中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：我們正處于史上最好的政治環(huán)境，“十三五”期間能源規(guī)劃將涉及能源結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化改革、行政體制改革、清潔、能效、生產(chǎn)安全、國(guó)際化、科技創(chuàng)新等關(guān)鍵詞。這一切，將成為未來(lái)能源規(guī)劃的標(biāo)志。
今年4月份，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的編制工作開(kāi)始啟動(dòng)?！笆濉蹦茉匆?guī)劃作為其中重要的組成部分，將成為2016至2020五年間油氣、煤炭、核電、新能源、電網(wǎng)等各能源行業(yè)發(fā)展方向的指引?！笆濉蹦茉匆?guī)劃的編制意味著，確定能源行業(yè)整體的行為邊界，提出能源行業(yè)內(nèi)部的發(fā)展秩序，明確約束能源企業(yè)發(fā)展的游戲規(guī)則。
近半年來(lái)，社會(huì)公眾已經(jīng)通過(guò)媒體了解到國(guó)家能源局編制“十三五”能源規(guī)劃在組織進(jìn)度方案和重點(diǎn)內(nèi)容等方面的一些信息。目前，通過(guò)前期基礎(chǔ)工作，規(guī)劃基本思路大致形成，明年年初的兩個(gè)月里即將進(jìn)入并完成規(guī)劃的起草工作。根據(jù)已有的這些信息，現(xiàn)在我們可以對(duì)“十三五”期間的能源規(guī)劃做出一個(gè)大致的展望。
頂層設(shè)計(jì)
能源規(guī)劃的著眼點(diǎn)有兩個(gè)重要方面：其一是油氣、煤炭、核電、新能源、電網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)與居民生活提供支撐，強(qiáng)調(diào)能源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的保障作用；其二是以能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，著眼能源產(chǎn)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)作用。前者是國(guó)家層次能源規(guī)劃的首要目標(biāo)，后者是地方層次能源規(guī)劃的利益所在。筆者認(rèn)為，“十三五”期間的能源規(guī)劃將涉及包括能源結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化改革、行政體制改革、清潔、能效、生產(chǎn)安全、國(guó)際化、科技創(chuàng)新等在內(nèi)關(guān)鍵詞。這些關(guān)鍵詞將成為“十三五”能源規(guī)劃內(nèi)容的標(biāo)志。
面對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段的能源資源稟賦、能源產(chǎn)品的生產(chǎn)能力與結(jié)構(gòu)、能源需求的總量與趨勢(shì)三個(gè)方面的基本現(xiàn)實(shí)，“十三五”期間能源規(guī)劃的總目標(biāo)必然圍繞四個(gè)要點(diǎn)，即需求、供給、總量、結(jié)構(gòu)。要在“十三五”期間解決總量和結(jié)構(gòu)兩方面的供需矛盾，實(shí)現(xiàn)能源總量的保證和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。同樣，總的來(lái)看，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)要靠三大基本手段，即制度、科技、國(guó)際合作，共同突破資源限制、提高供給能力、實(shí)現(xiàn)節(jié)能高效。
從行業(yè)發(fā)展的角度看，“十三五”能源規(guī)劃或?qū)⒅伢w現(xiàn)四個(gè)方面：第一，重視外部環(huán)境約束，強(qiáng)調(diào)低碳、減排、清潔、環(huán)保對(duì)于能源生產(chǎn)和能源產(chǎn)品的要求；第二，針對(duì)資源稟賦約束，要求高效、合理地開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)外能源資源、配置能源產(chǎn)品，發(fā)揮能源資源和包括水、土地在內(nèi)的其他自然資源及生產(chǎn)要素的最大社會(huì)價(jià)值；第三，發(fā)揮市場(chǎng)制度潛力，更加明確地要通過(guò)市場(chǎng)制度、價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，提高能源產(chǎn)品的配置效率，為此推進(jìn)相應(yīng)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革；第四，突破行政體制障礙，改革管理體制，減少具體項(xiàng)目的行政審批，強(qiáng)化重大方向的規(guī)劃引導(dǎo)。這四個(gè)方面的內(nèi)容將是貫穿各能源行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本邏輯。
行業(yè)規(guī)劃
就油氣行業(yè)來(lái)看，缺油少氣是中國(guó)的國(guó)情，油氣供應(yīng)安全自然成為能源安全的代名詞，保障油氣供應(yīng)已成為最重要的政策考慮。為此，“十三五”期間油氣行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃依然會(huì)顯現(xiàn)三個(gè)途徑，即努力增強(qiáng)國(guó)內(nèi)供應(yīng)能力、大力拓展國(guó)際合作的廣度和深度、繼續(xù)提高油氣儲(chǔ)備水平。然而，同激勵(lì)用戶節(jié)能、刺激企業(yè)開(kāi)發(fā)關(guān)鍵技術(shù)一樣，要提高供應(yīng)能力，市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制是必要的。不過(guò)，中國(guó)油氣行業(yè)的市場(chǎng)化仍然處在萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步，市場(chǎng)制度方方面面的搭建工作都需要進(jìn)行，“十三五”期間未必能夠都有所涉及，而即便能夠涉及的問(wèn)題也未必能夠深入并解決到位。例如，針對(duì)上游油氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域需要進(jìn)行的改革仍處于繞道而行的狀態(tài)。目前的狀況顯示，油氣規(guī)劃近期無(wú)望突破有關(guān)諸如礦業(yè)權(quán)（應(yīng)為礦權(quán)，非經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利）、資源稅（應(yīng)為非稅的財(cái)產(chǎn)權(quán)利收益）等認(rèn)識(shí)障礙，進(jìn)而建立油氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)制度，為國(guó)內(nèi)油氣資源的開(kāi)發(fā)注入活力。對(duì)于老油田和深海資源的寄望，只能遵循“會(huì)戰(zhàn)”思維，停留在行政意志階段。雖然非常規(guī)油氣的發(fā)展可以以新礦種的名義繞過(guò)體制障礙，但目前國(guó)際油價(jià)低迷的大環(huán)境卻無(wú)法繪制非常規(guī)油氣的近期發(fā)展藍(lán)圖。
所以，油氣行業(yè)未來(lái)五年的發(fā)展仍無(wú)法面對(duì)關(guān)鍵性障礙，下游終端油氣產(chǎn)品定價(jià)的進(jìn)一步市場(chǎng)化改革將是未來(lái)可期的現(xiàn)實(shí)動(dòng)作，中游管輸?shù)茸匀粔艛喹h(huán)節(jié)的政府管制會(huì)在一定程度上得到推動(dòng)。石油石化行業(yè)銷售領(lǐng)域的混合所有制改革也會(huì)有所推進(jìn)，畢竟相對(duì)所謂社會(huì)資本進(jìn)入勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域要容易很多。這再次說(shuō)明仍屬于國(guó)有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)范疇的油氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域要放松管行業(yè)準(zhǔn)入、將部分資產(chǎn)私有化，沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系是難以順利進(jìn)行的。
就煤炭行業(yè)來(lái)看，我國(guó)煤炭資源相對(duì)豐富，煤炭消費(fèi)目前占一次能源的約三分之二?？紤]到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在未來(lái)五十年對(duì)能源總量的要求和中國(guó)能源資源的稟賦情況，能源消費(fèi)以煤為主的基本原則和客觀現(xiàn)實(shí)無(wú)法改變。近幾年，煤炭市場(chǎng)呈現(xiàn)供過(guò)于求的局面，資源開(kāi)發(fā)和運(yùn)力保障的矛盾不再突出。因此，“十三五”期間，煤炭行業(yè)面臨的問(wèn)題就是煤炭的利用問(wèn)題。
在應(yīng)對(duì)全球氣候變化壓力和創(chuàng)造與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生活環(huán)境的需求推動(dòng)下，清潔、高效地利用煤炭將是長(zhǎng)期性的指導(dǎo)原則。根據(jù)這一原則，發(fā)電作為煤炭利用的最主要途徑，可以充分利用煤炭資源的高能級(jí)屬性，同時(shí)適應(yīng)電力集中生產(chǎn)，分散消費(fèi)的技術(shù)特征。因此，“十三五”能源規(guī)劃將會(huì)要求根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和煤炭資源的品位和地理分布條件，盡量做好大型煤電生產(chǎn)基地的布局規(guī)劃，同時(shí)控制好分散、低效燃煤發(fā)電和取暖的生產(chǎn)生活項(xiàng)目。在實(shí)現(xiàn)清潔、高效利用電煤方面，“十三五”期間將會(huì)根據(jù)2014年9月剛剛由國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家能源局共同公布的《煤電節(jié)能減排升級(jí)與改造行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020）》中對(duì)發(fā)電企業(yè)典型常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組供電的煤耗和節(jié)能減排參考指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范。
至于近期坊間流傳的煤炭消費(fèi)總量控制的說(shuō)法，確切地講，應(yīng)該是煤炭總消費(fèi)的地域分布控制和煤炭占能源消費(fèi)的比重控制。筆者認(rèn)為，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和區(qū)域的總量控制只是對(duì)煤炭的集中利用、電力生產(chǎn)的地理分布進(jìn)行優(yōu)化，是實(shí)現(xiàn)清潔、環(huán)保目標(biāo)的手段之一?！笆濉逼陂g的能源規(guī)劃不可能同中國(guó)現(xiàn)階段的能源需求實(shí)際和資源實(shí)際相矛盾，所以進(jìn)行以煤炭消費(fèi)總盤(pán)子絕對(duì)量下降為內(nèi)涵的總量控制是沒(méi)有可能的。
就可再生能源行業(yè)來(lái)看，可再生能源的利用無(wú)疑是未來(lái)能源供應(yīng)的發(fā)展方向，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電都是重要的內(nèi)容。在近年發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，提高可再生能源比重，解決好現(xiàn)在棄鳳、棄水、棄光的矛盾，力爭(zhēng)在2020年達(dá)到非化石能源貢獻(xiàn)15%以上能源的目標(biāo)無(wú)疑會(huì)成為“十三五”期間能源規(guī)劃的重要內(nèi)容。
然而，在筆者看來(lái)，根據(jù)目前的普遍認(rèn)識(shí)，可再生能源的發(fā)展規(guī)劃或許存在著科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)的重大欠缺。雖然我們認(rèn)識(shí)到可再生能源發(fā)電要集中式與分布式并重、集中送出與就地消納并舉，但可再生能源的能量特征和分布式利用途徑的本質(zhì)未必已經(jīng)得到正確理解，而這正是造成可再生能源利用諸多問(wèn)題的根源。談到可再生能源利用的問(wèn)題，無(wú)非是發(fā)電的電價(jià)形成、電價(jià)補(bǔ)貼、上網(wǎng)困難和電網(wǎng)配套投資問(wèn)題。這些也都同可再生能源以發(fā)電為利用途徑相關(guān)。當(dāng)然，水力、風(fēng)力的利用要走發(fā)電的路子。但太陽(yáng)能、生物質(zhì)能的利用可能需要轉(zhuǎn)換思路。光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電，本質(zhì)上也都是太陽(yáng)能發(fā)電。不但太陽(yáng)能的能級(jí)低，從太陽(yáng)能到電能的轉(zhuǎn)換效率低也是事實(shí)。只要理解了電網(wǎng)本身是集中利用化石能源生產(chǎn)電力，而后進(jìn)行分散消費(fèi)的產(chǎn)物，而煤炭恰恰是高密度、高能級(jí)、且分布集中的能源資源，光伏和太陽(yáng)能發(fā)電的技術(shù)邏輯自然就受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。根據(jù)這樣的邏輯，太陽(yáng)能和生物質(zhì)能的最佳利用途徑或許主要是作為熱能進(jìn)行分布式利用，只在特定少數(shù)情況下用于發(fā)電并上網(wǎng)。因此，可再生能源的發(fā)展規(guī)劃有進(jìn)一步分門別類的必要。
再者，如何不對(duì)水力和風(fēng)力資源進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)，避免造成生態(tài)和環(huán)境的破壞，似乎尚未成為能源規(guī)劃中的明確約束。而針對(duì)平衡可再生電源的負(fù)荷波動(dòng)所需投資的電網(wǎng)，如同燃煤污染一樣，都是電力生產(chǎn)的社會(huì)成本，這一點(diǎn)在能源政策上也沒(méi)有得到清晰體現(xiàn)?？傊?，我們對(duì)于可再生能源的科學(xué)認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，能源規(guī)劃的科學(xué)性和合理性都顯得不夠充分。
兩個(gè)問(wèn)題
一方面，應(yīng)明確認(rèn)識(shí)能源規(guī)劃的公共政策性質(zhì)，規(guī)劃制定要上升到公共政策決策的層次來(lái)思考問(wèn)題，以公共利益為根本目標(biāo)。
能源規(guī)劃的內(nèi)容具有公共事務(wù)的性質(zhì)，其決策依據(jù)必須具有科學(xué)性，決策過(guò)程要民主，涉及公共財(cái)政投入的決策結(jié)果要經(jīng)得起事后的經(jīng)濟(jì)性檢驗(yàn)。從公共政策形成的角度看，無(wú)論是地方，還是行業(yè)，都是典型的利益集團(tuán)。能源規(guī)劃的形成不能脫離地方和行業(yè)的意見(jiàn)，自然也不能擺脫他們?yōu)樽非蟮胤嚼婧筒块T利益對(duì)能源政策、能源規(guī)劃施加的影響。核電、生物質(zhì)能發(fā)電、煤制氣等代表性項(xiàng)目都直接或間接地從公共安全、公共資源、公共財(cái)政角度涉及公共利益，所以，相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)劃還對(duì)規(guī)劃制定者的政治智慧提出了要求。
另一方面，應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)規(guī)劃工作的局限性。
無(wú)疑，能源規(guī)劃工作具有重大意義，但我們不能對(duì)于這項(xiàng)工作寄望過(guò)高，甚至太過(guò)挑剔。能源規(guī)劃只能反映特定時(shí)期人們對(duì)未來(lái)方向和目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，方方面面的條件造成了規(guī)劃工作的局限性。
首先，中國(guó)的長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略并不清晰，這為制定與長(zhǎng)期戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致的五年規(guī)劃以及使相繼的五年規(guī)劃具有延續(xù)性帶來(lái)了問(wèn)題，同時(shí)也意味著規(guī)劃工作對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的作用有限。從這個(gè)意義上講，強(qiáng)調(diào)能源規(guī)劃的戰(zhàn)略思維固然重要，而明確地論證出中國(guó)未來(lái)三五十年的能源戰(zhàn)略更為重要。
其次，行政規(guī)劃具有著眼未來(lái)的性質(zhì)，其水平和能力必然受到人類有限理性的限制，方向選擇與目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性會(huì)受到局限。同時(shí)，過(guò)去長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的慣性，容易使規(guī)劃制定者更熱心于提出目標(biāo)甚至途徑，而忽視了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)機(jī)制。比如，無(wú)論是能源的生產(chǎn)革命，還是消費(fèi)革命，無(wú)疑都需要科技的支持。而創(chuàng)新的環(huán)境與機(jī)制，并非規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)。諸如設(shè)立科技專項(xiàng)與攻關(guān)項(xiàng)目的會(huì)戰(zhàn)思路，也都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性體現(xiàn)。靠這種思路指導(dǎo)能源發(fā)展，想要實(shí)現(xiàn)核電、深海油氣、新能源等方面技術(shù)與設(shè)備的突破都是難以想象的。
再次，中國(guó)能源規(guī)劃的范圍、內(nèi)容和效果受制于當(dāng)前能源管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)展。目前，能源管理的職能實(shí)際上分割分布于國(guó)家能源局與其他部委，現(xiàn)階段的能源規(guī)劃難以在實(shí)質(zhì)上跨越部門是不爭(zhēng)的事實(shí)。歸國(guó)家發(fā)改委的定價(jià)權(quán)、歸國(guó)土資源部的能礦資源管理權(quán)、歸商務(wù)部管轄的國(guó)內(nèi)流通和國(guó)際貿(mào)易，如何在能源規(guī)劃中統(tǒng)籌兼顧、有序協(xié)調(diào)仍是難題。這一難題甚至影響到能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中看似邊緣的核電項(xiàng)目國(guó)際化和光伏產(chǎn)品國(guó)際化問(wèn)題。我們沒(méi)法不承認(rèn)，在現(xiàn)有政府管理體制下，能源規(guī)劃的空間確實(shí)是有限的。
最后，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性為“十三五”期間能源規(guī)劃也帶來(lái)了一定的困難。最近的6個(gè)月里，國(guó)際油價(jià)下挫了約三分之一。不可否認(rèn)，國(guó)際油價(jià)的走勢(shì)會(huì)對(duì)各能源產(chǎn)業(yè)整體產(chǎn)生全盤(pán)的影響。油價(jià)的高低，不光影響到油氣產(chǎn)業(yè)的日子，更決定了其他能源產(chǎn)業(yè)的生死。在這樣的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，為各能源行業(yè)的未來(lái)發(fā)展描繪方向、給出定位，并提供政策支持乃至財(cái)政支持，具有巨大的挑戰(zhàn)性和風(fēng)險(xiǎn)。
總之，即便能源領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)有這樣那樣的復(fù)雜問(wèn)題，我們沒(méi)有能力迅速全面解決，我們現(xiàn)在畢竟處在一個(gè)歷史上最好的政治環(huán)境下，對(duì)于“十三五”能源規(guī)劃這樣的階段性工作應(yīng)該具有足夠的信心，正如國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史年初在全國(guó)“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會(huì)議中強(qiáng)調(diào)的，規(guī)劃編制需要強(qiáng)化全球視野和戰(zhàn)略思維，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，科學(xué)設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，堅(jiān)持開(kāi)放民主編制規(guī)劃，使“十三五”能源規(guī)劃更加適應(yīng)時(shí)代要求，更加符合發(fā)展規(guī)律，更加反映人民意愿。
（本文由本刊編委王煒瀚，本刊特約觀察員王驍執(zhí)筆）
