近日，美國環(huán)保局（EPA）行政官員安德魯·惠勒（Andrew Wheeler）代表聯(lián)邦政府宣布將重修《清潔水法》（Clean Water Act）中的第401條例。經(jīng)重修后，此條例將令州和區(qū)政府不論出于什么原因，都不得阻攔聯(lián)邦已經(jīng)批準的基礎設施項目。
就在條款發(fā)生變更的一周前，美國紐約州政府以不符合應對氣候變化目標為由，成功攔下原計劃在紐約港附近鋪設的天然氣管道項目。然而，一周過去，因為《清潔水法》的關(guān)鍵條款發(fā)生變更，或讓這個項目的命運發(fā)生改變。
這是特朗普任期內(nèi)再一次對環(huán)保管制進行大肆“松綁”。預計接下來美國新的油氣管道、進出口碼頭、發(fā)電設施等項目都將因第401條例的重修變得更易獲批。
為什么要在此時重修《清潔水法》的關(guān)鍵條例？
圖為紐約港口附近一瞥。資料圖片
紐約港的天然氣管道項目并不是個例。一直以來，《清潔水法》第401條例賦予美國各州和地方當局，可以在審查聯(lián)邦政府批準的項目時擁有審批與監(jiān)管權(quán)，行使“拒絕權(quán)”，即州政府只要認定項目及相關(guān)建設活動對當?shù)厮|(zhì)產(chǎn)生任何潛在負面影響，都可以拒絕簽發(fā)批準證。近年來，紐約和華盛頓等州已使用條例中所賦予的權(quán)力來阻止一些并不清潔的天然氣管道、煤炭或其他化石燃料基礎設施項目，因為地方政府認為這些項目不利于解決氣候變化等全球性問題。
多年來支持化石燃料開發(fā)的共和黨卻一直將第401條視作“眼中釘”。其認為這一條款賦予州政府和地方政府過于廣泛的權(quán)力，地方層面以保護水環(huán)境為名阻止了多個本該順利開展的能源項目。
美國環(huán)保局為何選擇在此時重修相關(guān)條例？記者就此采訪了國際法研究所副所長、中國政法大學氣候變化法律研究中心主任蘭花。蘭花告訴記者，第401條例一直被視為各州保護其飲用水水質(zhì)和控制污染的關(guān)鍵工具。相關(guān)項目或設施建設可能影響到相關(guān)水資源的保護時，需要提前獲得許可。但如今條例變更，這將使得新的油氣管道、進出口碼頭、發(fā)電設施等項目更容易獲得相關(guān)審批。
第401條例原本賦予各利益攸關(guān)方之間達成一定程度的環(huán)境保護利益和商業(yè)利益的平衡。如今一經(jīng)更改，原本的平衡將被打破?！拔磥恚蠹覍⒉荒茉儆玫?01條為由，給能源基建項目‘戴鐐銬’了?！卑驳卖敗せ堇赵诮诘男侣劙l(fā)布會上公開表示。
架空州政府層面的“聯(lián)合監(jiān)管權(quán)”早有計劃
第401條例重修了，多個項目可能因此面臨“重審”?！都~約時報》報道稱，除了紐約州曾拒絕為Constitution天然氣管道簽發(fā)清潔水許可證，還有俄勒岡州拒絕批準Jordan Cove LNG出口終端項目，華盛頓州拒絕在沿海地區(qū)投建用于出口懷俄明州內(nèi)陸煤炭的Millennium Bulk碼頭。
對此，蘭花告訴記者，美國拿《清潔水法》開刀，并非心血來潮，而是早有計劃?！霸缭?018年底，美國政府提議大幅削減聯(lián)邦政府對河流的行政管轄權(quán)，認為現(xiàn)有的《清潔水法》的規(guī)定限制了農(nóng)民、房地產(chǎn)開發(fā)商和土地所有者的權(quán)利。此外，今年1月23日，美國環(huán)保局通過了《可航行水域保護規(guī)則》，這限縮了《清潔水法》的保護對象，界定哪些屬于《清潔水法》規(guī)定的應受保護的水域，來縮小聯(lián)邦政府的河流管轄范圍，從而進一步減少《清潔水法》對地下水、雨水、廢水的管理范圍，減少對已經(jīng)轉(zhuǎn)為農(nóng)耕地的管制，去除對運河和用于商業(yè)運輸河流的管制。這都是在為本土能源基建項目發(fā)展提前鋪路?！碧m花補充道。
美國國家水污染控制管理者協(xié)會指出，此次修改《清潔水法案》既沒有尊重州政府的監(jiān)管角色，也沒有遵守聯(lián)邦政府扮演共同監(jiān)管者的規(guī)則。紐約自然資源保護委員會（Natural Resources Defense Council）聯(lián)邦水政策主任Jon Devine表示，“這簡直是對尊重‘合作聯(lián)邦制’的一種嘲諷。此舉美其名曰是提高行政效率，其實進一步架空了州政府層面的‘聯(lián)合監(jiān)管權(quán)’，讓聯(lián)邦政府對涉及水環(huán)境的能源項目更有話語權(quán)?！?
美國全國州長協(xié)會表達了同樣的擔憂，“聯(lián)邦政府正在奪取更多權(quán)力，完全剝奪了各州保護清潔水和公共衛(wèi)生的權(quán)力。”民主黨立法者強調(diào)，“401”一直是各州保護其飲用水水質(zhì)的關(guān)鍵工具，而強行限制審批的權(quán)限將加重一些資源有限州進行復雜項目評估的負擔。
“松綁”環(huán)保法，《清潔水法》不會是最后一部
干預本土能源基建項目“野蠻生長”的不止《清潔水法》一部。這不，今年初特朗普提議修改同樣有50年歷史的《國家環(huán)境政策法》，目的同樣是為了讓礦山、公路和其他重大項目的審批流程變得更簡潔、更易于通過。而《國家環(huán)境政策法》作為美國環(huán)境法的基石，要求各機構(gòu)就新項目獲得公眾反饋并將任何新的聯(lián)邦或聯(lián)邦政府資助的項目相關(guān)的潛在環(huán)境危害都考慮在內(nèi)，曾被用來反對達科他輸油管道（Da-kota Access）和Keystone XL輸油管道等頗具爭議的項目。
據(jù)記者查悉，今年4月，美國聯(lián)邦法官取消了預計將從加拿大延伸至內(nèi)布拉斯加州的Keystone XL輸油管道的關(guān)鍵許可。美國聯(lián)邦法官布萊恩·莫里斯（Brian Morris）表示，這一項目未能充分考慮到對瀕臨滅絕物種的影響，例如當?shù)匾恍~類，長期生活在管道將穿越的河流中，一旦項目開發(fā)，將會對魚類的洄游河道產(chǎn)生很大影響。因此，特朗普要修改《國家環(huán)境政策法》的想法已經(jīng)十分明顯：為Keystone XL輸油管道等類似項目排除干擾。
蘭花表示，“美國當局提議修改《國家環(huán)境政策法》的舉措與《清潔水法》的修訂類似，都是旨在放松環(huán)境監(jiān)管，從而發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟，獲得廣大藍領(lǐng)工人階層和相關(guān)污染產(chǎn)業(yè)的支持。在目前復雜的政治經(jīng)濟社會等背景下，應該還會有其他后續(xù)放松監(jiān)管的提議，比如涉及能源領(lǐng)域和氣候變化的相關(guān)問題。”
為了本土能源基建項目，當局政府的環(huán)境“底線”一降再降。重修環(huán)境監(jiān)管條款這種“開倒車”行為，不僅進一步加劇美國能源項目審批程序監(jiān)管方面的不確定性，同時將阻礙外資和私募資金的進入。剝奪各州政府層面的審批權(quán)力、擾亂監(jiān)管條例和流程只會導致更多項目被延誤，讓監(jiān)管體系整體“失調(diào)”。
1982年，美國為維護其利益，拒不簽署曾力推的《聯(lián)合國海洋法公約》。2001年，美國宣稱由于履行環(huán)保義務不符合美國國家利益，拒絕簽署《京都議定書》。2017年，美國表示因《巴黎協(xié)定》犧牲美國就業(yè)、遏制本土能源發(fā)展等因素，宣布退出這一全球性氣候協(xié)議。如今，想退的國際群已退得所剩無幾，美國當局政府再次選擇將眼光轉(zhuǎn)向國內(nèi)，在其環(huán)境政策法規(guī)面前再次選擇“開倒車”。人們不禁疑惑：試問美國還需要退幾次群、開幾次倒車，才能夠在環(huán)保浪潮席卷全球的當今世界達成復興傳統(tǒng)能源的夙愿？
從《聯(lián)邦水污染控制法》到《清潔水法》經(jīng)歷了哪些時間節(jié)點？
1948年
《聯(lián)邦水污染控制法》（Federal Water Pollution Control Act），是美國控制水污染的最早立法。
在最初的法律框架下，水污染防治職權(quán)和義務在各個州政府，法律的初衷也是為了授權(quán)各個州建立基金來解決水污染問題。相比之下，聯(lián)邦政府除了對跨州河流有限的執(zhí)法權(quán)以外，沒有其他的職權(quán)和義務，而且，這種執(zhí)法權(quán)還必須得到牽涉各州的批準。
20世紀50年代后期到60年代早期，國會對《聯(lián)邦水污染控制法》進行了一系列修正，主要涉及聯(lián)邦對各州建設污水處理設施的資金援助，以及聯(lián)邦對于水污染控制的執(zhí)法權(quán)。
1965年
國會再次對法案進行修正，要求所有的州設定水體的水質(zhì)標準，以確定污染水平及控制要求。
到上世紀60年代后期，人們發(fā)現(xiàn)，行政和執(zhí)法部門很難將具體的排污數(shù)量和水質(zhì)標準建立直接聯(lián)系，這樣泛泛的水質(zhì)標準在操作上極其困難。比如，某企業(yè)對河流造成了污染，行政和執(zhí)法部門必須用盡各種辦法，以證明這條河流超出水質(zhì)標準是由這個企業(yè)造成的。執(zhí)法成本高，且很少有排污者真正得到懲罰。因此，即使有了控制水污染的法律，污染并沒有得到遏制。
這期間，美國的工業(yè)在持續(xù)增長，人們肆無忌憚地往河里傾倒垃圾。在克里夫蘭、芝加哥、水牛城等多個工業(yè)城市，河面因污染而起火的事件時有發(fā)生。
1969 年
克里夫蘭凱霍加河上的大火被大量媒體報道，搖滾樂手蘭迪·紐曼（Randy Newman）專門為此創(chuàng)作了歌曲，風靡全美，公眾的環(huán)境意識得到喚醒。
1972 年
美國對《聯(lián)邦水污染控制法》進行大幅度修正。與其說是修正，不如說是顛覆。法案要求所有市政和工業(yè)污水在排入水體前必須進行處理，這種強制性進一步加大了聯(lián)邦政府的執(zhí)法力度。后來，這一法律被改名為《清潔水法》。
1972年立法的兩個主要目標是，到1985年實現(xiàn)污染物“零排放”；到1983年水質(zhì)實現(xiàn)“可釣魚”（fishable）和“可游泳”（swimmable）。事實證明，這兩個目標設得太高，到目前還沒有完全實現(xiàn)。
1972年之后，對《清潔水法》進行了一系列修正，但基本上都是1972年法案的延續(xù)。
原題：重修《清潔水法》關(guān)鍵條例，為油氣管道、發(fā)電設施等項目放寬環(huán)境限制——近年來美國為何難以放下傳統(tǒng)能源夢
