徐駿 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院/政府監(jiān)管與公共政策研究中心
1、激勵(lì)性管制理論的崛起：最快的成果轉(zhuǎn)化
在上個(gè)世紀(jì)60年代，西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家對(duì)電力等自然壟斷行業(yè)普遍實(shí)行的收益率管制（Rate of Return Regulation），即對(duì)電力公司成本監(jiān)審的基礎(chǔ)之上核定準(zhǔn)許成本，然而再根據(jù)電力公司所處行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)設(shè)定一個(gè)行業(yè)平均水平的資本回報(bào)率并以此計(jì)算準(zhǔn)許收益，最終核定電力公司向電力用戶所收取的價(jià)格。這在當(dāng)時(shí)的低通貨膨脹率的背景之下監(jiān)管機(jī)構(gòu)也不需要對(duì)管制的電價(jià)頻繁地加以調(diào)整。但到了70年代，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷的高通貨膨脹率使電力公司成本上升，電力公司不得不頻繁地向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出重新核定電價(jià)的要求。燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制被引入到電價(jià)監(jiān)管中來。但僅僅是燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)也并不能涵蓋電力公司的所有投入品的價(jià)格波動(dòng)。更重要地是，電力公司遇到成本一漲就要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)漲電價(jià)的做法讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)意識(shí)到如何激勵(lì)電力公司節(jié)約成本就成為一個(gè)急需解決的問題。
1982年美國紐約大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Baumol發(fā)表了一篇文章提出了價(jià)格監(jiān)管的一個(gè)新思路，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定價(jià)格時(shí)應(yīng)允許企業(yè)在投入品價(jià)格上漲時(shí)終端價(jià)格也隨之上漲，但漲幅需要扣減掉一個(gè)效率提升項(xiàng)。這個(gè)效率提升可以從以往企業(yè)經(jīng)營效率提升的幅度中觀察得到。并且企業(yè)投入品價(jià)格上漲的指數(shù)不能以其自身投入品為計(jì)算依據(jù)，而應(yīng)該是全行業(yè)投入品價(jià)格變化指數(shù)為準(zhǔn)，這樣才能防止企業(yè)操作這個(gè)指數(shù)來實(shí)現(xiàn)更大幅度的終端價(jià)格上漲。盡管這種定價(jià)投機(jī)可以在某種程度上把監(jiān)管機(jī)構(gòu)從日常繁重的成本監(jiān)審任務(wù)中解脫出來，而只需要建立起一套定價(jià)機(jī)制，然而Baumol還強(qiáng)調(diào)，這種定價(jià)機(jī)制不能是永久性的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然需要定期對(duì)企業(yè)做成本監(jiān)審來了解企業(yè)真實(shí)的成本情況。
延續(xù)Baumol的思路，1983年英國劍橋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Littlechild發(fā)表文章，對(duì)英國電信業(yè)價(jià)格監(jiān)管提出了“RPI-X”方法，RPI是零售價(jià)格指數(shù)，而X則是被監(jiān)管企業(yè)的效率提升項(xiàng)。RPI-X表示被監(jiān)管企業(yè)的價(jià)格調(diào)整可以按照零售價(jià)格指數(shù)減去效率提升的方法來確定，由于RPI是全行業(yè)的價(jià)格指數(shù)，因此不受益受到被監(jiān)管企業(yè)的操縱。后來管制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究學(xué)者把“RPI-X”為代表的價(jià)格管制制定方法統(tǒng)稱為價(jià)格上限管制（Price-Cap Regulation），以區(qū)別于傳統(tǒng)的回報(bào)率管制。
澳大利亞消費(fèi)者保護(hù)與競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Biggar認(rèn)為，在政府管制的歷史上，很少有像價(jià)格上限管制這樣從理念的提出到最終實(shí)行落地只花了很短的時(shí)間，并且產(chǎn)生了顯著的影響。美國聯(lián)邦通信委員會(huì)在1987年就推薦使用價(jià)格上限法來管制AT&T以及后來的地方電話交換公司。盡管在1985年美國幾乎所有的州級(jí)管制機(jī)構(gòu)都還在使用回報(bào)率管制電信行業(yè)，到了80年代末，有一半的州級(jí)管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)向使用價(jià)格上限管制，到了2000年時(shí)，幾乎所有的州都在使用某種形式的價(jià)格上限管制。
2、首任電力監(jiān)管總監(jiān)的難題：監(jiān)管對(duì)象對(duì)股東大撒錢
1989年，英國通過了新的《電力法》，規(guī)定成立電力監(jiān)管辦公室（Offer）并且設(shè)立電力監(jiān)管總監(jiān)（Director General of Electricity Supply）一職，Littlechild教授被任命為首任電力監(jiān)管總監(jiān)。作為“RPI-X”方法的提出者，他自然要在實(shí)踐中踐行這一理念。由于英國在電力改革之后將原來國有的中央發(fā)電總局拆分為一個(gè)輸電公司和12家地區(qū)配電公司，并且實(shí)行了民營化，因此英國的輸配電價(jià)監(jiān)管起初是輸電價(jià)格和配電價(jià)格分開監(jiān)管的，以適應(yīng)這種輸配分離的體制。
Stephen Littlechild
1989-1998年間擔(dān)任英國電力監(jiān)管總監(jiān)
電力監(jiān)管辦公室在完成輸配電價(jià)成本監(jiān)審并且實(shí)施輸配電價(jià)管制之后，所有的輸配電企業(yè)的收入不得超過所核定的準(zhǔn)許收入。促使企業(yè)降價(jià)輸配電價(jià)的機(jī)制有兩個(gè)，一個(gè)是在每一輪輸配電價(jià)管制評(píng)估中所做的成本監(jiān)審，將企業(yè)實(shí)際發(fā)生的成本與上一輪所確定的準(zhǔn)許成本進(jìn)行比較，成本節(jié)約的部分按照一定比例分享給消費(fèi)者，這部分的降價(jià)對(duì)應(yīng)著下一輪輸配電價(jià)管制的初始管制價(jià)格；另一個(gè)是在每一輪管制周期內(nèi)，輸配電企業(yè)還需要按照預(yù)設(shè)的技術(shù)進(jìn)步率X降低管制周期內(nèi)的輸配電價(jià)，也就是RPI-X中的X部分。這個(gè)技術(shù)進(jìn)步率并不一定是正值，因?yàn)槟承┹喌妮斉潆妰r(jià)格管制對(duì)應(yīng)著大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)投資，因此實(shí)際的X可能是負(fù)值，對(duì)應(yīng)著輸配電價(jià)的年度增長(zhǎng)。
在英國1990年開始的第一輪配電價(jià)管制中，技術(shù)進(jìn)步率確定的X一開始是每年變動(dòng)，平均值為1.1%，因此實(shí)際對(duì)應(yīng)的配電價(jià)格上限還是允許一定程度的上漲。然而到1994年開始第二輪配電價(jià)格管制時(shí)，這卻引起了極大的爭(zhēng)議。當(dāng)電力監(jiān)管辦公室按計(jì)劃準(zhǔn)備對(duì)地區(qū)電力公司的進(jìn)行成本監(jiān)審時(shí)，他們不斷攀升的利潤(rùn)引起了大量負(fù)面評(píng)價(jià)。兩個(gè)國會(huì)選擇委員會(huì)認(rèn)為電力監(jiān)管辦公室應(yīng)該提前評(píng)估配電價(jià)格以便擠出地區(qū)電力公司的超額利潤(rùn)。而Littlechild教授認(rèn)為這種做法會(huì)打消這些企業(yè)在未來提高效率的動(dòng)機(jī)，堅(jiān)持按照原來的時(shí)間表來執(zhí)行。他于1994年8月宣布了這一決定，定于1995年4月實(shí)施新一輪配電價(jià)格管制。他提出配電價(jià)格在初始管制價(jià)格下降11%到17%，并且對(duì)于未來四年按照“RPI-2”的方式來執(zhí)行價(jià)格上限管制，這將從總體減少地區(qū)電力公司25億英鎊的收入。初始管制價(jià)格的下降在當(dāng)時(shí)看來是一種創(chuàng)新，因?yàn)閷?duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，為了保持地區(qū)電力公司的競(jìng)爭(zhēng)力，通常的做法是逐步強(qiáng)化對(duì)地區(qū)電力公司的價(jià)格管制。而在新一輪配電價(jià)格管制之初就把上一輪的配電價(jià)格水平大幅降低，電力監(jiān)管辦公室認(rèn)為也是適合當(dāng)時(shí)的特殊情況，因?yàn)榈谝惠喤潆妰r(jià)管制在當(dāng)時(shí)普通認(rèn)為對(duì)地區(qū)電力公司實(shí)在是太慷慨了。
然而事后的發(fā)展卻超出了Littlechild教授的預(yù)料。新的管制方案一經(jīng)公開，地區(qū)電力公司的股份開始飆升，其中一家地區(qū)電力公司——北方電力（North Electric）——成為當(dāng)時(shí)股票市場(chǎng)上發(fā)電企業(yè)競(jìng)相收購的對(duì)象[1]。公司為了防止被收購宣傳了防御計(jì)劃，承諾于1995年2月向所有股東每股至少派發(fā)5英鎊的紅利，并且在未來還增加股利派發(fā)。而這家公司在4年前被民營化時(shí)的股價(jià)才2.4英鎊每股。北方電力的這一防御計(jì)劃激怒了社會(huì)公眾，英國政府當(dāng)時(shí)民營化整個(gè)電力行業(yè)是為了改善政府的財(cái)政收支狀況，但這家公司民營化之后沒幾年的大肆撒錢的行為意味著國有企業(yè)改制過程中嚴(yán)重的資產(chǎn)流失問題。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)壓力，Littlechild教授不得不在1995年3月承認(rèn)原來的價(jià)格上限管制方案不可持續(xù)了，并且在參考了壟斷與兼并委員會(huì)（Monopoly and Merger Commission）[2]公布的調(diào)查結(jié)果之后，在1995年7月公布了新的價(jià)格管制方案。新的方案將該公司最初市值的150%納入到他們的資產(chǎn)中來，同時(shí)將原定的“RPI-2”調(diào)整為“RPI-3”，還做了其它的一些調(diào)整，使該公司1996至2000年的收入減少了1.25億英鎊。盡管如此，減少的數(shù)額還是低于評(píng)論者的預(yù)期，同時(shí)北方電力的股價(jià)又出現(xiàn)了上漲，部分是由新的一波收購意向推動(dòng)的。這也證明第二輪配電價(jià)格評(píng)估對(duì)北部電力仍然不夠嚴(yán)厲。地區(qū)電力公司強(qiáng)勁的現(xiàn)金流，相對(duì)寬松的管制以及明顯的未來成本縮減空間使他們成為了股票市場(chǎng)上良好的并購標(biāo)的。
3、理論成果運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)：不患寡而患不均？
從理論上而言，出現(xiàn)這種結(jié)果并不是Littlechild教授對(duì)地區(qū)電力公司的監(jiān)管不力造成的，而是深刻地根植于不同的價(jià)格管制方式造成的。根據(jù)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是激勵(lì)性管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，收益率管制的前提是彌補(bǔ)電力公司的成本并實(shí)現(xiàn)合理收益，但由于電力公司發(fā)生的所有成本都能夠在這種管制方式下得到彌補(bǔ)，即使電力公司能夠通過自身努力改善經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)了成本的降低，但也會(huì)通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成本監(jiān)審所發(fā)現(xiàn)，最終通過輸配電價(jià)的調(diào)整而把這部分降低的成本分享給消費(fèi)者。因此在回報(bào)率管制之下，電力公司不會(huì)獲得超額資本回報(bào)，而只能獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的回報(bào)率，但也沒有太多降低成本的激勵(lì)，因?yàn)榻档统杀編淼暮锰師o法留給自己。而以“RPI-X”為代表的價(jià)格上限管制則不太強(qiáng)調(diào)年度成本監(jiān)審，只是在每個(gè)監(jiān)管周期之前提前設(shè)定好價(jià)格上限，電力公司在給定的價(jià)格上限以內(nèi)，如果改善了經(jīng)營管理實(shí)現(xiàn)了成本的降低，他是可以獲得價(jià)格上限與降低之后的成本之間的利潤(rùn)的。因此相比較于回報(bào)率管制，價(jià)格上限管制降成本的激勵(lì)更強(qiáng)。美中不足的是，成本降低的部分并不能及時(shí)的分享給消費(fèi)者，而體現(xiàn)為電力公司的超額利潤(rùn)。當(dāng)然在價(jià)格上限管制之下，電力公司也會(huì)承擔(dān)成本超支產(chǎn)生的虧損。因此無論是回報(bào)率管制還是價(jià)格上限管制，都不是完美的價(jià)格管制方式，都存在優(yōu)點(diǎn)與不足。這也是激勵(lì)性管制理論中所提到的“效率——租金”之間的權(quán)衡，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要激勵(lì)企業(yè)提升效率，就必須讓企業(yè)獲得信息租金[3]；如果要?jiǎng)儕Z這部分租金，那效率提升的激勵(lì)也沒有了。這是一個(gè)魚和熊掌不可兼得的問題，產(chǎn)生這個(gè)問題的根源在于電力公司與監(jiān)管機(jī)構(gòu)天生地存在著信息不對(duì)稱，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確地掌握電力公司的成本信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)所能夠做的，也只是通過不同的管制方式讓電力公司暴露出部分自己掌握的私有信息，而不是全部。這也是政府監(jiān)管的“失靈”之處。法國圖盧茲大學(xué)Tirole教授，同時(shí)也是激勵(lì)性管制理論的代表性人物之一，因?yàn)樵趬艛鄤?shì)力和政府管制所做的杰出貢獻(xiàn)而獲得2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。他在頒獎(jiǎng)典禮的演講詞中就曾講到：再為精巧設(shè)計(jì)的管制政策都無法完全取代市場(chǎng)機(jī)制。
兩種價(jià)格管制方式比較
也許會(huì)有人質(zhì)疑：監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過價(jià)格上限管制激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)成本降低之后，再調(diào)整輸配電價(jià)把這部分利潤(rùn)分享給消費(fèi)者不就兩全了嗎？但這么做就喪失了價(jià)格上限管制的“承諾性”，因?yàn)殡娏驹陬A(yù)期到監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)這么做之后，就不會(huì)去節(jié)約成本了。因此從理論上而言，Littlechild教授的做法并無不妥，即使面對(duì)外界的批評(píng)指責(zé)，他仍然把激勵(lì)電力公司提高效率放在首位。因?yàn)閺娜鐣?huì)角度而言，一項(xiàng)新的管制政策的實(shí)施，在消費(fèi)者利益沒有受到明顯傷害的條件下（輸配電價(jià)仍然保持不變甚至是小幅度降低），電力公司的利潤(rùn)卻獲得了明顯的增加，仍然可以視為一種改革紅利。因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究學(xué)者，Littlechild教授首要的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利的增加，把全社會(huì)的蛋糕做大，而如何切分這塊做大了的蛋糕，則涉及利益的再分配，這是理論研究下一步才需要解決的。當(dāng)然這也是一種理論研究的一種理想狀態(tài)，一旦切入到現(xiàn)實(shí)中來，而不得不面對(duì)不同社會(huì)群體對(duì)于利益分配方面的批評(píng)。特別是對(duì)于英國這種剛剛把電力公司民營化不久的情況，對(duì)于地區(qū)電力公司在接受價(jià)格監(jiān)管還出現(xiàn)暴利的情況，而且社會(huì)公眾更容易“不患寡而患不均”，更容易質(zhì)疑賤賣國有資產(chǎn)。坦率來講，這種暴利并不是監(jiān)管不力，而是面對(duì)信息不對(duì)稱時(shí)實(shí)施的激勵(lì)性管制所帶來的“信息租金”，在把理論研究成果運(yùn)用于實(shí)踐之中時(shí)，還不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí)的約束。
注釋：
[1] 參見《發(fā)電市場(chǎng)上的壟斷，英國花了巨大的代價(jià)來矯正》所寫到的，發(fā)電企業(yè)為了應(yīng)對(duì)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn)，紛紛收購下游配電公司來規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
[2] 英國政府當(dāng)時(shí)的反壟斷機(jī)構(gòu)之一。
[3] 這里的租金不是通常意義下的租金，而是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所指的，某種生產(chǎn)要素獲得的超過邊際報(bào)酬以上的那部分收益，即使是把這部分拿走，該生產(chǎn)要素也不會(huì)脫離生產(chǎn)。在輸配電價(jià)監(jiān)管的情況下，可以理解為電力公司所獲得的超出正常水平的收益。
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