吳必軒/文 當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月14日，歐盟委員會正式公布了包含16個(gè)立法草案的一攬子氣候措施提案。這一系列措施旨在落實(shí)歐盟雄心勃勃的減排目標(biāo)——到2030年溫室氣體排放量比1990年減少55%。在這次公布的16個(gè)立法草案中，包括了備受矚目的碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM，俗稱“碳關(guān)稅”）法案。
歐盟的碳關(guān)稅是第一個(gè)有可能對全球貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的氣候相關(guān)措施。從6月初開始，先后有一份碳關(guān)稅立法草案和一份歐盟碳市場改革立法草案“流出”，引起了氣候政策圈內(nèi)的廣泛關(guān)注。筆者也根據(jù)這兩份文件分析了歐盟碳關(guān)稅的可能形態(tài)?，F(xiàn)在，隨著歐盟官方版本的公布，我們終于可以一見碳關(guān)稅的廬山真面目。在下文中，主要以CBAM指代歐盟的碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制，即俗稱的碳關(guān)稅。
一. 謹(jǐn)慎是歐委會最重要的立場選擇
（一） 碳關(guān)稅將和歐盟企業(yè)的免費(fèi)排放配額長期共存
CBAM落地后，是否取消免費(fèi)發(fā)放給歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的排放配額，一直是爭議焦點(diǎn)。
CBAM立法草案（《草案》）明確了CBAM將和免費(fèi)配額長期共存。《草案》第一章表示，CBAM將“逐漸變成”免費(fèi)排放配額的替代品?！爸饾u”是多久？《草案》中沒有答案，答案在同時(shí)公布的改革歐盟排放交易體系（EU ETS）是立法草案中?！禘U ETS草案》規(guī)定，在CBAM的過渡期內(nèi)（2023—2025年），CBAM所覆蓋的歐盟產(chǎn)業(yè)仍將獲得100%的應(yīng)得免費(fèi)配額。在2026年，即CBAM正式實(shí)施的第一年，這些產(chǎn)業(yè)將獲得90%的應(yīng)得免費(fèi)配額。此后逐年遞減10%，至2035年減至0%。也就是說，要用12年時(shí)間才能完成免費(fèi)配額機(jī)制的逐漸淡出。
保留還是取消免費(fèi)配額對歐委會來說是一個(gè)艱難選項(xiàng)。CBAM和免費(fèi)配額都是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于歐盟推行嚴(yán)格的減排政策，歐盟企業(yè)會搬到減排政策寬松的國家（企業(yè)遷出），或者導(dǎo)致排放成本較低的進(jìn)口產(chǎn)品沖擊歐盟市場（“碳傾銷”）。免費(fèi)配額降低了歐盟高能耗且貿(mào)易暴露行業(yè)（如鋼鐵、水泥行業(yè)）的排放成本，從而降低了碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)，是對歐盟產(chǎn)業(yè)的一重保護(hù)。而CBAM則是提高進(jìn)口產(chǎn)品的排放成本，也是對歐盟產(chǎn)業(yè)的一重保護(hù)。在實(shí)施CBAM的同時(shí)保留免費(fèi)配額會導(dǎo)致雙重保護(hù)，使CBAM面臨較高的WTO違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和外部阻力。而取消免費(fèi)配額則會觸及歐盟產(chǎn)業(yè)的既得利益，使CBAM面臨較大的內(nèi)部阻力。
歐委會選擇了一個(gè)盡可能內(nèi)外兼顧的方案。一方面保留免費(fèi)配額，另一方面盡量避免雙重保護(hù)，做法是在進(jìn)口產(chǎn)品在繳納碳關(guān)稅時(shí)，扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。
（二） 只對進(jìn)口產(chǎn)品的直接排放征收碳關(guān)稅
在過渡期內(nèi)（2023—2025年），CBAM只適用于進(jìn)口產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中的直接排放，不計(jì)外購電力排放，也不計(jì)在系統(tǒng)邊界外生產(chǎn)上游投入物時(shí)產(chǎn)生的排放。過渡期之后呢？不確定。在過渡期結(jié)束前，歐委會將研究是否把CBAM擴(kuò)展至間接排放。
這是一個(gè)令人吃驚的變化。今年3月，歐洲議會在設(shè)立CBAM的原則性決議中明確表示，進(jìn)口產(chǎn)品的碳定價(jià)應(yīng)同時(shí)包括直接排放與間接排放。此前流出的CBAM草案也說直接和間接排放都要計(jì)入?，F(xiàn)在正式版的《草案》居然放過了間接排放，這無疑會大幅降低進(jìn)口產(chǎn)品的核定排放量，也就是碳關(guān)稅的“稅基”。這看起來好像是歐盟對所有貿(mào)易伙伴的一個(gè)巨大讓步。其實(shí)未必。必須結(jié)合下文的過渡期措施一起看。
（三） 過渡期不征稅
2023—2025年是CBAM的過渡期。在此期間，進(jìn)口產(chǎn)品不需繳納碳關(guān)稅。但進(jìn)口商必須每季度提交報(bào)告，內(nèi)容包括：1、按類統(tǒng)計(jì)的當(dāng)季進(jìn)口產(chǎn)品總量，并注明生產(chǎn)商；2、每類產(chǎn)品的直接排放量；3、每類產(chǎn)品的間接排放量；4、上述直接排放量在原產(chǎn)國之應(yīng)付碳價(jià)。若不交報(bào)告則有處罰。
過渡期是一個(gè)強(qiáng)制演習(xí)期。對出口方來說，除了不用交錢，每個(gè)季度都必須計(jì)算產(chǎn)品的直接排放和間接排放。既然如此，在過渡期內(nèi)不納入間接排放就毫無實(shí)際意義。在經(jīng)濟(jì)方面，它沒有任何減負(fù)作用，因?yàn)楸緛砭筒徽鞫?。在時(shí)間和精力方面也沒有任何減負(fù)作用，因?yàn)闊o論如何還是要計(jì)算間接排放！那么過渡期之后呢？《草案》已經(jīng)留有余地，歐委會有權(quán)，也完全可能調(diào)整政策，把碳關(guān)稅的范圍擴(kuò)大到間接排放。
小結(jié)：過渡期不征稅對出口方來說是一項(xiàng)真正的“實(shí)惠”，它有助于緩解歐盟的貿(mào)易伙伴對CBAM的警惕態(tài)度。讓免費(fèi)排放配額緩慢出局則能夠很大程度緩解歐盟內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的焦慮。不計(jì)間接排放的象征意義大于實(shí)際意義，但也有安撫作用。總體來看，歐委會并未低估推動(dòng)CBAM所面臨的阻力，在現(xiàn)階段選擇了漸進(jìn)的謹(jǐn)慎的路線。但是隨著時(shí)間進(jìn)展，尤其是今年11月第26屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）之后，不排除歐盟的策略會發(fā)生變化。
二. CBAM的產(chǎn)品范圍和適用國別
要點(diǎn)1：產(chǎn)品范圍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁
根據(jù)《草案》，CBAM的適用范圍將限于進(jìn)口到歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。這是一個(gè)謹(jǐn)慎的，縮水的產(chǎn)品范圍。此前歐洲議會的態(tài)度是，CBAM應(yīng)適用于歐盟排放交易體系下的所有產(chǎn)品，應(yīng)該覆蓋電力和能源密集行業(yè)，如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。而《草案》的產(chǎn)品范圍小于歐盟ETS的產(chǎn)品范圍，也未納入煉油、化工、造紙和玻璃這幾類具有高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品。
較6月份“流出稿”的重大變化：鋼鐵的范圍大幅擴(kuò)大。原來只收入海關(guān)編碼第72章“鐵和鋼”下的碳鋼產(chǎn)品，現(xiàn)在增加了不銹鋼和特鋼產(chǎn)品。新加入了海關(guān)編碼第73章“鋼鐵制品”下的鋼管和部分其他鋼鐵制品，表明歐委會意在防止出口商通過出口鋼鐵的直接下游產(chǎn)品規(guī)避CBAM。
國別豁免：根據(jù)《草案》第2節(jié)，CBAM只豁免充已加入歐盟碳市場的非歐盟國家，或者和歐盟建立了碳市場掛鉤（linking）的國家，而且這些國家必須對產(chǎn)品實(shí)際征收了碳價(jià)。附件二規(guī)定，CBAM不適用于原產(chǎn)于冰島、列支敦士登、挪威和瑞士以及6個(gè)歐盟海外領(lǐng)地的進(jìn)口產(chǎn)品。其中瑞士已和歐盟已經(jīng)建立了碳市場掛鉤，其他4個(gè)國家屬于歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA），已加入歐盟碳市場。《草案》并未給予最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇，只在序言中表示歐盟應(yīng)向最不發(fā)達(dá)國家提供技術(shù)援助，以使其適應(yīng)CBAM下的新義務(wù)。
三. “納稅”流程
要點(diǎn)2：進(jìn)口商承擔(dān)納稅義務(wù)
支付CBAM的義務(wù)由進(jìn)口商承擔(dān)。進(jìn)口商需首先獲得從事CBAM管控產(chǎn)品進(jìn)口業(yè)務(wù)的資格。進(jìn)口商要在所屬的歐盟成員國內(nèi)向CBAM主管機(jī)關(guān)注冊登記，經(jīng)批準(zhǔn)后成為“授權(quán)申報(bào)人”（注冊進(jìn)口商）才能進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品。每一個(gè)歐盟成員國分別設(shè)立CBAM注冊系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，每一個(gè)注冊進(jìn)口商都在本國的CBAM系統(tǒng)中有一個(gè)獨(dú)立的賬戶。
要點(diǎn)3：進(jìn)口產(chǎn)品的碳價(jià)與歐盟碳價(jià)掛鉤
針對進(jìn)口產(chǎn)品中所含的每一噸碳排放，進(jìn)口商都必須向其所在的歐盟成員國的CBAM主管機(jī)關(guān)購買一張CBAM電子憑證。歐委會將負(fù)責(zé)計(jì)算每周歐盟拍賣排放額度的平均結(jié)算價(jià)格，并在下一周的第一個(gè)工作日公布，該價(jià)格即作為從第二個(gè)工作日到再下一周的第一個(gè)工作日期間的CBAM電子憑證價(jià)格。每一張CBAM電子憑證都有獨(dú)立的編號。進(jìn)口商購買CBAM電子憑證的數(shù)量、價(jià)格和日期均記錄在它的CBAM系統(tǒng)賬戶里。
要點(diǎn)4：碳價(jià)不是在產(chǎn)品進(jìn)口時(shí)支付，而是按年度結(jié)算
在進(jìn)口產(chǎn)品清關(guān)時(shí)，進(jìn)口商并不需要繳納CBAM電子憑證。換言之，碳關(guān)稅并不是在產(chǎn)品進(jìn)口環(huán)節(jié)逐筆征收，而是在第二年的1到5月期間統(tǒng)一結(jié)算。
申報(bào)排放量：《草案》第6節(jié)規(guī)定，在每年5月31日之前，注冊進(jìn)口商須向本國CBAM主管機(jī)關(guān)申報(bào)：1、按類統(tǒng)計(jì)的進(jìn)口產(chǎn)品總量；2、每類產(chǎn)品的總排放量；3、應(yīng)繳納的與上述排放量相對應(yīng)的CBAM電子憑證數(shù)量，扣除進(jìn)口產(chǎn)品在生產(chǎn)國已付之碳價(jià)和歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。
繳納CBAM電子憑證：《草案》第22節(jié)規(guī)定，在每年5月31日之前，注冊進(jìn)口商應(yīng)向本國CBAM主管機(jī)關(guān)繳納與其申報(bào)且經(jīng)過核查的排放量相當(dāng)?shù)腃BAM電子憑證。
要點(diǎn)5：CBAM電子憑證的存量、回購和清零政策可防止套利行為
首先，CBAM電子憑證不可交易（進(jìn)口商和CBAM主管機(jī)關(guān)之間的交易除外），這是它與歐盟碳市場排放額度的最大區(qū)別。
為防止進(jìn)口商拖到5月底集中購買CBAM電子憑證，《草案》規(guī)定在每個(gè)季度末，進(jìn)口商的CBAM賬戶上都應(yīng)當(dāng)有一定存量的CBAM電子憑證。具體辦法是，進(jìn)口商要根據(jù)默認(rèn)排放強(qiáng)度估算的每一季度的進(jìn)口排放量，然后購買至少相當(dāng)于估算排放量80%的CBAM電子憑證存在賬上。這項(xiàng)規(guī)定的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制進(jìn)口商按季度購買CBAM電子憑證，避免在清繳結(jié)算時(shí)突擊購買。
CBAM電子憑證的回購和清零：《草案》第23節(jié)規(guī)定，在年度清繳之后，應(yīng)進(jìn)口商之要求，CBAM行政機(jī)關(guān)應(yīng)回購進(jìn)口商賬戶上多余的電子憑證，回購價(jià)格為進(jìn)口商購買該電子憑證時(shí)所支付的價(jià)格。但是，回購數(shù)量不能超過進(jìn)口商在上一年度購買的電子憑證總數(shù)的三分之一（此前流出稿規(guī)定10%）。在每年6月30日之前，CBAM行政機(jī)關(guān)應(yīng)將進(jìn)口商賬戶上購買與上上年度的所有CBAM電子憑證清零。
上述存量、回購和清零政策的組合效果很有意思，可以抑制套利行為（arbitrage），使進(jìn)口產(chǎn)品的排放成本更加貼近進(jìn)口時(shí)的歐盟市場的碳價(jià)。首先，存量要求意味著進(jìn)口時(shí)就要購買絕大部分的CBAM電子憑證，因?yàn)橛小懊考径裙浪闩欧帕康?0%”這一下限。另一方面，清零政策也抑制了囤積。如果進(jìn)口商在某年買了很多電子憑證，第二年清繳后有所剩余，可申請CBAM行政機(jī)關(guān)回購。如果回購后仍有剩余，這部分就必須在第三年的清繳時(shí)用盡，用不盡部分會被強(qiáng)制清零。
四. 核算排放量的準(zhǔn)則
要點(diǎn)6：鼓勵(lì)出口企業(yè)證明實(shí)際排放量，否則套用默認(rèn)排放強(qiáng)度
前面講到，每年5月底之前，進(jìn)口商必須申報(bào)上一年度進(jìn)口產(chǎn)品的排放量，作為繳納CBAM電子憑證數(shù)量的依據(jù)。排放量是“稅基”，計(jì)算公式如下：
排放量（噸二氧化碳）=質(zhì)量（噸、兆瓦時(shí)）×排放強(qiáng)度（噸二氧化碳/噸、噸二氧化碳/兆瓦時(shí)）
原則上，排放量的計(jì)算應(yīng)基于進(jìn)口產(chǎn)品的實(shí)際排放強(qiáng)度。但是，如果充分確定實(shí)際排放強(qiáng)度，則套用默認(rèn)的排放強(qiáng)度。
要點(diǎn)7：默認(rèn)排放強(qiáng)度采用出口國行業(yè)平均值，沒有數(shù)據(jù)時(shí)套用歐盟最差表現(xiàn)
《草案》附件三規(guī)定，應(yīng)針對每一個(gè)國家的每一類CBAM管控產(chǎn)品設(shè)定默認(rèn)排放強(qiáng)度，即以該國該類產(chǎn)品的平均排放強(qiáng)度為基礎(chǔ)，加上一個(gè)“加成”（mark-up）。這個(gè)“加成”是什么？為什么增加？《草案》中沒有任何線索，只說會在后續(xù)出臺的實(shí)施細(xì)則中確定。如果沒有某國的某類產(chǎn)品平均排放強(qiáng)度的可靠數(shù)據(jù)，則默認(rèn)排放強(qiáng)度采用歐盟同行業(yè)中排放水平最高的10%的企業(yè)的平均排放強(qiáng)度。換言之，套用歐盟同類企業(yè)中減排“劣等生”的平均排放強(qiáng)度。這正好是把歐盟企業(yè)獲得免費(fèi)排放額度的標(biāo)桿翻了個(gè)個(gè)——參照歐盟同行業(yè)中排放水平最低的10%的企業(yè)。
進(jìn)口電力：與其他產(chǎn)品相反，進(jìn)口電力的排放量計(jì)算優(yōu)先使用默認(rèn)值。但此事與中國無關(guān)。
要點(diǎn)8：在排放量基礎(chǔ)上，扣除歐盟免費(fèi)排放額度和進(jìn)口產(chǎn)品在生產(chǎn)國已付之碳價(jià)
在保留歐盟企業(yè)免費(fèi)配額的同時(shí)，如果仍對進(jìn)口產(chǎn)品的排放量全部征收CBAM，就會使前者獲得雙重保護(hù)。因此《草案》第31節(jié)規(guī)定，在進(jìn)口商應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。這可以理解為稅基調(diào)整。
同理，如果進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已經(jīng)承擔(dān)了一定的排放成本，那么這部分成本也應(yīng)當(dāng)扣除。否則，進(jìn)口產(chǎn)品承擔(dān)的排放成本就會高于歐盟同類產(chǎn)品承擔(dān)的排放成本，即出現(xiàn)“雙重征稅”問題。因此《草案》第9節(jié)規(guī)定，進(jìn)口商在應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，可扣減進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已實(shí)際支付的碳價(jià)。這可以理解為稅額抵扣。
要點(diǎn)9：出口企業(yè)可一次性核算自己產(chǎn)品的排放強(qiáng)度
《草案》第10節(jié)規(guī)定，第三國廠商可申請?jiān)跉W委會的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫中注冊（區(qū)別于進(jìn)口商在各國注冊），注冊有效期為5年。注冊廠商可核算自己產(chǎn)品的實(shí)際排放強(qiáng)度，再由第三方核查確認(rèn)。其意義在于，當(dāng)進(jìn)口商就已注冊廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行申報(bào)時(shí)，如直接使用后者提供的產(chǎn)品排放強(qiáng)度，申報(bào)的排放量就不需要再經(jīng)過一遍核查。這可以為進(jìn)口商節(jié)省大量精力和費(fèi)用。
要點(diǎn)10：計(jì)算產(chǎn)品排放強(qiáng)度的方法
《草案》附件三按照“簡單產(chǎn)品”和“復(fù)雜產(chǎn)品”給出了兩個(gè)排放強(qiáng)度計(jì)算公式。筆者的粗淺理解是，兩者分別對應(yīng)一步工序生產(chǎn)的產(chǎn)品和多步工序生產(chǎn)的產(chǎn)品?！昂唵萎a(chǎn)品”的排放強(qiáng)度等于一步工序應(yīng)攤的直接排放量除以產(chǎn)品產(chǎn)量?！皬?fù)雜產(chǎn)品”的排放強(qiáng)度等于各步工序的直接排放量之和除以產(chǎn)品產(chǎn)量。在計(jì)算“復(fù)雜產(chǎn)品”的排放強(qiáng)度時(shí)，雖然計(jì)入因生產(chǎn)上游投入物而產(chǎn)生的排放，但只限于系統(tǒng)邊界內(nèi)。換言之，如果企業(yè)外購原料，那么生產(chǎn)這些外購原料時(shí)產(chǎn)生的排放不計(jì)入，因?yàn)槟切┡欧虐l(fā)生在系統(tǒng)邊界之外。
五. 行政與執(zhí)法
要點(diǎn)11：執(zhí)行下放到歐盟成員國層面
與6月份的流出稿不同，《草案》并不在歐盟內(nèi)部設(shè)立專門的CBAM行政機(jī)構(gòu)，而是將執(zhí)行下放到成員國層面。由各國的CBAM主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)口商注冊、信息登記、排放量的申報(bào)與核查、CBAM電子憑證的繳納、回購和清零。歐委會則以中央管理者的身份建立獨(dú)立的CBAM交易日志，當(dāng)監(jiān)測到異常交易狀況時(shí)通知成員國的CBAM主管機(jī)關(guān)。
要點(diǎn)12：有防范“偷逃稅”的程序性措施
保證金：在進(jìn)口商注冊并取得進(jìn)口資質(zhì)的環(huán)節(jié)，對于新設(shè)立或有違法記錄的公司，CBAM主管機(jī)關(guān)可要求其提交保證金，以確保其履行支付義務(wù)。
申報(bào)前核查：進(jìn)口商申報(bào)的排放量和生產(chǎn)廠商核算的自己產(chǎn)品的排放量，都必須經(jīng)過歐盟認(rèn)證的獨(dú)立核查機(jī)構(gòu)的實(shí)地核查。
申報(bào)后審查：在申報(bào)完成后，進(jìn)口商還應(yīng)將相關(guān)記錄保留4年（不包括申報(bào)當(dāng)年）。在此期間，CBAM行主管關(guān)可對進(jìn)口商申報(bào)的排放量進(jìn)行審查，必要時(shí)可進(jìn)行實(shí)地核查。
懲罰措施：如果進(jìn)口商未按期足額繳納CBAM電子憑證，將被處以每噸二氧化碳100歐元的罰款（與歐盟排放交易體系的罰則相同）并補(bǔ)足未交的電子憑證。
要點(diǎn)13：反規(guī)避措施——擴(kuò)大CBAM產(chǎn)品范圍
根據(jù)《草案》第31節(jié)，規(guī)避行為是指除以逃避CBAM為目的之外，無其他充分經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的改變貿(mào)易模式的行為，包括輕微改動(dòng)產(chǎn)品以使其超出CBAM產(chǎn)品范圍。如果發(fā)現(xiàn)某一CBAM管控產(chǎn)品的進(jìn)口量連續(xù)兩個(gè)月大幅下降，而同時(shí)該產(chǎn)品的輕微改動(dòng)產(chǎn)品的進(jìn)口量大幅上升，則歐委會可以將前述輕微改動(dòng)產(chǎn)品納入CBAM產(chǎn)品范圍。
六. 結(jié)束語
從歐盟的一攬子氣候措施的決心和力度來看，CBAM大概率會最終落地。CBAM在過渡期（2023—2025年）不征稅，正好給對歐出口企業(yè)留出了更多準(zhǔn)備時(shí)間。而企業(yè)在過渡期內(nèi)仍然需要定期計(jì)算和報(bào)告輸歐產(chǎn)品的排放量，本身就是熱身演練。CBAM極有可能在WTO遭遇挑戰(zhàn)。由于成型于1990年代的WTO規(guī)則對氣候措施缺乏明確規(guī)制，CBAM的支持和反對者都可以在其中找到辯護(hù)依據(jù)。我們身處劇變的時(shí)代，政府、企業(yè)和個(gè)人都需要對未來進(jìn)行預(yù)判。有兩個(gè)問題值得思考：未來10年是不是WTO的10年？未來10年是不是碳中和的10年？這兩個(gè)問題關(guān)系到未來游戲規(guī)則的出處。
（作者：吳必軒，中國碳中和50人論壇特邀研究員，海華永泰（北京）律師事務(wù)所高級合伙人。海華永泰（南京）律師事務(wù)所孫蕓律師對本文亦有貢獻(xiàn)）
