在持續(xù)增長的能源需求和日趨嚴峻的全球氣候變化形勢下，可再生能源已經(jīng)成為各國能源領(lǐng)域的發(fā)展重點。早在20世紀90年代，許多國家就發(fā)展可再生能源達成共識，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，全球可再生能源得到突飛猛進的發(fā)展。
歐洲是全球可再生能源起步較早的地區(qū)，德國、英國、丹麥等國家以其較為完備、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系設(shè)計，成為了全球可再生能源領(lǐng)軍者，其可再生能源發(fā)展的整體速度遠超其它地區(qū)。美國作為能源大國，煤炭、天然氣、石油等自然資源極為豐富，其可再生能源也起步較早，上世紀80年代已經(jīng)出現(xiàn)陸上風電。秘魯、智利作為可再生能源發(fā)展新興國家，雖然發(fā)展不到10年，但可再生能源資源豐富，因此成為了國際可再生能源企業(yè)投資的熱點市場。
資源稟賦并不是決定可再生能源發(fā)展水平的的唯一條件
能源資源稟賦是決定可再生能源發(fā)展水平的重要因素。與美國、澳大利亞、秘魯和智利相比，歐洲國家和日本的天然氣、水能、煤炭等一次能源資源條件有限，因此，發(fā)展可再生能源、減少對化石能源的依賴，是這些國家能源戰(zhàn)略的重要途徑。這些國家更愿意給予可再生能源明確的發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)惠的財政激勵政策和有利的消納條件。另一方面，一個國家可再生能源裝機容量發(fā)展水平不完全取決于自然資源好壞，德國與日本陸上風能資源差不多，但是裝機容量占比差異較大，德國陸上風電裝機容量占比為24%，日本只有1%。這是由于德國有明確的戰(zhàn)略目標和較好的支持政策，促使陸上風電快速發(fā)展。法國海上風能資源能達到9米/秒，由于民眾反對，發(fā)展停滯。
2006年，我國頒布實施《可再生能源法》，確立了可再生能源在中國經(jīng)濟和能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，隨后的“十一五”和“十二五”能源規(guī)劃中明確提出加快發(fā)展風能、光伏等可再生能源，把可再生能源作為重點產(chǎn)業(yè)加以發(fā)展的要求。國家相關(guān)政府部門陸續(xù)出臺一系列配套政策，引導和保障了我國的可再生能源發(fā)展。
可再生能源發(fā)展需要明確且穩(wěn)定的規(guī)劃及配套激勵措施
總體來說，歐洲國家可再生能源發(fā)展目標相對更高，智利、秘魯和澳大利亞較低。其原因是智利、秘魯和澳大利亞對常規(guī)能源的依賴較大，澳大利亞燃煤發(fā)電量占比超過60%，智利燃煤發(fā)電量占比接近40%，秘魯水電和燃氣發(fā)電量占比超過90%，導致三個國家非水可再生能源發(fā)展并不突出。
縱觀世界各國，常見的財政激勵措施有四種，即固定上網(wǎng)電價、溢價補貼、價差合約、綠證證書制度。（四種機制的優(yōu)缺點如表1所示）
雖然各國采取的激勵機制存在不同，但仍存在一些普遍性規(guī)律：一是所有機制在某種程度上都能有效促使新容量建成，但前提是機制需提供足夠高的支持力度，保障投資者收益；二是部分國家使用固定上網(wǎng)電價作為早期支持機制，其概念和設(shè)計簡單，回報穩(wěn)定，發(fā)電商面臨的風險最低，隨著技術(shù)的逐步成熟，支持機制也隨之變化，但不論如何改變，好的機制設(shè)計確保了新、舊機制之間的延續(xù)性，并且新機制不追溯存量電站；三是隨著可再生能源比重越來越高，政府財政補貼的壓力越來越大，越來越多的國家轉(zhuǎn)向差價合約機制。四是政府沒有明確的支持政策和配套政策，或者政策大起大落，都將導致可再生能源發(fā)展受阻。如圖1所示。
成熟市場無一例外獲得了長期穩(wěn)定、逐步調(diào)整的政策支持
光伏
加州光伏收入來源于批發(fā)市場收入、投資稅抵扣和綠證收入。美國從上世紀90 年代開始實施可再生能源配額制度和綠色證書制度，可再生能源配額的責任主體是電力供應商，綠色證書持有者與承擔指定配額義務的供應商交易，以保證可再生能源消費在總需求中占一定比例，達到完成配額要求的目的。除了綠證和配額制度外，2005年美國《能源政策法案》推出的投資稅收抵免也對光伏進行直接激勵，投資額的30%作為稅收抵免。
到目前為止，投資稅收抵免被認為有效支持了美國的太陽能發(fā)電容量增長。隨著光伏成本不斷下降，2015年美國下調(diào)投資稅，對于2020 年開始建設(shè)的太陽能光伏發(fā)電項目，投資稅收抵免比率將下調(diào)至26%，對2021 年開建的項目下調(diào)至22%，對2021年之后開建的項目下調(diào)至10%。長期穩(wěn)定的支持政策有效促進加州光伏發(fā)展，2011年，加州光伏裝機容量不足30萬千瓦，2017年已經(jīng)接近1000萬千瓦，占總裝機容量12%。
陸上風電
2001年荷蘭可再生能源進入批發(fā)市場競爭，可再生能源的激勵機制起步于2003年，前后分為三個階段：2003-2007年、2008-2010年、2011年以后。荷蘭陸上風電收入來源于兩部分，一是批發(fā)市場收入，二是補貼收入。2003-2007年期間的補貼力度有限，為期10年，僅補貼在18000小時以內(nèi)電量，這個時期的陸上風電按照每千瓦時4.9歐分補貼，補貼資金通過征稅收取。為了控制成本，2008年政府推出了新的激勵政策，該方案對各種可再生能源總補貼金額總量進行控制，通過招標選擇補貼項目，項目收入除了通過批發(fā)市場售電獲得外，還獲得固定補貼，為期15年，補貼電價通過競標確定。2011年最新機制再次優(yōu)化了2008年機制，根據(jù)各類可再生能源生產(chǎn)成本進行補貼，即低電價項目先獲得補貼，補貼采用價差合約模式，為期15年。荷蘭陸上風電在2013年政府增加補貼總資金之后快速發(fā)展，截至2017年陸上風電超過300萬千瓦，裝機容量占比10%。
海上風電
1991年全球第一座海上風電場在丹麥試運行，丹麥成為全球海上風電的先驅(qū)，可再生能源（全部為非水可再生能源）發(fā)電量占比遠超其他國家。在丹麥，風電場的建設(shè)和運營權(quán)往往通過競標決定，一定等效滿負荷小時內(nèi)執(zhí)行確定的固定上網(wǎng)電價，固定電價補貼最終由終端用戶承擔，超過核定小時執(zhí)行市場電價。2013年Horns RevⅢ海上風電中標電價每千瓦時0.102歐元，2016年招標的Kriegers Flak為每千瓦時4.9歐分。截至2017年丹麥海上風電裝機占比9%，發(fā)電量占比15%。
英國海上風電起步也很早，支持政策經(jīng)歷幾次變化。早期采用“市場電價+綠證收入”模式。最初1兆瓦時電力對應1張綠證，2011年，為了加快新技術(shù)發(fā)展，海上風電按照1兆瓦時對應2張綠證。雖然綠證制度幫助英國可再生能源快速發(fā)展，但相比于常規(guī)能源，可再生能源仍是高成本項目，綠證價格波動對投資者帶來不確定性，為了確保在2020年實現(xiàn)30%電力消費來源于可再生能源的目標，英國政府于2014年推出差價合約機制逐步取代綠證，其中合約電價通過項目競標確定。該機制期限為15年。截至2017年，英國海上風電裝機占比7%，發(fā)電量占比6%。
支持政策不穩(wěn)定將導致市場受阻
光伏
澳大利亞也是強制配額制度輔以綠色證書的支持政策，該政策支持到2030年。綠色證書由電力零售商（為每個家庭和企業(yè)供電）購買，并提交給清潔能源監(jiān)管局，以履行零售商在可再生能源發(fā)電目標下的法律義務。不達標者，差額以每千瓦時6.5 美分處以罰款，因購買和提交證書產(chǎn)生的費用可享受減稅。雖然該制度2001年出臺，但在2010年以前澳大利亞光伏基本沒有發(fā)展，受技術(shù)成本下降，2011年以后光伏發(fā)電才起步。
盡管擁有豐富的太陽能資源，政治不確定性和較低的可再生能源發(fā)電目標影響澳大利亞光伏的部署。2001年澳大利亞政府制定2020年可再生能源發(fā)電目標為可再生能源發(fā)電量占比達到7-8%，2009年將該目標提高到20%。2011年政府又對可再生能源發(fā)電目標做了較大調(diào)整，將可再生能源發(fā)電目標分為兩部分，即大規(guī)模可再生能源發(fā)電目標和小規(guī)?？稍偕茉窗l(fā)電計劃。其中，大規(guī)?？稍偕茉窗l(fā)電占比目標從2020年的20%下調(diào)到16%。目標下調(diào)以及2030 年后缺乏政府承諾，給澳大利亞可再生能源行業(yè)帶來了不確定性，令投資者望而卻步。
陸上風電
日本陸上風電于2003年起步，雖然陸上風電與光伏在相同的支持機制下，但是相比于光伏的發(fā)展速度，陸上風電發(fā)展緩慢。一方面日本沒有豐富的風能資源，政府未將陸上風電作為能源政策的核心。雖然陸上風電的固定上網(wǎng)電價維持在較高水平，2016年為每千瓦時22日元，但電網(wǎng)接入、環(huán)境影響評估、區(qū)域網(wǎng)架互聯(lián)不足導致棄風嚴重，陸上風電發(fā)展面臨較大困難；另一方面曾經(jīng)日本光伏設(shè)備制造實力雄厚，政府希望發(fā)展光伏發(fā)電。
海上風電
2017年以前，法國可再生能源支持機制是根據(jù)購買義務支持機制下的固定上網(wǎng)電價政策實施的。2016 年，法國推出了差價合約機制。雖然法國的可再生能源政策也包含了海上風電，但法國政府一直采取謹慎的態(tài)度發(fā)展海上風力發(fā)電，因此并沒有把發(fā)展海上風電提上特別日程。受到接入電網(wǎng)困難、規(guī)劃許可繁瑣及當?shù)厝撕蜐O民反對等多重挑戰(zhàn)，截至目前，法國并未建成一座海上風電。
項目審批、并網(wǎng)接入和優(yōu)先調(diào)度影響可再生能源健康發(fā)展
可再生能源的發(fā)展需要整體設(shè)計和規(guī)劃，僅靠政府的目標和激勵政策的設(shè)計并不能完全實現(xiàn)可再生能源健康發(fā)展，還需要一并考慮項目審批、并網(wǎng)接入和優(yōu)先調(diào)度等問題。
簡化項目審批流程降低可再生能源開發(fā)的不確定性。項目審批流程復雜程度對可再生能源的發(fā)展有一定影響。比如德國和丹麥政府指定一個部門牽頭收集所有海上風電審批文件，并協(xié)調(diào)開發(fā)商與不同政府部門的溝通，提高了審批效率，降低了海上風電前期費用。日本的陸上風電審批流程復雜，尤其是環(huán)境影響評估流程冗長，前后需要4年時間，導致日本陸上風電受阻。
配套電網(wǎng)同步建設(shè)有助于減少可再生能源棄電。通過集中規(guī)劃，政府考慮若干項目的發(fā)展?jié)摿?，以?zhàn)略性的方式統(tǒng)一開發(fā)可再生能源配套輸電系統(tǒng)和配電系統(tǒng)將有助于節(jié)約成本，促進新技術(shù)快速發(fā)展，丹麥和荷蘭就是采取這種做法。丹麥還通過與其他國家能源互濟，彌補了可再生能源間歇性的缺點，實現(xiàn)了更廣范圍的消納。作為反面例子，日本由于未形成全國統(tǒng)一市場，區(qū)域電網(wǎng)之間互聯(lián)薄弱，棄風現(xiàn)象突出。
優(yōu)先調(diào)度保障了可再生能源發(fā)電。部分國家直接明確可再生能源發(fā)電優(yōu)先化石能源，這類國家往往采用中立的資源獲取方式，且對可再生能源的財政補貼不高，比如秘魯和智利。部分國家雖然未直接明確可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)，而是通過機制設(shè)置實現(xiàn)，比如加州政府對化石能源征收碳稅，變相提高化石能源發(fā)電成本，使得可再生能源在市場上更有競爭力。荷蘭、英國因為可再生能源補貼收入高，以至于可再生能源在批發(fā)市場報低價確保上網(wǎng)發(fā)電。
國際可再生能源發(fā)展帶來的啟示
強大的政府決心、領(lǐng)導力和長期穩(wěn)定承諾，對可再生能源的成功發(fā)展必不可少。長期目標是推動可再生能源發(fā)展的重要因素。長期穩(wěn)定的目標有利于降低政策風險，增加投資機會。西班牙就是因為追溯存量項目，導致投資者失去信心，可再生能源項目違約不建、一蹶不振。同時，長期穩(wěn)定的政策承諾給予市場的信心，有助于減少開發(fā)商的融資成本，促進設(shè)備制造商不斷降低技術(shù)成本，幫助整個行業(yè)健康發(fā)展。
政府的大力支持和強有力的政策，進一步促進國內(nèi)行業(yè)的發(fā)展。首先，支持機制要與發(fā)展目標一致，才能幫助可再生能源快速發(fā)展。西班牙和法國雖然有可靠的政策框架，但保障機制、電網(wǎng)規(guī)劃等支持政策不匹配，使它們的可再生能源發(fā)展均受到了影響。其次，政府支持政策覆蓋范圍有助于整個行業(yè)健康發(fā)展。丹麥不僅僅海上風電裝機比重大，其海上風電產(chǎn)業(yè)前端制造業(yè)也發(fā)展迅猛，Vestas和фrsted（原DONG）現(xiàn)已成為歐洲及其他地區(qū)海上風電市場的主要參與者。相比之下，英國雖然是海上風電裝機容量最高的國家，但由于國家未培養(yǎng)“國家領(lǐng)軍企業(yè)”，因此其海上風電行業(yè)未形成規(guī)模。
中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃配套政策，可以提高系統(tǒng)效率，降低成本。許多國家可再生能源項目位于資源最豐富的地區(qū)，但卻遠離負荷中心，從而增加了對電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的依賴，比如、智利、德國、日本等。因此，需要中央政府充分考慮資源、電力需求、現(xiàn)有電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本與約束、潛在項目的數(shù)量和規(guī)模以及環(huán)境問題等，劃定最有利的區(qū)域，提高系統(tǒng)效率，降低成本，提高可再生能源在市場中的競爭力。
國家需監(jiān)管可再生能源發(fā)展實際，及時調(diào)整和完善目標和政策?？稍偕茉词且环N相對昂貴的能源，從各國經(jīng)驗看其起步階段需要依靠政府扶持，補貼力度大的國家，可再生能源發(fā)展更快。待發(fā)展到一定程度后，各國政府通過不斷完善可再生能源規(guī)劃和政策，具體包括目標年份可再生能源消費指標、每年各類可再生能源裝機新增規(guī)模、配套的輸電通道建設(shè)時序等。同時，可再生能源發(fā)展目標與國家的能源法案之間保證承接性，當出現(xiàn)可再生能源增長過快的情況時，政府及時調(diào)整規(guī)劃。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年11期，作者就職于中國長江三峽集團有限公司。
