案已于近日上報國務(wù)院。12年前的改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營、高度集中的格局，緩解了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中長期存在的電力短缺問題。12年后，新電改方案提出了包括發(fā)電計劃放開、電價放開、配售電放開的“四放開、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”的改革計劃，并明確了改革的核心：電網(wǎng)不再買電賣電，從中間商變身成為服務(wù)商，以國家核定的輸配電價格進(jìn)行輸配電服務(wù)。
據(jù)悉，新一輪電改將會在售電側(cè)強(qiáng)化競爭機(jī)制，形成市場化的售電新機(jī)制。售電放開改革從某種意義上也會改變電網(wǎng)的盈利模式。
從以上信息不難看出，新電改的思路已經(jīng)不同于2002年“五號文件”中“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的改革目標(biāo)，改變意味著什么?記者通過采訪相關(guān)專家和企業(yè)，帶讀者一起走進(jìn)中國電改，從發(fā)電側(cè)、輸配側(cè)和售電側(cè)3個環(huán)節(jié)全面了解電改的方方面面，探究電改的未來走向。
發(fā)電側(cè)：
改變："五號文件"：廠網(wǎng)分開
新電改方案：發(fā)電計劃放開、發(fā)電商與用戶直接商定價格
原因：尚未形成充分的市場競爭
在發(fā)電側(cè)進(jìn)行政企分開、廠網(wǎng)分開，這是2002年“五號文件”中被公認(rèn)為走得最徹底也是最成功的一步。國家能源委員會專家委員會主任、國家能源局原局長張國寶，在此前接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時回憶：當(dāng)時對電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司里面剝離出來，放到政府部門里面去;第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競爭。
多家辦電在后來實際上走了兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。第二是讓原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣地區(qū)的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信等都辦了一些電廠。估計現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標(biāo)志著多種所有制都參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，形成了多家辦電的競爭格局。
但事實上廠網(wǎng)分開雖然進(jìn)行得相當(dāng)徹底，但并沒有達(dá)到預(yù)期的效果：為競價上網(wǎng)創(chuàng)造有利的競爭條件。中國大唐集團(tuán)新能源股份有限公司的相關(guān)人士告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，目前發(fā)電行業(yè)存在最突出的問題就是發(fā)電企業(yè)無序競爭，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。以5大發(fā)電集團(tuán)為代表的發(fā)電企業(yè)把精力主要放在規(guī)模擴(kuò)張上，甚至不惜為此跑馬圈地、違規(guī)建廠，導(dǎo)致近些年來我國電力裝機(jī)速度空前絕后。數(shù)據(jù)顯示，12年前全國電力總裝機(jī)為3.9億千瓦，去年底達(dá)到12.47億千瓦，這還不包括行政命令淘汰的7000萬千瓦小火電，相當(dāng)于每3年就增長一倍，這種增速在世界電力界亦是罕見的。在這種擴(kuò)張模式下，多數(shù)投資主體傾向于高負(fù)債運(yùn)營，而不太重視投資回報率，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益相對低下。
以5大發(fā)電集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率為例，資料顯示，在成立之初5大發(fā)電集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率平均為60%多，到2008年以后全部超過國家國資委規(guī)定的85%的央企負(fù)債高限，下屬企業(yè)中甚至有負(fù)債率高達(dá)210%的。現(xiàn)在，全國發(fā)電企業(yè)每年裝機(jī)容量投產(chǎn)1億千瓦，這方面投資至少在5000億元以上，但由于裝機(jī)過多、生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩，不少電廠建成投產(chǎn)后一直處于閑置狀態(tài)。比如，陜西渭河電廠兩臺萬千瓦火電機(jī)組建成后2年多才真正發(fā)電、吉林長山電廠一臺66萬千瓦火電機(jī)組建成后近5年都沒有真正發(fā)電。又如，東北電網(wǎng)轄區(qū)電力裝機(jī)容量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)赜秒娦枨?，造成約3000億元以上投資成為沒有效益的盲目性投資。
“沒有形成良性、有效地競爭是發(fā)電行業(yè)現(xiàn)在最大的問題，也是電力體制改革急需要解決的問題。如果發(fā)電環(huán)節(jié)沒有有效競爭，那么現(xiàn)在即使是核定了輸配電價，實現(xiàn)了競價上網(wǎng)，對整個電價改革也是有害無利，所以這方面的改革應(yīng)該先行?！比A北電力大學(xué)校長助理、電價改革專家張粒子告訴記者。
那么，這些問題依靠新電改方案能否解決?大唐集團(tuán)新能源股份有限公司的相關(guān)人士根據(jù)實際經(jīng)驗出發(fā)認(rèn)為，新電改方案在發(fā)電側(cè)提出的改革方向值得一試，但還需配套機(jī)制跟上。比如相關(guān)部門應(yīng)負(fù)責(zé)制定并盡早發(fā)布重大項目投資原則以及電力設(shè)計、造價、建設(shè)與環(huán)保等行業(yè)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)并對配套機(jī)制、管理體系，企業(yè)安全生產(chǎn)、投資回報率、資產(chǎn)收益率等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管等等。
輸配環(huán)節(jié)：
改變：五號文件：輸配分開
新電改方案：國家核定輸配電價，電網(wǎng)從“中間商”變“服務(wù)商”
原因：不再輸配分開是現(xiàn)實的選擇
提到輸配環(huán)節(jié)的改革，眾所周知，針對的就是電網(wǎng)。電網(wǎng)拆還是不拆，輸配分還是不分，在14年前就是爭論的焦點(diǎn)。
根據(jù)張國寶的回憶，當(dāng)時有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的6個電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個電力大區(qū)變成6個電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算你把它變成了6個電網(wǎng)公司，在任何一個電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是獨(dú)一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國“一張網(wǎng)”。
“為什么后來變成了國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)?由于當(dāng)時已有從天生橋(天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市)向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。所以說，后來形成的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時中國電網(wǎng)的狀況作出的決定?！睆垏鴮毥忉尩馈?
時過境遷，不僅電網(wǎng)的拆分已經(jīng)逐步淡出電力體制改革的方向。就連“五號文件”中力主的“輸配分開”也不再進(jìn)入新電改的討論范圍?！捌鋵崒㈦娋W(wǎng)長距離輸電和城市配電分開是為了更好地厘清電網(wǎng)的輸電成本，在配電側(cè)進(jìn)行更為市場化的改革。但這么多年的經(jīng)驗證明，輸電與配電都是自然壟斷環(huán)節(jié)，沒有必要一定分開。分開反而會加大成本?！敝袊A能集團(tuán)高級經(jīng)濟(jì)師、中國社會科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心特約研究員張安華告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者。
有學(xué)者量化分析認(rèn)為，我國實行輸配分開將增加成本600~800億元，不利于電力工業(yè)效率提高，反而帶來效率損失。 張安華認(rèn)為，當(dāng)年“五號文件”主要是借鑒英國電力體制改革的模式，但實際上改革沒有必要非得遵循統(tǒng)一的模式，世界各國電力改革模式有多樣性。既有輸配電業(yè)務(wù)分開的，也有輸配合一國家;既有電網(wǎng)與調(diào)度合一的，也有電網(wǎng)與調(diào)度分離的。法國、日本、巴西和美國部分電力公司目前仍采取發(fā)電、輸電、配售電集中在一個集團(tuán)公司的模式，而從目前我國的國情來看，輸配不分更為妥當(dāng)，阻力也更小。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕也認(rèn)為，基于電力體制現(xiàn)實情況考慮，輸配不應(yīng)分開，因為這無助于壟斷問題的解決：“配電環(huán)節(jié)是壟斷的，輸電環(huán)節(jié)也同樣壟斷，所以從國外的經(jīng)驗來看，一個是將發(fā)電環(huán)節(jié)分開，更重要的是給用戶以選擇權(quán)，要牢牢抓住發(fā)電環(huán)節(jié)和用電環(huán)節(jié)這兩個存在競爭的環(huán)節(jié)，配電和輸電就應(yīng)該是壟斷的環(huán)節(jié)?！?
售電側(cè)：
改變：五號文件：競價上網(wǎng)
新電改方案：成立售電公司，允許民間資本進(jìn)入
原因：競價上網(wǎng)短時間內(nèi)有難度
當(dāng)新電改方案上報國務(wù)院的消息一發(fā)布，很多人對“競價上網(wǎng)”的字眼沒有直接出現(xiàn)在“四放開、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”的改革計劃里感到非常詫異。如果不競價上網(wǎng)，那么電改有什么意義?
“目前發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價制定基本以政府定價為主結(jié)合部分雙邊交易形成的市場定價(2014年全國比例估計約2%)。未來上網(wǎng)電價或由發(fā)電企業(yè)(火電先行，水電逐步跟進(jìn))與下游用戶(從單一的電網(wǎng)擴(kuò)大為大用戶、獨(dú)立配售電企業(yè)以及電網(wǎng)等多主體)通過協(xié)商或交易平臺(獨(dú)立于電網(wǎng)的第三方機(jī)構(gòu))形成，電價對于成本變動的傳導(dǎo)通過市場而非政府形成，同時供求關(guān)系對于價格的影響也將加大，這是新電改方案所呈現(xiàn)出來的狀態(tài)，這種狀態(tài)也是一種競價上網(wǎng)的表現(xiàn)形式，相較于完全的競價上網(wǎng)更符合實際。”張安華說。
根據(jù)張國寶的回憶，我國此前有過兩次競價上網(wǎng)的嘗試，但都沒有成功。在1999~2001年，受1998年亞洲金融危機(jī)的影響，我國用電需求下降，一度有過供大于求的情況。后來成為嚴(yán)重缺電省的浙江，當(dāng)時也一度電力供應(yīng)寬松，所以率先嘗試了競價上網(wǎng)。他們引進(jìn)了國外競價上網(wǎng)的報價軟件，結(jié)合浙江省的情況進(jìn)行了修改，通過計算機(jī)自動比對，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。但亞洲金融危機(jī)的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴(yán)重，競價上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動消亡了。
2002年電力體制改革之后，新成立的電監(jiān)會把電力供應(yīng)相對寬松的東北電網(wǎng)作為試點(diǎn)，推行競價上網(wǎng)。但實施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司紛紛反映，認(rèn)為競價上網(wǎng)時機(jī)還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點(diǎn)。
張國寶認(rèn)為，嘗試競價上網(wǎng)的實踐，需要一定條件。電力供應(yīng)相對寬松是先決條件，此外，還需要定價制度等配套改革。前幾年，電力供應(yīng)一直偏緊，通脹的威脅也一直存在，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應(yīng)緊張成了主要矛盾，所以競價上網(wǎng)一直難以實施?！叭欢鼛啄?，雖然電力供應(yīng)已經(jīng)不是問題。但新的矛盾又來了。出于我國治理霧霾、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的需求，新能源如光伏、風(fēng)電、核電飛速地發(fā)展，這些都需要成本，與它們相比煤炭的成本更低。所以如果把它們放在同一個平臺上競價上網(wǎng)絕對是不現(xiàn)實的。這是現(xiàn)在阻礙競價上網(wǎng)的主要矛盾?！睆埌踩A說。
除了提出更符合實際的交易方案之外，售電側(cè)市場化改革將允許6類企業(yè)成為新的售電主體，包括現(xiàn)有的獨(dú)立配售電企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、社會資本投資、分布式能源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)、公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司以及發(fā)電企業(yè)。分析認(rèn)為此次售電側(cè)放開，將為節(jié)能服務(wù)公司、公共服務(wù)行業(yè)公司等打開一項新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)國家發(fā)展改革委公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國從事節(jié)能服務(wù)的企業(yè)為4175家，其中節(jié)能服務(wù)公司已達(dá)3210家。一些配電設(shè)備企業(yè)或者正在為配網(wǎng)做準(zhǔn)備的電氣公司，也有望成為新的售電公司或配電領(lǐng)域有力的競爭者。
電價小貼士：
電價廣義上可以分為：上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價。
上網(wǎng)電價就是電網(wǎng)企業(yè)向發(fā)電企業(yè)購買電的價格;
輸配電價相當(dāng)于電的運(yùn)費(fèi);銷售電價就是電用戶購買電的價格;
即：銷售電價=上網(wǎng)電價+輸配電價+輸配電損耗+政府性基金
舉例：承德某公司要從唐山買一車煤(電)。
那么這車煤的價格=唐山煤公司的出廠價(上網(wǎng)電價)+運(yùn)輸公司收取的運(yùn)費(fèi)(輸配電價)+路上顛簸撒出的煤渣(輸配電損耗)+政府性基金(高速路收費(fèi)站收取的費(fèi)用)
原標(biāo)題:一篇文讀懂新電改：為什么要這么改
