中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：
摘要：歐盟理事會(huì)討論通過了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（碳關(guān)稅）方案，標(biāo)志著歐盟碳關(guān)稅立法進(jìn)程取得了重大進(jìn)展，未來該機(jī)制還將進(jìn)一步擴(kuò)大對進(jìn)口產(chǎn)品的調(diào)節(jié)范圍，其可能造成的廣泛影響已引起了全球關(guān)注。作為中國重要的貿(mào)易伙伴和新能源產(chǎn)品的重要出口市場來說，歐盟引入碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制勢必對中國相關(guān)產(chǎn)品出口帶來更多不確定性，甚至可能造成巨大沖擊。本文從分析碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的發(fā)展背景、內(nèi)涵、主要內(nèi)容出發(fā)，進(jìn)一步討論了該機(jī)制對新能源可能帶來的影響，提出研究并適時(shí)建立我國的碳稅制度等策略，以期避免該機(jī)制對我國新能源產(chǎn)業(yè)造成負(fù)面影響，推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)既定的低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：歐盟(EU)；碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）；新能源
Abstract: The Council of the European Union has discussed and approved the EU's Carbon Border Regulation Mechanism (CBAM), marking a significant progress in the legislative process of the EU Carbon Tariff. In the future, the Mechanism will further expand the scope of the regulation on imported products, and its possible extensive and profound impact has attracted global attention. As an important trading partner and an important export market of new energy products of China, the introduction of EU's CBAM is bound to bring more uncertainties to China's export of related products, and may even cause a huge impacts. Based on the analysis of the development background, concept and main content of CBAM, this paper further discusses the likely impact on the new energy from CBAM, puts forward the coping advice, in order to avoid the negative impact on China's new energy industry, at the same time, promote the development of new energy industry with high quality, and finally achieve the low-carbon transformation strategic objectives.
Key words: European Union（EU); Carbon Border Regulation Mechanism (CBAM); New Energy
3月15日，歐盟理事會(huì)（The Council）討論并通過了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM）方案，標(biāo)志著歐盟碳關(guān)稅立法進(jìn)程取得了重大進(jìn)展。消息傳來立即引起了國內(nèi)眾多以歐盟作為主要出口市場的企業(yè)包括新能源制造企業(yè)的重視，并引起業(yè)界學(xué)者關(guān)注。一是，歐盟目前力推的所謂碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制并非一個(gè)國家內(nèi)部實(shí)行的一種普通的收費(fèi)機(jī)制，而是一種關(guān)稅，因此許多人直接稱其為碳關(guān)稅。其稅率的確定，是要基于對域內(nèi)甚至需要對全球碳市場發(fā)展情況的評估，特別是需要準(zhǔn)確把握相關(guān)產(chǎn)品的碳計(jì)量、隱含碳量及合理碳排放價(jià)格等因素，這決定了其設(shè)計(jì)和實(shí)施必然具有很高的難度；二是，該機(jī)制也不是在一個(gè)普通國家開征的關(guān)稅，而是要在歐盟這種超主權(quán)國家區(qū)域內(nèi)開征的關(guān)稅。鑒于歐盟當(dāng)前在全球貿(mào)易中所處的重要地位，其開征碳關(guān)稅將帶來全球性影響。如果協(xié)調(diào)出現(xiàn)問題，極易產(chǎn)生國際貿(mào)易摩擦，進(jìn)而對全球商品流通造成影響；三是，我國已成為對外產(chǎn)品出口大國，也是新能源相關(guān)產(chǎn)品出口大國，歐盟是我國重要的貿(mào)易伙伴，也是我國風(fēng)電、太陽能等新能源產(chǎn)品的主要出口市場，假如歐盟開征碳關(guān)稅，很有可能對我國新能源產(chǎn)業(yè)帶來負(fù)面影響；四是，我國是全球碳排放大國，在所有產(chǎn)品包括新能源產(chǎn)品的制造過程中的排碳量還是較高的，有明顯的所謂“碳足跡”，一旦被納入歐盟碳關(guān)稅目錄，產(chǎn)業(yè)將受到巨大沖擊?？梢哉f，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制確實(shí)值得國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界特別是新能源產(chǎn)業(yè)界給予足夠的重視，特別需要學(xué)術(shù)界從研究該機(jī)制的發(fā)展背景、內(nèi)涵、主要內(nèi)容出發(fā)，進(jìn)而對新能源產(chǎn)業(yè)可能受到的影響未雨綢繆、趨利避害、化危為機(jī)。在避免該機(jī)制對我國新能源產(chǎn)業(yè)造成負(fù)面影響的同時(shí)，保證未來新能源出口市場的基本穩(wěn)定，從而確保我國低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
一、背景與主要內(nèi)容
（一）背景
歐盟提出的所謂碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，是對國內(nèi)沒有征收碳稅或能源稅、存在實(shí)質(zhì)性能源補(bǔ)貼國家的出口商品征收的特別二氧化碳排放關(guān)稅（碳關(guān)稅）。歐盟公開宣稱，引入該機(jī)制的目的是減少碳泄漏并保護(hù)歐盟國家產(chǎn)業(yè)免受碳定價(jià)較弱或無碳定價(jià)國家的產(chǎn)品競爭對其造成的影響。
歐盟自2005年啟動(dòng)碳排放權(quán)交易后，出于對碳泄漏的關(guān)注，從2007年就已開始對進(jìn)口產(chǎn)品征收碳稅的相關(guān)討論。然而，引入碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（碳關(guān)稅）卻面臨一個(gè)難題，即如何避免該機(jī)制的實(shí)施所引發(fā)的WTO訴訟風(fēng)險(xiǎn)。這就需要從理論上解決機(jī)制的設(shè)計(jì)問題，保證引入該機(jī)制后盡量不與WTO規(guī)則相沖突。
該問題最后由一位來自美國喬治城大學(xué)的法律教授、前美國國際貿(mào)易委員會(huì)主任Jennifer Hillman進(jìn)行了很好地回答。這也更多地得益于Hillman曾擔(dān)任WTO上訴法庭（WTO Appellate Body）大法官的經(jīng)歷。她給出的相關(guān)解決方案特別強(qiáng)調(diào)在設(shè)計(jì)進(jìn)口碳稅時(shí)應(yīng)遵循兩個(gè)原則：一是，碳稅采用間接稅，只針對商品征稅；二是，進(jìn)口碳稅和出口退稅都遵循非歧視原則，即進(jìn)口碳稅政策不能偏向本國企業(yè)，同時(shí)也不能偏向某些進(jìn)口國而歧視另外一些進(jìn)口國。Hillman提出的方案和原則成為歐盟引入碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的重要理論來源。
2019年12月11日，歐盟頒布了《歐洲綠色協(xié)議》，明確提出對幾個(gè)選定的行業(yè)實(shí)施“碳邊境調(diào)整機(jī)制”，以減少碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)隨后起草了一套方案，并于2020年3月進(jìn)行了公眾咨詢。
2021年3月10日，歐洲議會(huì)投票通過支持設(shè)立“碳邊境調(diào)整機(jī)制”的決議，明確宣布，如果一些與歐盟有貿(mào)易往來的國家不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對這些國家進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅；2021年7月14日，歐盟委員會(huì)公布了名為“適合55（Fit for 55）”的一攬子氣候方案，提出的目標(biāo)是：到2030年的凈溫室氣體排放與1990年水平相比，至少減少55%，以保證歐盟到2050年實(shí)現(xiàn)氣候中性。同時(shí)，歐盟委員會(huì)還公布了作為“適合55”一攬子氣候方案重要組成部分的《歐盟關(guān)于建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的立法提案》，建議在2026年開始正式啟動(dòng)CBAM計(jì)劃；2022年3月15日，歐盟理事會(huì)討論并通過了相關(guān)方案，這是繼歐盟委員會(huì)之后，歐盟理事會(huì)也完成了自己的CBAM方案，標(biāo)志著歐盟碳關(guān)稅立法進(jìn)程取得了重大進(jìn)展。待歐洲議會(huì)的CBAM方案完成后，歐盟碳關(guān)稅就將進(jìn)入三方協(xié)商階段，最終將有望通過相關(guān)法律文本。
從以上內(nèi)容可以看出，歐盟內(nèi)部對引入CBAM認(rèn)識高度一致，且有條不紊地履行實(shí)施前的相關(guān)法定程序?？梢耘袛?，歐盟最終實(shí)施CBAM將只是時(shí)間問題。
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制一旦落地實(shí)施，凡是與歐盟有貿(mào)易往來的國家的高排放產(chǎn)業(yè)，例如金屬冶煉、化工等以及相關(guān)加工制造業(yè)首先會(huì)受到?jīng)_擊。隨著未來全球應(yīng)對氣候變化形勢日益緊迫，歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制所調(diào)節(jié)的范圍還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大到具有“碳足跡”的所有制造行業(yè)，屆時(shí)包括我國風(fēng)電、太陽能等新能源產(chǎn)品的對歐盟出口，也將受到波及。
（二）主要內(nèi)容
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制主要包括生效時(shí)間、征收范圍、碳排放核算范圍和核算方式、征收方式、碳價(jià)（CBAM證書價(jià)格）確定及結(jié)算方式等規(guī)定，具體內(nèi)容如下：
關(guān)于生效時(shí)間和征收范圍，根據(jù)《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提案》（以下簡稱為《提案》），相關(guān)細(xì)則將于2023年1月1日生效實(shí)施，但卻設(shè)置了一個(gè)三年過渡期，即從2023年開始到2025年結(jié)束。在過渡期階段，征收范圍僅覆蓋水泥、鋼鐵、電力、鋁和化肥等五個(gè)所謂碳泄露風(fēng)險(xiǎn)高、碳排放高且實(shí)施可行性高的產(chǎn)品系列。這期間，進(jìn)口商僅需履行碳排放報(bào)告義務(wù)，無需繳納任何費(fèi)用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)免費(fèi)碳配額直至2035年完全取消。同期要求產(chǎn)品進(jìn)口商根據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放支付碳費(fèi)用，并逐年提高費(fèi)率。
關(guān)于歐盟設(shè)定的過渡期，對于類似中國這樣的制造大國來說是非常有利的，應(yīng)充分利用這個(gè)緩沖期著手建立相應(yīng)的對沖機(jī)制。從《提案》確定的征收范圍來看，并不包含機(jī)電產(chǎn)品，更沒有特別提到風(fēng)電、太陽能等新能源產(chǎn)品，因此有人認(rèn)為歐盟的CBAM不會(huì)對我國新能源產(chǎn)業(yè)有任何影響。這種認(rèn)識不夠理性。因?yàn)闅W盟的《提案》在正式成為法律之前仍存在變數(shù)，況且目前的《提案》中已非常明確地提到將在過渡期間或之后繼續(xù)考慮擴(kuò)大征收范圍。因此，歐盟未來將包括新能源產(chǎn)品等列入CBAM是有可能的，對此相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行持續(xù)跟蹤，及時(shí)把握其進(jìn)展和變化。
關(guān)于碳排放的核算范圍，目前《提案》僅包括直接排放量，但也要求在過渡期間必須報(bào)告間接排放量。CBAM管制的溫室氣體排放與歐盟ETS所涵蓋的溫室氣體排放相對應(yīng)，均包括二氧化碳（CO2）、一氧化二氮（N2O）和全氟碳化物（PFCs）。
關(guān)于碳排放核算方式《提案》規(guī)定，電力采用默認(rèn)值計(jì)算，其他進(jìn)口產(chǎn)品采用實(shí)際排放值計(jì)算。如果在進(jìn)口貨物時(shí)無法獲得實(shí)際排放量，則進(jìn)口商可暫時(shí)根據(jù)默認(rèn)值確定需要購買的證書數(shù)量。
關(guān)于征收方式，《提案》規(guī)定，在三年的過渡期間無需付費(fèi)，僅需履行報(bào)告義務(wù)。2026年1月1日起，非歐盟生產(chǎn)商應(yīng)告知?dú)W盟授權(quán)進(jìn)口商碳排放信息，相關(guān)貨物進(jìn)口商需要先在歐盟專門成立的CBAM行政機(jī)關(guān)注冊登記，并于每年5月31日前申報(bào)上一年進(jìn)口到歐盟的產(chǎn)品總量和所包含的碳排放量，同時(shí)要求購買相應(yīng)的CBAM證書，CBAM證書代表進(jìn)口貨物中所含溫室氣體的排放量。
關(guān)于碳價(jià)（CBAM證書價(jià)格）《提案》規(guī)定，應(yīng)根據(jù)歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EU ETS）每周的二氧化碳排放限額的平均拍賣價(jià)格計(jì)算。而結(jié)算方式則采取年度結(jié)算方式，歐盟進(jìn)口商必須在每年5月31日前申報(bào)上一年進(jìn)口到歐盟的貨物數(shù)量及其碳排放量，同時(shí)上交與碳排放量對應(yīng)的CBAM證書。
二、相關(guān)國家的反應(yīng)和幾點(diǎn)認(rèn)識
（一）相關(guān)國家的反應(yīng)
歐盟引入的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（碳關(guān)稅），將影響到所有向歐盟出口的國家，尤其會(huì)對那些沒有建立自己碳市場、缺乏碳定價(jià)機(jī)制的國家影響更為廣泛。因此已經(jīng)有眾多國家發(fā)出反對的聲音。
俄羅斯就曾指出，碳關(guān)稅不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則。2020年7月，俄羅斯經(jīng)濟(jì)部長向歐盟提出警告，碳關(guān)稅計(jì)劃是新的貿(mào)易限制措施，違反世界貿(mào)易組織原則（安琪，2020）。印度也在一直反對碳邊境調(diào)節(jié)稅的實(shí)施。2017年，印度總理首席經(jīng)濟(jì)顧問Arvind Subramaniam就對西方大國限制性能源政策進(jìn)行了猛烈抨擊。他認(rèn)為印度還需要使用化石燃料推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，而美國和歐盟等西方大國過多限制化石燃料的使用，對印度是一種經(jīng)濟(jì)控制，他甚至把歐美的這種做法稱為“綠色帝國主義”。
在2021年4月舉行的第30次“基礎(chǔ)四國”氣候變化部長級會(huì)議上，成員國部長們就對歐盟CBAM提案表達(dá)了嚴(yán)重關(guān)切，將其描述為單邊貿(mào)易壁壘。中方對歐盟CBAM也表示了某種擔(dān)憂。2021年4月，習(xí)近平主席在氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上明確表示，中國致力于多邊主義，呼吁發(fā)達(dá)國家不要設(shè)置綠色貿(mào)易壁壘。值得注意的是，作為西方發(fā)達(dá)國家的澳大利亞也站出來公開反對歐盟的CBAM，并稱其為一種“貿(mào)易保護(hù)措施”。此外，泰國、韓國、菲律賓等國也對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為歐盟此舉是要把單邊標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于其他國家（李慧，2020）。在眾多國家中，美國的態(tài)度似乎很另類，因?yàn)闅W盟CBAM通過后，對于尚未建立全國性碳定價(jià)機(jī)制的國家影響較大，而美國就是其中沒有建立全國碳定價(jià)機(jī)制的國家之一。但是，美國政界尤其是執(zhí)政的民主黨卻普遍認(rèn)為，CBAM是典型的為實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)而采取的國際貿(mào)易措施，完全符合美國氣候驅(qū)動(dòng)的貿(mào)易議程之政策取向。從種種跡象顯示，美國已考慮啟動(dòng)本國的碳邊境調(diào)節(jié)稅立法進(jìn)程。2021年7月，美國民主黨公布了一項(xiàng)名為《2021年公平轉(zhuǎn)型和競爭法案》的立法草案（以下稱《草案》），主張對進(jìn)口的碳密集型商品征收碳關(guān)稅?！恫莅浮飞踔吝€建議，美國碳關(guān)稅方案應(yīng)當(dāng)不晚于2024年1月1日起執(zhí)行。
拜登執(zhí)政以后，歐美明顯強(qiáng)化了在氣候問題上尋求一致行動(dòng)的步伐。雙方曾就建立氣候驅(qū)動(dòng)的貿(mào)易政策進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)就中國鋼鐵和鋁的過剩產(chǎn)能交換意見。而鋼鐵和鋁正是被CBAM最先列入碳邊境調(diào)節(jié)稅征收目錄中的行業(yè)，其針對性非常明顯。這自然會(huì)勾起中國人對幾年前歐美聯(lián)手通過所謂“雙反”的回憶，“雙反”調(diào)查對剛剛起步的中國風(fēng)電和太陽能制造業(yè)曾造成了非常沉重的打擊。從歷史來看，歐美在打擊中國的問題上從未手軟，因此中國應(yīng)時(shí)刻警惕歐美的故伎重演。
（二）幾點(diǎn)認(rèn)識
一是，歐盟CBAM本質(zhì)上就是一種典型的綠色壁壘。盡管歐盟一再強(qiáng)調(diào)引入該機(jī)制主要是減少所謂的碳泄漏，但也不能完全掩蓋其保護(hù)自身制造業(yè)免受域外廉價(jià)產(chǎn)品沖擊的現(xiàn)實(shí)需求。推出CBAM的意圖，是一種對從域外進(jìn)口產(chǎn)品的制約機(jī)制，明顯帶有一個(gè)時(shí)期以來某些發(fā)達(dá)國家所奉行的全球貿(mào)易保護(hù)主義的影子，不過是以一種以防止碳泄漏之名而行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)的舉措而已，是一種實(shí)實(shí)在在的綠色壁壘。關(guān)于這一點(diǎn)，所有非歐盟國家特別是包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家必須高度警惕。歐盟最初盡量把納入征稅的目錄控制在很小的范圍內(nèi)，所提出的稅收負(fù)擔(dān)也不是很重，讓其他國家感覺歐盟的CBAM并不苛刻，目的是先試探和觀察相關(guān)國家的反應(yīng)，然后再視情況而定。
二是，歐盟接下來可能面臨兩種選擇。當(dāng)遇到各國比較強(qiáng)烈的反應(yīng)甚至抵制的情況下，就選擇暫時(shí)停步甚至做出后退的姿態(tài)。一個(gè)鮮明的例子曾在2012年上演過。2008年歐盟曾嘗試要將國際航空公司納入其排放交易系統(tǒng)（EU ETS），但卻遭到了各國的強(qiáng)烈反對。迫于壓力，歐盟最終不得不宣布于2012年暫停已經(jīng)通過的決議。相反，在沒有遇到多少來自他國反對的壓力時(shí)，歐盟就會(huì)堂而皇之地?cái)U(kuò)大稅收目錄的覆蓋范圍并提高稅負(fù)，最終將所有含“碳足跡”的進(jìn)口產(chǎn)品列入目錄并課以重稅，從而盡量將其他國家生產(chǎn)的產(chǎn)品擋在大門以外，最大限度保護(hù)自己制造業(yè)不受沖擊，同時(shí)還可能迫使已流出歐盟的制造業(yè)大量回流。
三是，歐盟引入CBAM不可能一帆風(fēng)順。首先，發(fā)展中國家普遍認(rèn)為，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制與氣候正義原則并不相容，而氣候正義原則已得到《巴黎協(xié)定》各締約方的認(rèn)可，發(fā)展中國家可以暫時(shí)繼續(xù)使用化石燃料。如果誰以種種名義和手段，試圖打斷發(fā)展中國家的工業(yè)化進(jìn)程，這本身就是非正義、也是非道義的。如歐盟一意孤行，必然會(huì)遭到眾多國家的反制。其次，歐盟眼下面臨的問題是能源危機(jī)。當(dāng)前的俄烏沖突使歐盟國家正飽受能源價(jià)格劇烈波動(dòng)和供應(yīng)危機(jī)的困擾，最需要解決的問題是如何能擺脫俄羅斯的能源。3月8日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了被稱為能源獨(dú)立路線圖、名為《歐洲廉價(jià)、安全、可持續(xù)能源聯(lián)合行動(dòng)》的報(bào)告，提出到2030年用480GW的風(fēng)能和420GW的太陽能替代1700億立方米的俄氣進(jìn)口。然而，在歐盟風(fēng)電、太陽能制造能力不足的情況下，要實(shí)現(xiàn)如此宏偉的目標(biāo)離不開中國制造業(yè)的加持。此時(shí)，如果歐盟強(qiáng)行推出可能阻礙其急需進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品的所謂碳關(guān)稅，則歐盟能源獨(dú)立就可能僅僅成為一句口號而已。在這樣的情況下，尚未走完立法程序的CBAM也極可能推遲生效。
四是，應(yīng)高度關(guān)注歐美在CBAM問題上的聯(lián)合行動(dòng)。在CBAM問題上，美國與歐盟顯然有共同的利益，很有可能在CBAM問題上結(jié)盟。相反，眾多的發(fā)展中國家特別是中國這樣的出口大國，才是真正的利益受損者。中國和其他發(fā)展中國家應(yīng)該站出來表達(dá)關(guān)切，并聯(lián)合起來共同進(jìn)行積極交涉，堅(jiān)定捍衛(wèi)自己的發(fā)展利益。
三、對我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響
歐盟引入CBAM必然對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成比較大的沖擊，如果具體考察我國新能源產(chǎn)業(yè)受到的影響，我們不妨以辯證的、發(fā)展的眼光，從正反兩方面來客觀分析，既要看到其可能帶來的不利影響，又要看到其可能帶來的積極影響，有利于我們主動(dòng)作為、化危為機(jī)。
（一）不利影響
歐盟的CBAM設(shè)計(jì)有兩個(gè)基本目標(biāo)，一是大幅增加相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品成本，削弱其競爭力，形成碳關(guān)稅壁壘，阻止域外相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場；二是，通過炒作應(yīng)對氣候變化議題，提高歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力，引導(dǎo)已轉(zhuǎn)移至中國等國家存在所謂“碳泄漏”的投資和制造業(yè)回流，重新振興歐盟的相關(guān)制造業(yè)，以減少對外產(chǎn)品依賴。
1.相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟將面臨碳關(guān)稅壁壘
作為歐盟最大的貿(mào)易伙伴，中國2020年對歐盟出口額高達(dá)3835億歐元，約占中國出口總額的15.1%，占?xì)W盟進(jìn)口總額的22.4%。受能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)和碳密集型產(chǎn)品占出口產(chǎn)品比例較高等因素的制約，我國的出口產(chǎn)品更容易受到歐盟碳關(guān)稅的制約。盡管風(fēng)電、太陽能等新能源在我國被認(rèn)定為綠色、低碳能源，但在相關(guān)產(chǎn)品加工制造過程中仍會(huì)排放大量溫室氣體，出口到歐盟的風(fēng)電機(jī)組、太陽能組件等產(chǎn)品具有很高的碳足跡，且短期內(nèi)還無法完全實(shí)現(xiàn)低碳。特別是與歐盟相比，我國在碳稅機(jī)制和碳價(jià)格方面有巨大差距，這在無形中提高了相關(guān)產(chǎn)品跨過歐盟碳門檻的難度。未來一旦歐盟將風(fēng)機(jī)、太陽能組件等新能源產(chǎn)品列入CBAM，就會(huì)對我國新能源產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性傷害。
歐盟各國一直是我國風(fēng)電、太陽能等新能源產(chǎn)品特別是光伏產(chǎn)品的出口目的地。以光伏組件為例，2020年中國光伏組件出口量合計(jì)80.75GW，出口額合計(jì)182.3億美元。在出口市場分布上，歐洲市場進(jìn)口量最多，高達(dá)29GW，占總量的40%，而且我國新能源相關(guān)產(chǎn)品以其特有的高性價(jià)比，已對歐盟相關(guān)制造業(yè)形成擠壓之勢，歐盟為保護(hù)其新能源制造業(yè)，目前，借引入CBAM的時(shí)機(jī)，歐盟極有可能故伎重施，在實(shí)施CBAM的過渡期間或之后，把新能源產(chǎn)品納入CBAM征收目錄之中。
2.相關(guān)投資和制造業(yè)回流可能造成“釜底抽薪”
經(jīng)過多年不懈的努力，以光伏和風(fēng)電為代表的我國新能源產(chǎn)業(yè)取得長足發(fā)展，在較短的時(shí)間內(nèi)快速建立起了相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈，且無論從產(chǎn)能還是市場應(yīng)用方面，均已躍居世界前列。
以風(fēng)機(jī)制造業(yè)為例，全球制造的風(fēng)力渦輪機(jī)部件有一半來自中國。十大制造商中有六家來自中國，從業(yè)人數(shù)達(dá)55萬以上。歐洲從中國進(jìn)口的風(fēng)力渦輪機(jī)價(jià)值從2019年的2.11億歐元增至2020年的4.11億歐元。歐洲風(fēng)機(jī)的競爭力正在減弱，多數(shù)歐洲風(fēng)機(jī)制造商虧損嚴(yán)重，有的已開始關(guān)閉工廠并裁員。再以光伏產(chǎn)業(yè)為例，2021年，我國多晶硅產(chǎn)量達(dá)50.5萬噸，硅片產(chǎn)量227GW，電池片產(chǎn)量198GW，組件產(chǎn)量182GW，新增裝機(jī)達(dá)54.88GW，累計(jì)裝機(jī)已突破300GW，就業(yè)人數(shù)高達(dá)250萬以上。上述指標(biāo)均位列全球第一，且已持續(xù)多年。可以說，新能源產(chǎn)業(yè)的快速崛起為我國實(shí)施能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
然而，我國風(fēng)電和太陽能發(fā)展也存在明顯短板，特別是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起步階段，所需技術(shù)、原料、加工設(shè)備、甚至產(chǎn)品的銷售市場均依靠歐美等西方國家。時(shí)至今日，一些核心技術(shù)和零配件仍依賴進(jìn)口。隨著產(chǎn)能不斷擴(kuò)大，市場在外問題依然存在，每年都需要向歐美等市場大量出口產(chǎn)品來化解產(chǎn)能壓力。在此情況下，如果歐盟通過啟動(dòng)CBAM成功引導(dǎo)了相關(guān)投資和制造業(yè)回流，重新建立起眾多光伏和風(fēng)電制造企業(yè)，則中歐之間勢必在新能源制造領(lǐng)域展開激烈競爭。在碳關(guān)稅壁壘的保護(hù)下，歐盟新能源制造業(yè)自然會(huì)獲得明顯的競爭優(yōu)勢，而來自中國的新能源相關(guān)產(chǎn)品可能被迫退出歐盟市場，同時(shí)不得不相應(yīng)縮減國內(nèi)產(chǎn)能。
更令人擔(dān)憂的是：為繞開歐盟的碳關(guān)稅壁壘，可能會(huì)有大量的中資新能源企業(yè)也直接流向歐洲，這將引發(fā)中國新能源制造業(yè)衰退，同時(shí)會(huì)帶來大量工人失業(yè)的嚴(yán)重后果。如果任憑這種情況發(fā)生，必將給我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來全面、長期和深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。
（二）積極影響
為減少歐盟CBAM對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成的沖擊，從目前看，唯一有效的應(yīng)對辦法就是堅(jiān)定不移地朝著既定的“雙碳”目標(biāo)前進(jìn)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面低碳轉(zhuǎn)型。而實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有效途徑之一，就是建立以新能源為主體的新的能源體系。從這個(gè)角度來說，歐盟的CBAM對我國新能源發(fā)展也具有積極的推動(dòng)作用，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
1.將會(huì)推動(dòng)我國新能源發(fā)展向更高的目標(biāo)邁進(jìn)
在應(yīng)對全球氣候變化的大背景下特別是“巴黎協(xié)定”生效后，以“國家自主貢獻(xiàn)”為基礎(chǔ)的減排機(jī)制，正在推動(dòng)世界各國制定其能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略和更加積極的低碳政策，以實(shí)現(xiàn)本國能源結(jié)構(gòu)向低碳化方向轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，由于歐美一些國家和地區(qū)采用了諸如CBAM等更加激進(jìn)的氣候政策，從而給全球經(jīng)濟(jì)安全帶來了更多不確定性。
作為負(fù)責(zé)任的大國，中國為有效推動(dòng)“巴黎協(xié)定”的實(shí)施，同時(shí)確保國家發(fā)展進(jìn)程不受影響，2020年9月，宣布將在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，力爭在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。2020年12月，中國在氣候雄心峰會(huì)上宣布，將進(jìn)一步提高2030年GDP碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)，從之前的相比2005年水平下降60%-65%提高到下降65%以上。2021年3月，中國在“十四五”規(guī)劃中又提出了2021年~2025年GDP碳排放強(qiáng)度下降18%的約束性目標(biāo)，并明確了“碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降”的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。同時(shí)提出，“十四五”期間將非化石能源占能源消費(fèi)總量的比重由2020年的約15.8%提高到2025年的20%左右。到2030年，將把非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到25%左右，風(fēng)電和太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將超過12億千瓦。
在我國能源系統(tǒng)向低碳、清潔、高效的新能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型過程中，以風(fēng)電和光伏等為代表的新能源將獲得更多的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，新能源等非化石能源在終端能源比重的提升，標(biāo)志著我國產(chǎn)業(yè)向低碳方向的轉(zhuǎn)型升級，其中也包括首先可能受到歐盟碳關(guān)稅影響的我國鋼鐵、鋁制品等高耗能行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，從而有利于相關(guān)產(chǎn)品突破歐盟的碳關(guān)稅壁壘。
實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既定方針，如能扎實(shí)推進(jìn)，則歐盟引入CBAM不但不會(huì)阻斷我國新能源的發(fā)展進(jìn)程，相反會(huì)使中國更加堅(jiān)定信心、順勢而為、積極作為，變壓力為動(dòng)力，最終化危為機(jī)，進(jìn)一步推動(dòng)新能源行業(yè)向更高的目標(biāo)邁進(jìn)。
2.將會(huì)推動(dòng)我國新能源政策環(huán)境進(jìn)一步改善
為推動(dòng)我國新能源行業(yè)的發(fā)展向更高目標(biāo)邁進(jìn)，我國也在加快改革和創(chuàng)新步伐，努力改善新能源政策環(huán)境。一是盡管風(fēng)電、太陽能等新能源取得了舉世矚目的成就，但也面臨明顯的瓶頸。例如，隨著裝機(jī)容量的急劇增加，風(fēng)電和光伏發(fā)電對電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行帶來巨大挑戰(zhàn)，使得并網(wǎng)消納問題長期存在，嚴(yán)重制約了新能源行業(yè)發(fā)展進(jìn)一步規(guī)?；?；二是隨著平價(jià)時(shí)代的到來，國家對新能源的各類補(bǔ)貼逐步退出，亟需建立新的商業(yè)模式并配以市場化機(jī)制來保證項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展；此外，隨著風(fēng)電和光伏發(fā)電用地規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，許多地區(qū)開始面臨用地供應(yīng)短缺矛盾和生態(tài)環(huán)境的問題。
針對新能源面臨的問題，相關(guān)部門正在積極行動(dòng)，著力完善新能源政策環(huán)境，積極推出各種戰(zhàn)略、規(guī)劃和措施力求在改善電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新綠色融資機(jī)制、加快建立新能源價(jià)格形成機(jī)制、推進(jìn)綠色電力市場發(fā)展等方面實(shí)現(xiàn)新突破。例如，1月29日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，就電力系統(tǒng)發(fā)展問題明確提出“推動(dòng)電力系統(tǒng)向適應(yīng)大規(guī)模高比例新能源方向演進(jìn)。統(tǒng)籌高比例新能源發(fā)展和電力安全穩(wěn)定運(yùn)行，加快電力系統(tǒng)數(shù)字化升級和新型電力系統(tǒng)建設(shè)迭代發(fā)展，全面推動(dòng)新型電力技術(shù)應(yīng)用和運(yùn)行模式創(chuàng)新，深化電力體制改革”。
關(guān)于解決用地矛盾，提出“在風(fēng)能和太陽能資源稟賦較好、建設(shè)條件優(yōu)越、具備持續(xù)整裝開發(fā)條件、符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求的地區(qū)，有序推進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電集中式開發(fā)，加快推進(jìn)以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏基地項(xiàng)目建設(shè)，積極推進(jìn)黃河上游、新疆、冀北等多能互補(bǔ)清潔能源基地建設(shè)”；關(guān)于綠色金融則提出“構(gòu)建綠色金融體系，加大對節(jié)能環(huán)保、新能源、二氧化碳捕集利用與封存等的金融支持力度，完善綠色金融激勵(lì)機(jī)制”；關(guān)于生態(tài)環(huán)境問題則提出“加強(qiáng)能源生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策引領(lǐng)，依法開展能源基地開發(fā)建設(shè)規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目等環(huán)境影響評價(jià)，完善用地用海政策，嚴(yán)格落實(shí)區(qū)域三線一單生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求”；關(guān)于新能源消納和綠色電力交易機(jī)制，則提出“建立可再生能源消納責(zé)任權(quán)重引導(dǎo)機(jī)制，實(shí)行消納責(zé)任考核，研究制定可再生能源消納增量激勵(lì)政策，推廣綠色電力證書交易，加強(qiáng)可再生能源電力消納保障”。
為有效應(yīng)對諸如歐盟CBAM等外部因素帶來的不利影響，完善新能源政策環(huán)境工作還會(huì)進(jìn)一步加快進(jìn)行，以推動(dòng)新能源趨向更高比例和更高水平，促進(jìn)我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型升級，從而有效應(yīng)對來自國際方面的各種挑戰(zhàn)。
四、結(jié)論與建議
歐盟最終推出碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（碳關(guān)稅）只是時(shí)間問題，在可預(yù)見的未來，歐盟仍將長期作為中國主要出口市場。該機(jī)制的實(shí)施對中國包括新能源產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的制造業(yè)造成的影響將是長期、廣泛和深遠(yuǎn)的，中國需持續(xù)跟蹤并做好相關(guān)研究，尋求多種應(yīng)對之策。最有效的途徑就是堅(jiān)持既定低碳發(fā)展戰(zhàn)略，走綠色低碳發(fā)展之路，處理好發(fā)展與減排的關(guān)系，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步推動(dòng)風(fēng)電、太陽能等新能源產(chǎn)業(yè)向更高比例、更高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)加速綠色技術(shù)創(chuàng)新開發(fā)，提升中國制造在全球市場的競爭力。
一是，成立研究專班。由有關(guān)政府部門牽頭召集資深國際法專家組成專班，對歐盟CBAM是否違反WTO規(guī)則進(jìn)行深入研究并提出針對性的應(yīng)對方案，以現(xiàn)有的國際規(guī)則作為武器，盡最大可能保護(hù)中國的自身權(quán)益和發(fā)展利益。
二是，使歐盟盡量推遲實(shí)施CBAM或不再擴(kuò)大征稅范圍。歐盟的CBAM必將損害眾多國家特別是發(fā)展中國家的利益，許多國家開始旗幟鮮明地發(fā)出反對的聲音。作為最大的發(fā)展中國家和最大的受害國，中國有必要站出來聯(lián)合相關(guān)國家，共同對不合理的要求說不，讓歐盟盡量推遲實(shí)施CBAM，至少迫使其不再擴(kuò)大征稅范圍。
三是，推進(jìn)國內(nèi)的高水平碳市場建設(shè)。我國的碳市場仍處于初級發(fā)展階段，不能有效應(yīng)對類似歐盟CBAM的沖擊。未來應(yīng)積極擴(kuò)大覆蓋范圍，將從初始的發(fā)電行業(yè)逐步擴(kuò)大到其他排放密集行業(yè)。同時(shí)，加強(qiáng)碳定價(jià)機(jī)制、碳排放認(rèn)證、評估體系建設(shè)，擴(kuò)大碳排放權(quán)交易規(guī)模，特別是應(yīng)積極推動(dòng)建立與歐盟等國際碳交易市場的互認(rèn)機(jī)制。
四是，研究并適時(shí)建立我國的碳稅制度。建立碳稅制度并將碳稅和碳市場并軌運(yùn)行，發(fā)揮市場對氣候容量資源的配置作用，給市場主體明確的碳價(jià)信號，擴(kuò)大現(xiàn)有碳定價(jià)覆蓋范圍，從而有效規(guī)避歐盟碳關(guān)稅稅負(fù)。
五是，繼續(xù)推動(dòng)風(fēng)電、光伏等新能源的高比例和高質(zhì)量發(fā)展。推進(jìn)新能源市場規(guī)?；袭?dāng)前我國建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場和加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局要求。有利于消納國內(nèi)新能源產(chǎn)能、奠定低碳發(fā)展的能源基礎(chǔ)、有效降低國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的碳足跡和跨越國際碳關(guān)稅壁壘。
六是，積極開拓其他非歐盟新能源市場。自2013年“一帶一路”倡議提出之后，我國主要電力企業(yè)獲得了更廣闊的發(fā)展空間，2020年新簽工程項(xiàng)目已擴(kuò)展到51個(gè)國家和地區(qū)，其中以亞洲和非洲最多。新簽項(xiàng)目集中在太陽能發(fā)電、風(fēng)電、水電等清潔能源領(lǐng)域，總計(jì)43個(gè)。使越來越多的“一帶一路”沿線國家成為我國新能源產(chǎn)品應(yīng)用的新市場，將為我國有效應(yīng)對國際合作中隨時(shí)出現(xiàn)的不確定性，提供更多的騰挪空間。
作者簡介
任東明，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所研究員，長期從事可再生能源政策研究。
文章來源
本篇文章發(fā)表于《中國能源》雜志2022年第4期。
