文 | 孫曄 Silke Goldberg 張嘉 Jannis Bille
作者系史密夫斐爾律師事務(wù)所合伙人及律師
近年來隨著科技的進(jìn)步，各種類型的電池和儲(chǔ)能技術(shù)得到了長足地發(fā)展。高效的儲(chǔ)能技術(shù)在社會(huì)生活中擁有廣泛的使用場景。就電力工業(yè)而言，儲(chǔ)能技術(shù)將為太陽能和風(fēng)能等關(guān)鍵可再生能源的發(fā)展提供更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。太陽能和風(fēng)能具有間歇性，其穩(wěn)定性方面的劣勢一直是制約其大規(guī)模發(fā)展并全面替代傳統(tǒng)化石燃料的一大阻礙。
在發(fā)電項(xiàng)目端，如果能將過剩的電力儲(chǔ)存起來，并在發(fā)電中斷時(shí)釋放到電網(wǎng)當(dāng)中，那么發(fā)電項(xiàng)目就能夠提供更為穩(wěn)定的電能輸出，提高其市場競爭力。
從電網(wǎng)運(yùn)營者的角度來看，如果需要面對更大比例的間歇性發(fā)電，儲(chǔ)能設(shè)施的啟用能夠幫助平衡負(fù)載，提高電網(wǎng)的運(yùn)行效率。從社會(huì)整體角度而言，儲(chǔ)能系統(tǒng)能夠減少對額外發(fā)電能力的需求，在化石燃料能源仍然發(fā)揮重要作用的系統(tǒng)中，將有助于減少化石燃料的消耗和相關(guān)的碳排放。
英國在可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，尤其是海上風(fēng)電領(lǐng)域，走在世界前列；其電力行業(yè)對儲(chǔ)能解決方案的需求尤為強(qiáng)烈。儲(chǔ)能項(xiàng)目作為一個(gè)新的基建投資類型引起了業(yè)界廣泛的關(guān)注和興趣，然而無論是市場業(yè)態(tài)還是商業(yè)模式，英國的儲(chǔ)能業(yè)務(wù)市場還處于探索階段。相應(yīng)地，針對儲(chǔ)能業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管制度也在不斷調(diào)整、變化和完善。
近年來筆者在協(xié)助客戶開展多項(xiàng)英國儲(chǔ)能項(xiàng)目投資的過程中，見證了政策的不斷變化發(fā)展及其對行業(yè)參與者投資信心和投資決策的影響。
以下我們將從多個(gè)角度簡要地介紹英國對于儲(chǔ)能業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管框架，以及近年來相關(guān)制度的變化趨勢。需要注意的是，英國存在兩個(gè)獨(dú)立的電力市場，分別是：（1）覆蓋英格蘭、蘇格蘭和威爾士地區(qū)的大不列顛電力市場，由英國中央政府機(jī)構(gòu)——燃?xì)夂碗娏κ袌龉芾硎穑∣ffice of Gas and Electricity Markets，Ofgem）監(jiān)管；（2）覆蓋北愛爾蘭地區(qū)和愛爾蘭共和國的“綜合單一電力市場”（Integrated Single Electricity Market，iSEM），由雙邊共同委任的iSEM委員會(huì)監(jiān)管。本文的介紹僅涉及前者的相關(guān)制度和實(shí)踐。
基于發(fā)電業(yè)務(wù)的監(jiān)管體系
在相當(dāng)長的一段時(shí)間，大規(guī)模的抽水儲(chǔ)能水電裝置是唯一的工業(yè)級儲(chǔ)能形式；相應(yīng)地，英國在法律制度中一直沒有單獨(dú)定義和區(qū)分“儲(chǔ)能”業(yè)務(wù)，而將其作為“發(fā)電”的一種特別形態(tài)。Ofgem也在2018年12月明確表示，考慮到儲(chǔ)能項(xiàng)目和發(fā)電項(xiàng)目具有相似的特性，且兩者在向電網(wǎng)輸出電力的功能類似，因此儲(chǔ)能項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適用發(fā)電業(yè)務(wù)的監(jiān)管框架。
然而隨著新的儲(chǔ)能技術(shù)、新的項(xiàng)目形態(tài)不斷涌現(xiàn)，英國政府和業(yè)界都意識(shí)到兩方面的問題，一是現(xiàn)有制度體系下對于“儲(chǔ)能”項(xiàng)目沒有明確定義，因此，規(guī)則的適用有模糊和不確定之處；二是全盤適用“發(fā)電”監(jiān)管體系可能對儲(chǔ)能行業(yè)造成不必要的限制和負(fù)擔(dān)。這兩方面相互交叉的問題在很大程度上抑制了投資人對投資儲(chǔ)能行業(yè)的積極性，阻礙了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
針對上述情況，自2016年以來，英國政府和英國國家電網(wǎng)開始系統(tǒng)性地審視儲(chǔ)能業(yè)務(wù)的特性，在監(jiān)管制度和電網(wǎng)運(yùn)行規(guī)則等多個(gè)方面有針對性地推出更新的或獨(dú)立適用的監(jiān)管規(guī)則。
牌照制度
如前所述，Ofgem明確表態(tài)發(fā)電行業(yè)的監(jiān)管規(guī)則適用于儲(chǔ)能項(xiàng)目，后續(xù)推動(dòng)《2004年電力法》的修訂已從議會(huì)立法層面明確這一基本原則。2017年以來，Ofgem經(jīng)過多輪的公開征求意見，已在發(fā)電牌照的標(biāo)準(zhǔn)條款行文中納入了“儲(chǔ)能”業(yè)務(wù)的相關(guān)表述。
在現(xiàn)有的發(fā)電業(yè)務(wù)牌照制度下，50MW以下的發(fā)電項(xiàng)目無需發(fā)電牌照，而50MW及以上的發(fā)電項(xiàng)目需要向Ofgem申請牌照。
業(yè)界普遍的共識(shí)是50MW的門檻實(shí)質(zhì)上限制了儲(chǔ)能項(xiàng)目的投資規(guī)模并降低了投資人對儲(chǔ)能項(xiàng)目的投資意愿，原因在于：（一）獲取發(fā)電牌照后所受到的監(jiān)管限制（牌照標(biāo)準(zhǔn)條款等）與這一規(guī)模的儲(chǔ)能項(xiàng)目的特質(zhì)并不匹配；（二）獲取發(fā)電牌照后，儲(chǔ)能項(xiàng)目必須加入一系列的行業(yè)技術(shù)規(guī)范和結(jié)算體系，這些技術(shù)規(guī)范和結(jié)算體系并不完全適用于儲(chǔ)能項(xiàng)目的特點(diǎn)，但是會(huì)帶來額外的合規(guī)和運(yùn)營成本。
因此，實(shí)踐中有不少投資人將相對較大規(guī)模的儲(chǔ)能項(xiàng)目分成若干個(gè)小于50MW的子項(xiàng)目；但這種做法在一定程度上犧牲了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，增加了項(xiàng)目投資和運(yùn)營成本。
針對上述困境，業(yè)界曾經(jīng)普遍呼吁引入單獨(dú)的“儲(chǔ)能牌照”制度，以更好地適應(yīng)儲(chǔ)能業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，然而，Ofgem在2018年12月的表態(tài)否認(rèn)了這一監(jiān)管路線。未來在發(fā)電牌照框架下針對儲(chǔ)能類項(xiàng)目是否會(huì)有特別的適用規(guī)則，也有待Ofgem的進(jìn)一步明確。
規(guī)劃許可制度
在英國現(xiàn)有的規(guī)劃許可制度下，任何50MW及以上的發(fā)電項(xiàng)目（包括儲(chǔ)能）均被納入到國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（Nationally Significant Infrastructure Project，NSIP）范疇，進(jìn)而其規(guī)劃需要在中央政府層面進(jìn)行評估，并獲得內(nèi)閣部長的批準(zhǔn)；50MW以下的發(fā)電項(xiàng)目則落入城鄉(xiāng)規(guī)劃法（Town and Country Planning Act，TCPA）的常規(guī)范疇，并由地方政府進(jìn)行規(guī)劃審批。
NSIP審批制度的設(shè)計(jì)初衷是為影響國計(jì)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供一站式的規(guī)劃審批；獲得該審批后，項(xiàng)目落地的確定性非常高，但是審批過程相對冗長（最長達(dá)18個(gè)月），合規(guī)成本也相對較高。
業(yè)界普遍認(rèn)為儲(chǔ)能項(xiàng)目對其周邊環(huán)境的影響相較于傳統(tǒng)發(fā)電項(xiàng)目顯著較低，以50MW為限納入NSIP規(guī)劃制度的必要性相對較低，并且該規(guī)劃審批制度嚴(yán)重影響了儲(chǔ)能項(xiàng)目的投資規(guī)模和投資人的投資意愿。
經(jīng)過兩輪公開征求意見，英國商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部（Department for Business，Energy & Industrial Strategy，BEIS）在2020年7月發(fā)布了新的政策文件，宣布將改變現(xiàn)有規(guī)劃審批規(guī)則，將所有形式、所有規(guī)模的儲(chǔ)能項(xiàng)目均納入常規(guī)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法審批范疇，由地方政府進(jìn)行規(guī)劃審批，而不再適用NSIP制度。
上述制度的唯一例外是50MW及以上的抽水儲(chǔ)能項(xiàng)目，由于其規(guī)劃將帶來的影響與水電項(xiàng)目類似，因此，仍然在NSIP制度下進(jìn)行規(guī)劃審批。BEIS已明確宣布在議會(huì)立法層面推動(dòng)上述規(guī)劃制度變革的落地，但目前尚無明確的立法時(shí)間表。
針對電網(wǎng)運(yùn)營商的限制
基于其業(yè)務(wù)性質(zhì)和業(yè)務(wù)需求，輸電系統(tǒng)運(yùn)營商（TSOs）與配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商（DNOs）（下文對兩者合稱“電網(wǎng)運(yùn)營商”）對于儲(chǔ)能設(shè)施的發(fā)展有著天然的興趣；他們也有相對充裕的資金來進(jìn)行儲(chǔ)能項(xiàng)目的投資。然而電網(wǎng)運(yùn)營商參與儲(chǔ)能項(xiàng)目的投資和運(yùn)營卻面臨著兩大監(jiān)管障礙。
一、在投資和所有權(quán)方面，歐盟層面的場網(wǎng)分離規(guī)則（unbundlingrules）要求所有的電網(wǎng)運(yùn)營商必須將其電網(wǎng)運(yùn)營職能與發(fā)電項(xiàng)目的所有權(quán)進(jìn)行分離。由于儲(chǔ)能項(xiàng)目也被視為發(fā)電項(xiàng)目的一類，因此在現(xiàn)有規(guī)則體系下電網(wǎng)運(yùn)營商將無法對儲(chǔ)能項(xiàng)目進(jìn)行投資。
二、在運(yùn)營層面，針對配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，2018年12月，Ofgem通過引入“配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營牌照”標(biāo)準(zhǔn)條款31D和43B，明確限制了配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商參與發(fā)電（包括儲(chǔ)能）項(xiàng)目的運(yùn)營，且該項(xiàng)禁令同等適用于50MW以下不需要授予發(fā)電牌照的發(fā)電和儲(chǔ)能業(yè)務(wù)。Ofgem的主要關(guān)切點(diǎn)在于配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商可以基于其市場壟斷地位，獲取其他市場參與者（即其他儲(chǔ)能業(yè)務(wù)運(yùn)營方）無法獲得的信息，從而獲得不公平的市場競爭優(yōu)勢。
上述限制有三類例外，包括（1）除不列顛本島以外的島嶼內(nèi)部電力系統(tǒng)；（2）已經(jīng)獲批擁有（為保證電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的）有限發(fā)電能力的配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商；（3）其他Ofgem給與特別例外審批的情況。此外，配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的經(jīng)營活動(dòng)還有以下進(jìn)一步的限制：（1）其非配電業(yè)務(wù)的收入不得高于其年度總收入的2.5%；（2）其向非配電業(yè)務(wù)的投資總額不得超過已發(fā)行股本、股份溢價(jià)和資本公積總和的2.5%。
值得一提的是，上述禁令只載于配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的標(biāo)準(zhǔn)條款行文中，并不適用于輸電系統(tǒng)運(yùn)營商，且輸電系統(tǒng)運(yùn)營商的牌照條款尚未進(jìn)行對應(yīng)的更新，因此，監(jiān)管層面存在一個(gè)灰色地帶，即輸電系統(tǒng)運(yùn)營商或許可以運(yùn)營50MW以下的儲(chǔ)能項(xiàng)目。
然而，Ofgem在2017年9月公開征求意見的政策性文件中曾經(jīng)表示，場網(wǎng)分離規(guī)則針對的是業(yè)務(wù)性質(zhì)，不能認(rèn)為小規(guī)模的發(fā)電業(yè)務(wù)在發(fā)電牌照監(jiān)管水平以下，就可以由輸電系統(tǒng)運(yùn)營商投資運(yùn)營。因此，我們預(yù)計(jì)在后續(xù)的法規(guī)更新過程中，輸電牌照標(biāo)準(zhǔn)條款會(huì)有類似配電牌照標(biāo)準(zhǔn)條款31D和43B的更新。
電網(wǎng)系統(tǒng)費(fèi)用
在英國，接入電力系統(tǒng)的市場參與者需要繳納一系列的電網(wǎng)系統(tǒng)費(fèi)用，包括輸電網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)使用費(fèi)（Transmission Network Use of System，TNUoS）、平衡服務(wù)系統(tǒng)使用費(fèi)（Balancing Services Use of System，BSUoS）、配電系統(tǒng)使用費(fèi)（Distribution Use of System，DUoS）和剩余費(fèi)用（Residual Charges）等。
在既有的系統(tǒng)收費(fèi)制度下，儲(chǔ)能項(xiàng)目既要在入口端（充電過程）繳納系統(tǒng)費(fèi)用，也要在出口端（放電過程）繳納系統(tǒng)費(fèi)用，面臨雙重付費(fèi)的情況。Ofgem和市場參與者均意識(shí)到該等雙重付費(fèi)的情況讓儲(chǔ)能項(xiàng)目比一般發(fā)電項(xiàng)目承受了更大的系統(tǒng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，扭曲了市場競爭關(guān)系，造成了不公平的市場競爭地位。自2017年前后起，行業(yè)參與者和政府部門在這一領(lǐng)域的專項(xiàng)研究和政策建議已經(jīng)逐步落地；改革的方向和共識(shí)較為明確，即儲(chǔ)能項(xiàng)目未來將只針對出口端（放電過程）繳納系統(tǒng)費(fèi)用，而不再就充電過程繳費(fèi)。
政府補(bǔ)貼
英國有數(shù)項(xiàng)針對低碳發(fā)電的補(bǔ)貼政策，包括氣候變化費(fèi)（Climate Change Levy，CCL）、可再生能源義務(wù)（Renewable Obligation，RO）、上網(wǎng)電價(jià)（Feed in Tariffs，F(xiàn)IT）、差值合同（Contract for Difference，CfD）等。各項(xiàng)制度在初始立法時(shí)均沒有考慮儲(chǔ)能項(xiàng)目的存在，其是否適用、以及如何適用于儲(chǔ)能項(xiàng)目需要在相關(guān)規(guī)則項(xiàng)下進(jìn)行明確。
CCL是在商業(yè)用戶或公共事業(yè)用戶消耗電力時(shí)收取的費(fèi)用。在充電環(huán)節(jié)，儲(chǔ)能項(xiàng)目在滿足特定條件情況下，可以比照發(fā)電項(xiàng)目享受費(fèi)用減免，但是在放電環(huán)節(jié)仍然需要在特定條件情況下向最終用戶收取CCL。
針對已經(jīng)獲得RO和FIT補(bǔ)貼的發(fā)電項(xiàng)目，如果項(xiàng)目業(yè)主希望在站內(nèi)加裝附屬儲(chǔ)能設(shè)施（co-located storage），則視同對發(fā)電項(xiàng)目本身進(jìn)行變更，需要將相關(guān)事項(xiàng)通知Ofgem。Ofgem會(huì)按照相關(guān)規(guī)則進(jìn)行個(gè)案評估，以確定改造后的設(shè)施是否仍然可以享受RO或FIT補(bǔ)貼。
CfD類補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)合同條款明確規(guī)定相關(guān)發(fā)電項(xiàng)目不得自行使用儲(chǔ)能設(shè)施，但是允許相關(guān)發(fā)電項(xiàng)目與第三方獨(dú)立參與電網(wǎng)平衡機(jī)制的儲(chǔ)能項(xiàng)目在一定限度內(nèi)進(jìn)行協(xié)作。
參與容量市場
容量市場（Capacity Market）制度是英國政府為了鼓勵(lì)發(fā)電環(huán)節(jié)投資、保障電網(wǎng)系統(tǒng)穩(wěn)定推出的一項(xiàng)舉措。政府通過招標(biāo)流程，提前四年（T-4合同）、三年（T-3合同）或一年（T-1合同）就相關(guān)年度的容量響應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)；發(fā)電項(xiàng)目、儲(chǔ)能項(xiàng)目以及具備需求彈性的電力用戶企業(yè)均可以參與投標(biāo)。中標(biāo)者在相關(guān)年度內(nèi)承諾在用電高峰期響應(yīng)國家電網(wǎng)公司的容量調(diào)度需求，并就此按月獲得固定收入。對于已投產(chǎn)項(xiàng)目，容量市場合同的期限通常為1年期，對于新投資項(xiàng)目，期限可以長達(dá)15年。容量市場合同是儲(chǔ)能項(xiàng)目重要的收入來源之一。
2018年11月，歐洲法院裁定“容量市場”合同可能屬于違反歐盟法律的國家補(bǔ)貼行為，導(dǎo)致該類合同一度被暫停執(zhí)行。2019年10月，歐盟委員會(huì)正式裁定該類合同不違反歐盟法律，此后“容量市場”制度在英國市場得以繼續(xù)執(zhí)行。
在容量合同制度下，自2017年12月起，英國政府針對不同技術(shù)路線的儲(chǔ)能項(xiàng)目設(shè)定了不同的技術(shù)規(guī)格要求和結(jié)算指標(biāo)，充放周期更長的儲(chǔ)能項(xiàng)目將獲得更高的收入回報(bào)。
2020年5月，BEIS發(fā)布了關(guān)于容量市場制度的最新政策性文件，其中的主要變化之一是加入了對碳排放量的限制，這意味著高排放的化石能源發(fā)電項(xiàng)目參與容量市場合同的競標(biāo)將受到限制，而清潔發(fā)電能源以及儲(chǔ)能項(xiàng)目將從這一新政中獲益。
參與平衡系統(tǒng)
在英國電力市場中，電網(wǎng)運(yùn)營商會(huì)就網(wǎng)絡(luò)平衡服務(wù)（Balancing Services）進(jìn)行招標(biāo)，由各發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行競標(biāo)。從業(yè)務(wù)特性來看，儲(chǔ)能項(xiàng)目可以參與固定頻率響應(yīng)（Firm Frequency Response，F(xiàn)FR）與增強(qiáng)頻率響應(yīng)（Enhanced Frequency Response，EFR）等合同的競爭。
在過往的市場實(shí)踐中，電網(wǎng)公司通常會(huì)在此類合同設(shè)定排他性條款，即一旦中標(biāo)，該等合同將構(gòu)成相關(guān)項(xiàng)目的唯一收入來源。如果參與此類競標(biāo)，則儲(chǔ)能項(xiàng)目的收入較為單一，從而降低了整個(gè)項(xiàng)目的可行性；但如果不參與競標(biāo)，儲(chǔ)能項(xiàng)目則需要與相當(dāng)數(shù)量的交易相對方進(jìn)行細(xì)致的合同談判（且無市場標(biāo)準(zhǔn)合同可循），交易成本相對較高。
為進(jìn)一步鼓勵(lì)儲(chǔ)能領(lǐng)域的投資，Ofgem于2018年9月開始就移除相關(guān)合同中的排他性條款公開征集意見，并評估相關(guān)影響，目前相關(guān)政策的變更尚無明確的方向和時(shí)間表。與此同時(shí)，英國國家電網(wǎng)開始適度地延長儲(chǔ)能項(xiàng)目簽訂FFR合同的期限——由過去的最長不超過2年，延長到4年，提供更長時(shí)間跨度的收入穩(wěn)定性，以進(jìn)一步鼓勵(lì)和吸引投資。
在全球范圍內(nèi)，英國擁有最為成熟和復(fù)雜的電力市場監(jiān)管規(guī)則體系之一。在新的業(yè)態(tài)面前，現(xiàn)有制度的錯(cuò)位、空白和制約逐步顯現(xiàn)；在政府和業(yè)界的互動(dòng)和檢討中，相關(guān)的法律監(jiān)管框架在逐步變化、清晰和完善。筆者希望英國在電力行業(yè)監(jiān)管上的制度探索可以對于中國發(fā)展儲(chǔ)能業(yè)務(wù)、發(fā)展適合的法律監(jiān)管框架提供借鑒。
